III OSK 557/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-15	
Data wpływu	2025-03-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SAB/Rz 61/24	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
błąd_konwersji_dokumentu	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 61/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.P., stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności (pkt I); zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku B.P. z dnia 30 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt II); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

B.P. wnioskiem z dnia 30 maja 2022 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) wystąpił do Prezydenta [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentu o wynikach analizy zarządczej [...] Sp. z o.o. opracowanej za lata 2015-2021 (dalej: Informacja).

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. organ poinformował, że wnioskowana informacja została sporządzona wyłącznie na potrzeby wewnętrzne Prezydenta. Nie odnosi się ona do przyszłych działań i zamierzeń organu, nie jest również wyrazem jego stanowiska. Celem sporządzenia dokumentu było jedynie poszerzenie zakresu wiedzy i informacji posiadanych przez Prezydenta. Podkreślił, że opracowana Informacja ma charakter dokumentu wewnętrznego, w związku czym nie stanowi ona informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 93/23, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu, przy rozpoznaniu wniosku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W reakcji na powyższe orzeczenie, Prezydent podtrzymał stanowisko, że wnioskowana Informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Uzasadniając podkreślił, że Informacja nie została sporządzona przez audytora wewnętrznego, zatrudnionego w Urzędzie Miasta. Powstanie opracowania nie było przez audytora nadzorowane ani nie zostało przez niego autoryzowane. Nie zostało też ujęte w rocznych planach audytu ani zarządzone jako audyt, poza planem audytu - nie stanowi zatem oficjalnego stanowiska Biura Audytu Wewnętrznego i Analiz i nie można go utożsamiać z audytem. Informację przygotowała samodzielnie osoba zatrudniona na stanowisku urzędniczym w Biurze Audytu Wewnętrznego i Analiz, nie zaś na kierowniczym stanowisku audytora, która nie posiadała stosownej praktyki w zakresie audytu wewnętrznego i nie spełniała wymagań, co do kwalifikacji, stawianych audytorom. Sporządzona analiza nie ma zatem waloru audytu wewnętrznego więc nie stanowi informacji publicznej.

Organ wskazał na tytuł opracowania stwierdzając, że nieprzypadkowo nie zostało ono nazwane "sprawozdaniem z przeprowadzonych czynności doradczych" czy "wynikiem audytu wewnętrznego", gdyż dokument taki musiałby posiadać normatywną treść oraz spełniać określone prawem standardy, a także pochodzić od audytora. Opracowaniu nadano tytuł: "Informacja o wynikach analizy zarządczej", którego nie przewidują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, dlatego nie sposób traktować tego dokumentu jako wyniku audytu. Sporządzone opracowanie nie jest również "protokołem kontroli" ani "wynikiem kontroli" spółki, będącym efektem realizacji kompetencji kontrolnych względem spółki komunalnej. Tytuł opracowania nie nawiązuje do kontroli właścicielskiej, a jego sporządzenie nie zostało zlecone w ramach kompetencji właścicielskich. Organ wskazał również, że zadania związane z kontrolą spółek komunalnych nie mieszczą się w zakresie audytu wewnętrznego, który może być realizowany jedynie w jednostkach samorządu terytorialnego oraz innych jednostkach sektora finansów publicznych, do których to spółki prawa handlowego (spółki komunalne) nie są zaliczane. Tego rodzaju zadanie, nie mogło być wykonywane przez Biuro Audytu Wewnętrznego i Analiz, czyli komórkę organizacyjną Urzędu Miasta, w której była zatrudniona autorka opracowania. Kontrola właścicielska mogłaby ewentualnie zostać zlecona Wydziałowi Organizacji i Partycypacji Społecznej, w którym autorka analizy nie pracowała.

Organ podkreślił, że materiał, który posłużył autorce "Informacji" do ustalenia stanu faktycznego, a w dalszej kolejności do oceny funkcjonowania spółki komunalnej nie stanowi "dokumentów kontroli" czy też "dokumentacji przebiegu i efektów kontroli", które - w myśl u.d.i.p. - stanowią informację publiczną. Opracowanie to nie powstało bowiem ani w wyniku kontroli wewnętrznej, ani też kontroli zewnętrznej. W Urzędzie Miasta funkcjonuje wyspecjalizowana komórka organizacyjna - Biuro Kontroli zajmująca się przeprowadzaniem kontroli, jednak sporne opracowanie nie powstało w ramach pracy tej komórki organizacyjnej.

