I OSK 54/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-04-12	
Data wpływu	2011-01-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak
Maria Werpachowska
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Bd 587/09	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 79 poz 854; art. 19 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Maria Werpachowska Protokolant: asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 587/09 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Włocławek z dnia 6 kwietnia 2009 r. nr XXVII/18/09 w przedmiocie utworzenia zespołu szkół 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Miasta Włocławek kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 587/09, po rozpoznaniu skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Włocławek z dnia 6 kwietnia 2009 r., nr XXVII/18/09 w przedmiocie utworzenia zespołu szkół, skargę oddalił.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, rada Miasta Włocławek w dniu 6 kwietnia 2009r. podjęła uchwałę NrXXVII/18/09 w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr 7 we Włocławku, jako podstawę wskazując art. 62 ust. 1 i 3 w zw. z art.58, art.79 ust.1 w zw. z art.. 5 c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały z dniem 1 września 2009r. utworzono Zespół Szkół nr 7 przez połączenie Szkoły Podstawowej nr 7 we Włocławku i Gimnazjum nr 1 we Włocławku.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski z powołaniem się na art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą u.s.g., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się stwierdzenia nieważności wyżej opisanej uchwały Rady Miasta Włocławek.

Uzasadniając skargę wskazał, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez uzyskania wymaganej art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) opinii odpowiednich władz statutowych związku zawodowego na temat projektu przedmiotowej uchwały, co powoduje jej niezgodność z prawem. Art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych umożliwia bowiem skorzystanie przez związki zawodowe z prawa wyrażenia swego stanowiska przed rozstrzygnięciem spraw istotnych z punktu widzenia społeczno-gospodarczego.

Nadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007r. (sygn. akt I OSK 1282/07) Wojewoda Kujawsko-Pomorski wskazał, że obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych odnosi się do tych spośród nich, które dotyczą określonego przedmiotu. Jest on wskazany w w art.1 ust.1, art.4 i 6 ustawy o związkach zawodowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Włocławek wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, iż wbrew zarzutom skargi organ przed podjęciem uchwały o połączeniu placówek oświatowych w zespół nie był zobowiązany dokonywać konsultacji związkowej w oparciu o przepis art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych ze względu na indywidualny, wewnętrzny charakter uchwały. Obowiązek konsultacji projektów uchwał z odpowiednimi władzami statutowymi związków zawodowych dotyczy bowiem aktów powszechnie obowiązujących, posiadających charakter generalny - aktów prawa miejscowego. Do takich aktów nie można zaliczyć zaskarżonej uchwały, będącej wewnętrznym aktem organizacyjnym o charakterze indywidualnym, którego adresatami są wyłącznie konkretne placówki, jako jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu akt.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec kontrowersji co do konieczności zastosowania trybu konsultacji związkowej określonego w art.19 ust.2 ustawy o związkach zawodowych, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do dokonania poprawnej wykładni użytego w cytowanym przepisie pojęcia "aktu prawnego". Zgodnie z poglądami doktryny "obowiązkowi poddania konsultacji związkowej podlegają projekty i założenia tylko tych aktów prawnych, które stanowią przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy (powiatu, województwa), wydawane przez odpowiednie organy na podstawie delegacji ustawowej o szczegółowym charakterze. Spośród trzech grup przepisów gminnych wymienionych w art. 40 usg chodzi tu tylko o tzw. przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy, do wydawania których upoważnienie ma charakter szczególny.

Mając na względzie charakter prawny i zakres podmiotowy zaskarżonej uchwały zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę tą zakwalifikować można do grupy aktów organizacyjnych, a zatem nie posiadających waloru przepisu powszechnie obowiązującego. Uchwała ta zakreśla bowiem krąg osób zainteresowanych jej działaniem jedynie do grona pedagogicznego i pracowników szkół tworzących zespół, a więc zindywidualizowanej grupy zatrudnionych. Tym samym nie jest ona aktem prawnym w rozumieniu przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, którego projekt winien być skierowany do zaopiniowania do odpowiednich władz statutowych związku.

Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przy podejmowaniu przez Radę Miasta Włocławek zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia art.19 ust.2 ustawy o związkach zawodowych regulującego procedurę opiniowania założeń albo projektów aktów prawnych, co czyni bezzasadnym zarzut wydania uchwały niezgodnie z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył Wojewoda Kujawsko-Pomorski, zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych przez błędną jego wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że uchwała Rady Miasta Włocławek z dnia 6 kwietnia 2009r. nr XXVII/18/09 w przedmiocie utworzenia zespołu szkół nie jest aktem prawnym w rozumieniu tego przepisu, lecz stanowi akt o charakterze organizacyjnym nie posiadającym waloru przepisu powszechnie obowiązującego, podczas gdy pojęcie "aktu prawnego" należy rozumieć jako każdy akt podjęty przez organy władzy i administracji rządowej oraz przez organy samorządu terytorialnego, z wyłączeniem indywidualnych aktów administracyjnych,

2. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych przez błędną jego wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu, że uchwała Rady Miasta Włocławek z dnia 6 kwietnia 2009r. nr XXVII 18/09 nie podlega procedurze opiniowania przez związki zawodowe ponieważ zakreśla krąg osób zainteresowanych jej działaniem jedynie do zindywidualizowanej grupy zatrudnionych, podczas gdy rady powinny konsultować z właściwymi organami wszelkie kwestie dotyczące praw i interesów ludzi pracy.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, ewentualnie w razie stwierdzenia braku podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Włocławek wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu samorządu terytorialnego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, że zasadniczą kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ocena czy uchwała Rady Miasta w przedmiocie utworzenia zespołu szkół jest aktem prawnym w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych(t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854) i czy projekt takiego aktu podlega procedurze opiniowania przez związki zawodowe.

W uchwale z dnia 29 listopada 2010 roku, sygn. akt I OPS 2/10, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Wskazana uchwała o ile dotyczy kwestii interpretacji przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, to wywody w niej zawarte odnoszą się do odmiennej sytuacji faktyczno-prawnej. Nie można bowiem zrównywać uchwały o zamiarze likwidacji szkoły lub o jej likwidacji, z uchwałą dotyczącą utworzenia zespołu szkół. Wskazane rodzaje aktów rady gminy mają bowiem odmienne skutki, a przede wszystkim inny jest zakres oddziaływania takiej uchwały. O ile jak wskazano w przytoczonej wcześniej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała o likwidacji szkoły ma charakter aktu generalnego, to zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji orzekającym w niniejszej sprawie, że uchwałę będąca przedmiotem niniejszej sprawy zakwalifikować należy do grupy aktów organizacyjnych, a zatem nieposiadających waloru przepisu powszechnie obowiązującego. Jak niewadliwie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwała ta zakreśliła krąg osób zainteresowanych jej działaniem jedynie do grona pedagogicznego i pracowników szkół tworzących zespół. Co więcej do sprawy niniejszej nie przystąpił żaden ze związków zawodowych, co pośrednio również świadczy o tym, że oddziaływanie kontrolowanej uchwały ma charakter wewnętrzny i nie powoduje konieczności obrony praw ludzi pracy, ich interesów zawodowych i socjalnych, do czego przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych związki te zostały powołane.

Wskazując na powyższe niewadliwym w okolicznościach niniejszej sprawy było uznanie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Włocławek z dnia 6 kwietnia 2009 r., nr XXVII/18/09 w przedmiocie utworzenia zespołu szkół nie jest aktem prawnym w rozumieniu przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, którego projekt winien być skierowany do zaopiniowania do odpowiednich władz statutowych związku.

Tym samym niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia art.19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych jaki i art. 19 ust. 2 tejże ustawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2c oraz § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).