Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 591/20 w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 21 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P.B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z 21 lipca 2020 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Decyzją z 31 marca 2020 r., Wójt Gminy [...] odmówił wydania na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka lub inwestor) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.

Decyzją z 21 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe. W ocenie organu odwoławczego, planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie mieści się bowiem w zakresie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71, dalej: rozporządzenie), co potwierdza karta informacyjna przedsięwzięcia. Równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla każdej pojedynczej anteny sektorowej (oznaczonych [...]) zawiera się w przedziale od 100 do 500 W. Miejsca dostępne dla ludności znajdą się w odległościach większych niż 20 m od środków elektrycznych poszczególnych anten sektorowych. Zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0° jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° brak jest miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 20 m od środka elektrycznego anten w osi głównej promieniowania danej anteny. Równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla każdej pojedynczej anteny sektorowej (oznaczonych [...]) zawiera się w przedziale od 1000 do 2000 W. Zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0° jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 70 m od środka elektrycznego anten w osi głównej promieniowania danej anteny. Potwierdzają to także opinie organów współdziałających tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie, właściwego organu Wód Polskich oraz Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. W świetle przepisów rozporządzenia, kwalifikację prawną stacji bazowej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko determinują dwa czynniki: równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Określona przez prawodawcę wypadkowa mocy i odległości stanowi kryterium decydujące o tym, czy jest to przedsięwzięcie zawsze albo potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko, czy też nie wywołujące takich skutków, a w konsekwencji zwolnione z obowiązku przeprowadzenia tzw. oceny środowiskowej. Mając na uwadze określony w karcie informacyjnej rozmiar przedsięwzięcia oraz jego usytuowanie zasadnym było uznanie, że nie mieści się w zakresie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a tym samym nie jest przedsięwzięciem zaliczanym do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani nawet do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że nawet zsumowanie maksymalnej wartości EIRP anten oddziałujących w tym samym kierunku nie skutkuje zmianą kwalifikacji przedsięwzięcia i uznania go za przedsięwzięcie mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie było również kompetencją organu ustalenie możliwości pochylenia poszczególnych anten i zmiany ich mocy. Należy bowiem odróżnić problematykę kontroli uprzedniej (wstępnej) opartej na kryteriach kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" (które pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach), od kontroli następczej instalacji radiokomunikacyjnych, emitującej pola elektromagnetyczne. Tylko ten rodzaj kontroli opiera się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej i tylko w tym postępowaniu właściwy organ może ocenić, czy dane przedsięwzięcie odpowiada parametrom określonym pierwotnie przez spółkę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając "naruszenie przepisów prawa".

Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 "kpa" w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez brak dokonania weryfikacji obu decyzji, z których wynika, że organy bezkrytycznie zaakceptowały dokumentację przedłożoną przez spółkę sporządzoną dla mocy EIRP wielokrotnie zaniżonych.

Po drugie, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 "kodeksu postępowania administracyjnego" w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w tej sprawie istniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na to, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły jako wiążące dane określone przez spółkę we wniosku.

Po trzecie, art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.) w związku z § 2 ust 1 pkt 7 lit. a-d) w związku z § 3 ust 8 pkt 1 a-g) rozporządzenia w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez ich błędną interpretację z uwagi na brak uwzględnienia maksymalnych mocy tiltów anten.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zwrot kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, jak również rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Na wstępie zaznaczyć należy, że analiza zarzutów kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kwestionuje wyłącznie brak ustalenia maksymalnych mocy oraz pochyleń anten. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie stanowi z kolei własnej argumentacji skarżącego, a jest jedynie zbiorem tez wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawach dotyczących realizacji przedsięwzięć w postaci masztów telefonii komórkowej.

Po wydaniu wyroku w tej sprawie oraz po wniesieniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 orzekł, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia lub w dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji przedsięwzięcia.

W konsekwencji sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna odnośnie do braku obowiązku rozważenia ustawienia anten w oparciu o ich dostępne, maksymalne parametry, jest prawidłowa. W konsekwencji nie doszło także do naruszenia art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), przy czym autor skargi kasacyjnej nie powołał nawet prawidłowej, pełnej nazwy tej ustawy, jak i prawidłowego publikatora.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., bowiem z uwagi na przedstawione powyżej stanowisko nie zachodzi konieczność prowadzenia przez organ administracji postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia stanu faktycznego w zakresie możliwości pochylenia anten. Inwestor może legalnie zrealizować zamierzenie tylko przy pochyleniu wiązki wskazanym w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 6 ust. 2 p.o.ś. w związku z "§ 2 ust 1 pkt 7 a-d)" oraz w związku z "§ 3 ust 8 pkt 1 a-g" rozporządzenia. Nieprawidłowe jest przy tym zbiorcze powołanie w ramach zarzutów kasacyjnych wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia, ponieważ przedsięwzięcie może zostać zakwalifikowane tylko na jednej podstawie z § 2 ust 1 pkt 7 lub § 3 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia. Zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 p.o.ś. (zasada przezorności) nie został szerzej uzasadniony. Należy jednak zauważyć, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej wyżej uchwale, ciężar ochrony zdrowia i życia ludzi spoczywa na innych niż rozporządzenie z 2010 r. regulacjach prawnych. W ustawie Prawo ochrony środowiska w Dziale VI zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" zawarte są regulacje (art. 121-126 p.o.ś.), których celem jest ochrona przed polami elektromagnetycznymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że brak jest podstaw do badania na etapie postępowania w sprawie z wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oddziaływania tego rodzaju przedsięwzięcia w zakresie wykraczającym poza wnioskowany przez inwestora, ponieważ inwestor będzie mógł legalnie realizować to przedsięwzięcie tylko w tym zadeklarowanym zakresie. Z zasady przezorności nie wynika obowiązek badania oddziaływania przedsięwzięcia przy założeniu, że inwestor będzie je realizował w sposób wykraczający poza uregulowany w tym zakresie stan formalnoprawny.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie normy o charakterze ustrojowym tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., która wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, której to zakresu Sąd I instancji niewątpliwie nie przekroczył dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Należy przy tym zauważyć, że również publikator ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został powołany przez autora skargi kasacyjnej w brzmieniu nieaktualnym w dacie wydania zaskarżonego wyroku. Błędnie także powołano w ramach zarzutów kasacyjnych art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., który stanowi podstawę sformułowania podstaw kasacyjnych i w związku z tym nie może zostać naruszony przez Sąd I instancji, który tego przepisu nie stosuje. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie dokonał jednoznacznego podziału zarzutów na zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Stanowi to uchybienie formalne istotne z punktu widzenia zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami sformalizowanego środka zaskarżenia jakim jest skarga kasacyjna.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.