Organ podniósł również, że metodologia sporządzenia opracowania budzi wątpliwości, gdyż nie uwzględnia ona informacji i wyjaśnień pracowników Urzędu Miasta czy spółki komunalnej, a ustalenia w istotnych kwestiach opiera wyłącznie o dokumenty, które nie uwzględniają zakresów kompetencji poszczególnych pracowników. W konsekwencji, niektóre wnioski dotyczące przypisania odpowiedzialności za rzekome nieprawidłowości, pozostają w oczywistej sprzeczności z formalnie przypisanym poszczególnym pracownikom zakresem zadań. Organ uwypuklił, że opracowanie zostało sporządzone z pominięciem prawa, wspomnianych w nim podmiotów i osób, do złożenia zastrzeżeń oraz bez uwzględnienia jakiegokolwiek trybu odwoławczego. Standardy tego opracowania odbiegają zatem znacznie od standardów kontroli w administracji publicznej. W ocenie organu oznacza to, że dokument taki nie korzysta z waloru dokumentu urzędowego, który - będąc nośnikiem informacji publicznych - podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Odnosząc się do definicji dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. organ wyraził wątpliwość czy opracowanie można nazwać oświadczeniem wiedzy, skoro autorce nie udało się ustrzec błędów w ustaleniach faktycznych, wnioskach czy rekomendacjach, a także w zakresie kompetencji przysługujących konkretnym organom miasta. Zaakcentował także, że sporny dokument nie był skierowany do adresata, ale został wytworzony przez pracownika Urzędu Miasta na potrzeby kierownika tej jednostki - Prezydenta. Jego adresatem nie była spółka komunalna. Późniejszego udostępnienia Spółce treści tego opracowania, nie można utożsamiać ze "skierowaniem dokumentu do innego podmiotu", co stanowi ważny element definicji ustawowej dokumentu urzędowego. Celem sporządzenia "Informacji" było jedynie poszerzenie zakresu wiedzy Prezydenta na temat funkcjonowania spółki komunalnej, jak również ocena przydatności zawodowej nowego pracownika na stanowisku pracy, niekoniecznie zaś - podjęcie na jej podstawie określonych decyzji właścicielskich.

W ocenie organu wobec braku przesłanek dokumentu urzędowego sporne opracowanie nie może zostać uznane za dokument urzędowy, lecz za dokument wewnętrzny, który nie stanowi informacji publicznej. Organ podkreślił, że dokumenty wewnętrzne, służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Mają na celu wymianę informacji, zgromadzenie niezbędnych materiałów, uzgadnianie poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę ale nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu. I co kluczowe w sprawie, nie stanowią informacji publicznej.

Odnosząc się do Informacji organ podkreślił, że odnosi się ona do sposobu funkcjonowania spółki komunalnej – w sferze organizacyjnej, kadrowej, inwestycyjnej oraz finansowej – jednak nie stanowi zweryfikowanej, kompletnej informacji. Nie jest ona ani wyrazem stanowiska organu władzy publicznej, ani też wytworem organu władzy publicznej, a jedynie - samodzielną, nieformalną analizą i oceną, niepoddaną weryfikacji i nieautoryzowaną przez audytora. Z tego powodu pozostaje dokumentem o charakterze nie tylko wewnętrznym, ale także - roboczym, który mógłby ewentualnie uzyskać walor dokumentu końcowego w efekcie weryfikacji, korekty oraz akceptacji jego treści przez audytora wewnętrznego.

Podkreślając, że ustawodawca stworzył podmiotom zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej możliwość zachowania w tajemnicy tzw. dokumentów roboczych organ oświadczył, że z tej możliwości korzysta.

Organ wskazał, że wyłączeniu z zakresu przedmiotowego informacji publicznej podlegają informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół, tj. w przypadku których można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Tym samym, uznając sporne opracowanie za dokument o charakterze wewnętrznym – Prezydent odmówił jego udostępnienia.

Po otrzymaniu tak sformułowanej odpowiedzi, wnioskodawca wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Prezydenta Miasta.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) uznał, że skarga jest zasadna.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie budzi wątpliwości, że dokument, którego żądał wnioskodawca odpowiada definicji dokumentu urzędowego. Nadto z akt sprawy wynika, że w sprawie było prowadzone postępowanie, analiza czy też badanie, w ramach którego opracowany został dokument, stanowiący efekt tego procesu. Nie ma też sporu, co do tego, że Prezydent zlecił zatrudnionej w urzędzie osobie opracowanie konkretnej analizy, która została przez ta osobę wykonana, a jej wyniki zawarto w Informacji, tj. dokumencie, którego udostępnienia domaga się skarżący. Nie ma sporu, co do tego jakich treści ów dokument dotyczy - sposobu działania spółki komunalnej, zarządzania jej majątkiem; zawiera dane o dochodach i stratach oraz o sposobach dysponowania dochodami i pokrywania strat.

Przedmiotowo zatem, Informacja, tj. dokument którego żąda skarżący jest niewątpliwie dokumentem zawierającym dane o sprawach publicznych.

Odmienna ocena stron postępowania, co do możliwości i konieczności udostępnienia żądanego dokumentu, wynika nie z oceny charakteru treści zawartych w samym dokumencie, ale z jego ewentualnych niedostatków metodologicznych, na które powołuje się organ, stwierdzając że dokument ten, jako niedokończony, roboczy, sporządzony na potrzeby wewnętrzne - nie powinien podlegać udostępnieniu jako informacja publiczna, gdyż został sporządzony przez osobę nieuprawnioną do prowadzenia audytu, w oparciu o nienormatywną metodologię, zawiera błędy i może zawierać mylne ustalenia i wnioski, nie odpowiadające realiom w jakich działała Spółka komunalna. Prezydent sugeruje tym samym, że udostępnienie takiego dokumentu stanowiło by nie tyle dostęp do informacji dla obywateli ale dezinformację obywateli.

Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, nie są to argumenty pozbawione racji ani doniosłości prawnej – wymagają rozważenia.

W ocenie WSA w Rzeszowie, prawo do informacji publicznej nie powinno być wykorzystywane do dezinformowania obywateli ani też w celach innych, aniżeli troska o dobro wspólne. Jednocześnie jednak ograniczenie obywatelom prawa do informacji o działaniach jednostek publicznych, stoi w jawnej sprzeczności z zasadą transparentności działań władzy publicznej oraz podstawowym celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej. Dlatego ograniczenie takie, jak wyżej wspomniano, dotyczyć może jedynie przypadków wyjątkowych, ale w sprawie, takie wyjątkowe okoliczności nie zostały wykazane.

Odmawiając udzielenia informacji publicznej organ odwołuje się do braku stosownych kompetencji audytorskich autorki tej Informacji, podkreślając że Informacja nie ma waloru audytu. Argument ten Sąd podzielił, jednakże zauważył, że nie tylko wynik audytu stanowi dokument publiczny, zawierający informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Udostępnieniu podlegają wszelkie dokumenty urzędowe zawierające informację publiczną, nie zaś jedynie te opracowane według ustawowo określonej treści, gwarantujące w toku czynności prawo do wniesienia odwołania czy złożenia zastrzeżeń. Również prawidłowość przyjętej metodologii, adekwatność ustaleń faktycznych czy brak błędów ortograficznych, nie mówiąc już o właściwości wyciągniętych wniosków – nie zostały przez ustawodawcę przewidziane jako okoliczności wyłączające obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Owe niedostatki metodologiczne, które omawia organ oraz ewentualne błędy, w kwestii przypisania poszczególnym osobom kompetencji, których w rzeczywistości nie miały, istotnie mogą spowodować nieuzasadnioną negatywną ocenę działania spółki komunalnej. Organ może jednak temu niebezpieczeństwu przeciwdziałać, publikując stosowny komentarz zawierający sprostowanie wadliwych treści, o istotnym znaczeniu. Takie działanie organu byłoby zgodne z zasadą transparentności działań organów władzy i jednocześnie mogłoby mieć walor edukacyjny dla obserwatorów władzy lokalnej, podczas gdy utajnienie dokumentu z uwagi na jego metodologiczną wadliwość pozbawia obywateli wiedzy o sprawach publicznych, osłabia kontrolę obywatelską, a dokonane bez ważnej przyczyny jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą transparentności działalności organów władzy publicznej. Co więcej, podana przez organ przyczyna utajnienia dokumentu, jako dokumentu wewnętrznego, w postaci niedostatecznie prawidłowej metodologii sporządzenia dokumentu jest okolicznością niezwykle trudną do weryfikacji. Stwierdzenie bowiem prawidłowości owej metodologii wymagałoby nie tylko znajomości samego dokumentu, ale też szczegółowej znajomości struktur organizacyjnych analizowanych w materiale podmiotów, zakresu ich kompetencji i przydzielonych czynności. Innymi słowy weryfikacja taka wiązałaby się z dokonaniem sui generis ponownej kontroli spółki komunalnej. Istnieje zatem obawa, że uznanie zarzutów co do niewłaściwej metodologii sporządzenia dokumentu, za okoliczność pozwalającą na przesądzenie o jego wewnętrznym charakterze, może zostać nadinterpretowane i nadużywane do ograniczenia zakresu udostępniania informacji publicznej.

Z tego względu WSA w Rzeszowie uznał, że żądana Informacja, z uwagi na przedmiot którego dotyczy - sposób działania spółki komunalnej, zarządzania majątkiem publicznym, w tym o osiąganych dochodach i ponoszonych stratach – jest dokumentem zawierającym informację publiczną i jako taka podlega udostępnieniu.

Żądany dokument nie jest jedynie dokumentem wewnętrznym, rozumianym jako informacja robocza, odzwierciedlająca proces myślowy i etap wypracowywania końcowej koncepcji czy przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika czy zespół. Z twierdzenia Prezydenta wynika bowiem, że Informacja stanowiąca analizę działania spółki komunalnej nie była wykorzystana jedynie w stosunkach wewnętrznych organu, w ramach struktury którego powstała. Kłóci się to zatem z możliwością uznania jej za dokument wewnętrzny. Tym samym, ważąc słuszne interesy obu stron oraz mając na uwadze, że prawo obywatela do informacji jest zasadą, a odmowa udzielenia informacji wyjątkiem – Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego. Prawo obywatela obejmuje bowiem uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w przedmiotowej sprawie nie wykazano istnienia okoliczności, pozwalających na jego ograniczenie. Możliwe było zatem, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. udostępnienie Informacji. Opracowanie to stanowi bowiem informację o istnieniu analizy zarządczej dotyczącej spółki komunalnej.

Z tych względów WSA w Rzeszowie uznał, że Prezydent dopuścił się bezczynności. Skoro bowiem żądana informacja publiczna, będąca w posiadaniu organu, nie została udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie została udostępniona do dnia orzekania przez sąd administracyjny w sprawie, a jednocześnie organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia wniosku skarżącego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności sprawy nie wykluczają tego, że Prezydent działał w ramach mylnego, ale usprawiedliwionego przekonania, o braku podstaw do udostępnienia Informacji. Tego rodzaju bezczynność, mimo jej długotrwałości, nie ma kwalifikowanego charakteru. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W sprawie, taka oczywistość nie zachodzi. Nie sposób więc uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

W sprawie nie można było zatem uznać, że istnieją podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Ten środek prawny, służący zdyscyplinowaniu organu, administracji dopuszczającego się bezczynności, powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. WSA w Rzeszowie nie dostrzegł takiej potrzeby.

Natomiast o zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z dokumentu źródłowego, tj. Informacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, Sąd zdecydował po rozważeniu okoliczności powołanych przez Prezydenta w kwestii wewnętrznego charakteru dokumentu, a także w obliczu zasadniczej zgody obu stron postępowania, co do tego jakie dane zawiera dokument. W tej sytuacji badanie dokumentu źródłowego stało się zbędne, gdyż jego związek ze sposobem zarządzania Spółką komunalną oraz wykorzystywaniem mienia gminnego nie budzi wątpliwości, a dokument ten nie mógłby przyczynić się do rozstrzygnięcia w kwestii ewentualnej prawidłowości metodologicznej postępowania prowadzącego do sporządzenia tego dokumentu.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli organ oraz skarżący.

Prezydent [...] zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że w sprawie dokument pod nazwą "Informacja o wynikach analizy zarządczej [...] Sp. z o.o. opracowanej za lata 2015-2021" z uwagi na zawarte w nim informacje mające charakter informacji publicznej stanowi dokument urzędowy, a przez to winien być udostępniony wnioskodawcy, a nie czyniąc tego Prezydent dopuścił się bezczynności, w sytuacji gdy dokument ten z racji celu jego sporządzenia oraz wadliwości formalnych i merytorycznych, nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o:

1. zwrócenie skargi kasacyjnej WSA w Rzeszowie w celu usunięcia braków w postaci: niedołączenia pełnomocnictwa do sporządzenia skargi kasacyjnej, ewentualnie: niedołączenia odpisu załącznika w postaci pełnomocnictwa do sporządzenia skargi kasacyjnej dla doręczenia skarżącemu, a z ostrożności procesowej: nieuiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł. W przypadku nieuzupełnienia braków w wyznaczonym terminie odrzucenie skargi kasacyjnej;

2. oddalenie skargi kasacyjnej - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

3. skompletowanie akt na podstawie art. 62 pkt 1 P.p.s.a., niezbędnych do rozpoznania sprawy, których częścią powinien być dokument, którego udostępnienia żąda strona w trybie informacji publicznej, aby sąd mógł się z nią zapoznać na potrzeby prowadzonego postępowania;

4. przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci "Informacji o wynikach analizy zarządczej [...] Sp. z o.o. opracowanej za lata 2015-2021" na okoliczność tego, że stanowi on informację publiczną.

B.P. zaskarżył wyrok w części, tj. w zakresie pkt III, wnosząc o uchylenie punktu III. skarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w zaskarżonym zakresie poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości co najmniej 30.000 zł; ewentualnie uchylenie punktu III. skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie sądowi, który wydał orzeczenie; zasądzenie na kosztów postępowania według norm przepisanych, uwzględniając uiszczony wpis od skargi kasacyjnej, koszty sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

Ponadto wniósł na podstawie art. 62 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. o skompletowanie akt, niezbędnych do rozpoznania sprawy, których częścią powinien być dokument, którego udostępnienia żąda strona w trybie informacji publicznej, aby sąd mógł się z nią zapoznać na potrzeby prowadzonego postępowania; ewentualnie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci "Informacji o wynikach analizy zarządczej [...] Sp. z o.o. opracowanej za lata 2015-2021" na okoliczność tego, że stanowi on informację publiczną.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. art. 62 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieskompletowanie akt, niezbędnych do rozpoznania sprawy, których częścią powinien być dokument, którego udostępnienia żąda skarżący w trybie informacji publicznej, aby sąd mógł się z nią zapoznać na potrzeby prowadzonego postępowania - a uchybienie to mogło mieć (miało) istotny wpływ na wynik sprawy, a to na punkt III. wyroku: na niestwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i na niewymierzenie organowi grzywny, a zamiast tego stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci "Informacji o wynikach analizy zarządczej [...] Sp. z o.o. opracowanej za lata 2015-2021" na okoliczność tego, że stanowi on informację publiczną - a uchybienie to mogło mieć (miało) istotny wpływ na wynik sprawy, a to na punkt III. wyroku: na niestwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i na niewymierzenie organowi grzywny, a zamiast tego stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a.: poprzez:

a) niedokonanie ustaleń faktycznych, względnie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a to m.in.:

1) przyjęcie w sposób hipotetyczny, dowolny, oparty na niewiarygodnych twierdzeniach organu i wbrew okolicznościom sprawy błędnych twierdzeń, że "okoliczności sprawy nie wykluczają (sic!) tego, że Prezydent działał w ramach mylnego, ale usprawiedliwionego okolicznościami przekonania, o braku podstaw do udostępnienia Informacji";

2) błędne ustalenie, iż dokument nie jest audytem wewnętrznym, chociaż skarżący jest przekonany, że formalnie został on sporządzony w bezpośrednim związku z procedurą audytu wewnętrznego, na podstawie art. 283 pkt 2 ustawy o finansach publicznych;

3) ustalenie okoliczności całkowicie irrelewantnych, a nadto nieudowodnionych i opartych wyłącznie na twierdzeniach organu: stwierdzenie "braku stosownych kompetencji audytorskich" autorki "Informacji..." oraz, że dokument zawiera "niedostatki metodologiczne" (przy czym stwierdzenie prawdziwości wymagałoby i tak zasięgnięcia wiedzy specjalnej);

4) nieuwzględnienie okoliczności towarzyszących odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyróżnionych przez skarżącego w punkcie 3. uzasadnienia skargi "Rażące naruszenie prawa, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny" (s. 22-24), syntetycznie ujętych i szeroko uzasadnionych w pozostałej części pisma;

b) niedokonanie w ogóle przedstawienia zarzutów skarżącego przemawiających za rażącym naruszeniem prawa i zasadnością wymierzenia organowi grzywny, wyróżnionych przez skarżącego w punkcie 3. uzasadnienia skargi "Rażące naruszenie prawa, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny" (s. 22-24), syntetycznie ujętych i szeroko uzasadnionych w pozostałej części pisma oraz nieodniesienie się do nich;

c) nieodniesienie się w ogóle do zarzutów naruszenia przez organ art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. c i d, pkt 5 lit. c, e, g i h u.d.i.p., art. 11b ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz lakoniczne i niespójne odniesienie się do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b, art. 6 ust. 2 u.d.i.p., art. 61 ust. 1 Konstytucji;

d) przeprowadzenie niekonsekwentnego, a częściowo nielogicznego, wywodu prawnego, a więc w istocie niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

a uchybienia te mogły mieć (miały) istotny wpływ na wynik sprawy, a to na III. wyroku: na niestwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i na niewymierzenie organowi grzywny, a zamiast tego stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

4. przepisów wskazanych w punkcie 3 lit. c, do których sąd się w ogóle nie odniósł - poprzez ich niezastosowanie;

5. art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie: niestwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

6. art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewymierzenie organowi grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skargi kasacyjne okazały się niezasadne.

Zarzut obrazy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 lit. a u.d.i.p. jest nieuprawniony. Przypomnieć bowiem należy, że charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, tj. tego, że dotyczą realizacji zadań publicznych i interesu publicznego. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, przy czym zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W literaturze aprobuje się stanowisko, że dokumentem urzędowym jest "każdy dokument, który ma jakikolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202).

Na bazie przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w drodze rozumowania a contrario w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stworzone zostało pojęcie dokumentu wewnętrznego, a więc dokumentu, który nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie to stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, które służą wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. m.in. wyroki NSA: z 4 lutego 2015 r., I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., III OSK 3154/21). W orzecznictwie podkreśla się także, że osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących w dalszych etapach realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji (por. wyroki NSA: z 26 października 2018 r., I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., I OSK 1669/18). Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia zatem fakt braku jego "oficjalności", gdyż służy on zapewnieniu dyskusji wewnętrznej nad określonym zagadnieniem. Dyskusja ta, jeśli ma służyć realizacji interesu publicznego, powinna mieć swobodny charakter, który m.in. charakteryzuje się zajmowaniem wstępnych stanowisk, które podlegają ewolucji podczas procesu wypracowywania końcowego stanowiska. W przypadku założenia, że później stanowiska te mogłyby zostać upublicznione, osoby biorące udział w takiej dyskusji od początku mogłyby nie wyrażać swoich ocen, czy też nie dzielić się swoją wiedzą w określonym zakresie, obawiając się krytycznej oceny własnych poglądów na skutek ich upublicznienia.

Nie można więc uznać za informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu, całego wewnętrznego obiegu informacji odbywającego się w ramach określonej struktury czy też najdrobniejszego przejawu działalności osób piastujących funkcje publiczne w aparacie administracyjnym. Autonomia decyzyjna podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wyklucza swego rodzaju "totalną" kontrolę za pomocą ustawy o dostępie do informacji publicznej wszelkich działań podmiotu zobowiązanego. Dostęp do informacji publicznej nie może krępować działań podmiotu zobowiązanego oraz nie obejmuje każdego przejawu jego działalności. Przyzwolenie bowiem na totalną penetrację działalności administracji publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej zagroziłoby interesowi publicznemu, a zatem temu samemu interesowi, który przemawia za dostępem do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym tę sprawę akceptuje rozumienie tego pojęcia przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Niemniej jednak należy wskazać, że istotne w sprawie jest, na co zwrócił uwagę WSA w Rzeszowie, że wnioskowana informacja w postaci dokumentu o wynikach analizy zarządczej spółki komunalnej w swej istocie zmierza do uzyskania informacji o majątku publicznym i sposobie gospodarowania nim, a nie sprawy o charakterze nieistotnym, roboczym, dotyczącym stricte podmiotu, w którym został wytworzony. Należy bowiem wskazać, że dokument wewnętrzny może zawierać informację publiczną, a więc taką która mieści się w sytuowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definicji informacji publicznej.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną organu.

Należy w tym miejscu podnieść, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, brak było podstaw do jej odrzucenia, ponieważ wszystkie dokumenty, których brak zarzucał skarżący były dołączone do skargi kasacyjnej (k. 95-100 akt sądowoadministracyjnych).

Z kolei odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem kasacyjnym, którego rolą jest kontrola zgodności z prawem orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie kasacyjne nie jest co do zasady postępowaniem dowodowym, a jego celem nie jest ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy. Dopuszczenie dowodów na tym etapie ma charakter wyjątkowy i jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy oferowane dowody ocenić przyjdzie jako zbędne z punktu widzenia wyjaśnienia istotnych wątpliwości, których Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę nie powziął.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej skarżącego, to nie można podzielić zarzutu obrazy art. 62 pkt 1 P.p.s.a. Jak podnosi się w orzecznictwie, art. 62 pkt 1 P.p.s.a. - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - nie może stanowić podstawy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Przepis ten określa uprawnienia przewodniczącego wydziału, które mają charakter organizacyjno-formalny. Ewentualne uchybienia dotyczące trybu przygotowania akt, uregulowanego w art. 62 pkt 1 P.p.s.a. nie mogą być zaś uznane za istotne naruszenia przepisów postępowania, które mają wpływ na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II FSK 571/05, z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 326/10, z dnia 15 marca 2017 r. sygn.. akt I OSK 1130/15, z 6 września 2017 r. II OSK 5/16, z dnia 25 lutego 2020 r., sygn.. akt II GSK 1448/19).

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Przypomnieć bowiem należy, że art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08). Tymczasem, jak słusznie zwrócił na uwagę Sąd pierwszej instancji, nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu z dokumentu źródłowego, wobec zgodnego stanowiska stron co do jego treści. Przedmiotem sporu był bowiem charakter analizy zarządczej spółki komunalnej, a więc czy zawiera lub nie zawiera ona informację, o której mowa w art. 1 ust.1 u.d.i.p.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 190 zd. 1 P.p.s.a., stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Zgodnie z treścią 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że bezczynność, której dopuścił się organ, nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, ponieważ wynikała ona z przekonania organu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji co do oceny charakteru bezczynności jako niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdzając bezczynność organu, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20). Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w skarżonym wyroku jest prawidłowa. W sprawie nie budziło wątpliwości WSA w Rzeszowie, co podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że organ, co prawda, dopuścił się bezczynności, ale nie miała ona charakteru rażącego, gdyż organ nie udostępniając skarżącemu kasacyjnie żądanych we wniosku danych działał wskutek błędnego przekonania, że żądane informacje stanowią dokument wewnętrzny. To natomiast nie oznacza, że bezczynność miała charakter kwalifikowany. W takiej sytuacji nie można również uznać, że Sąd pierwszej instalacji naruszył art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez niewymierzenie organowi grzywny. Jak wskazuje się w orzecznictwie suma pieniężna stosowana być powinna w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jej nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2024/21, i z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4797/21). Skoro więc, jak trafnie wyjaśnił to WSA w Rzeszowie, taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie, gdyż zaniechanie organu nie wykazywało cech celowego, zamierzonego i nacechowanego złą wolą postępowania - brak było podstaw do uznania, iż należało Prezydentowi wymierzyć grzywnę.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Sądu pierwszej instancji, gdyż wniosek skarżącego opatrzony był datą 30 maja 2022 r. (pkt 1 wyroku).