Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 27 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 516/18 w sprawie ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji odmawiającej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. [pic]

I OSK 87/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 października 2018 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę I.S. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji odmawiającej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1/ prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

2/ przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego w sytuacji, gdy Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 154 § 1 k.p.a., który ma charakter stricte procesowy, uznając, że na jego podstawie można uchylić lub zmienić decyzję związaną, choć w trybie tym można jedynie wzruszyć decyzje uznaniowe,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 154 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji związanych,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez schematyzm uzasadnienia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawiał się następująco.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta L. odmówił skarżącej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dziecko K.S., na okres od 1 listopada 2014 r., z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego określonego w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017 poz. 489), dalej ustawa. Decyzja uzyskała walor ostateczności.

W dniu [...] listopada 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek I.S., w którym wniosła o uchylenie lub zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Do wniosku strona załączyła wydany w jej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2015 r., II SA/Łd 62/15, wskazując, że dotyczy on takiego samego stanu faktycznego oraz nieprawidłowej interpretacji przez organ I instancji instytucji dochodu uzyskanego, określonego w art. 2 pkt 17 lit. c) ustawy, co powinno skutkować uchyleniem lub zmianą ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L.z dnia [...] grudnia 2014 r.

Organ I instancji, wydając decyzję odmowną, wskazał, że wniosek dotyczy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta L. wydanej na wniosek strony o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2014/2015, podczas gdy wyrok, na który powołuje się strona, odnosił się do analogicznego świadczenia za okres 2013/2014. Zapadł on w jednostkowej sprawie, dotyczącej innego okresu świadczeniowego i powinien być traktowany jedynie jako zakończenie sprawy w tej konkretnej sprawie.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podkreśliło, że postępowanie prowadzone w oparciu o art. 154 k.p.a. służy generalnie organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie jest zaś decydujące w tym przypadku, czy decyzja ostateczna jest zgodna czy sprzeczna z prawem. W ocenie organu, w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że normę zawartą w art. 154 k.p.a. można zastosować jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w granicach uznania administracyjnego. Decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2014 r. o odmowie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie była decyzją wydawaną w granicach uznania administracyjnego.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę I.S., uznał, że dla rozpoznania wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest decydujące, czy jest to decyzja związana, czy wydana w ramach uznania administracyjnego. Ważne jest odniesienie się do przesłanek ujętych w tym przepisie, czego organy obydwu instancji nie uczyniły.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., a więc uznał, że doszło do naruszenia przepisu materialnego, choć art. 154 § k.p.a. ma charakter stricte procesowy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na wadliwość argumentacji organu składającego skargę kasacyjną.

Dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne, w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (por. wyrok NSA z 27 marca 2015 r., I OSK 1794/13). Przepis art. 154 k.p.a. stanowił podstawę materialnoprawną żądania skarżącej w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2014 r. o odmowie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Był to więc w tej sprawie przepis regulujący samo rozstrzygnięcie, a więc miał materialny charakter.

Nie można też przyznać racji skarżącemu kasacyjnie organowi, że w każdym przypadku, w odniesieniu do wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., wystarczy ocena, czy wniosek dotyczy związanej czy uznaniowej. Sąd Wojewódzki szczegółowo wyjaśnił, że takie stanowisko jest zbyt radykalne, powołał się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, przyznając jedocześnie, że istnieje w tej kwestii pewna rozbieżność poglądów. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasługują, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na aprobatę.

Zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem. Wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 i 155 k.p.a. mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku, w ramach którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyroki NSA z dnia 19 października 2012 r., II OSK 1153/11, z dnia 12 lutego 2014 r., II OSK 1932/13 oraz artykuł Piotra Gołaszewskiego – Dopuszczalność zmiany/uchylenia decyzji związanej w postępowaniu administracyjnym – uwagi krytyczne na tle orzecznictwa sądów administracyjnych - Monitor Prawniczy 10/2012).

Co do zasady, decyzja zmieniana lub uchylana nie musi być dotknięta jakakolwiek wadliwością, w szczególności nie musi być wydana z naruszeniem prawa. Postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej, w trybie zwykłym. Przepis ten nie może być traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym, bowiem pozwala na ponowne zajęcie się sprawą, również w interesie strony, który powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji z powodu naruszenia interesu strony muszą mieć charakter konkretny, nie abstrakcyjny.

Co istotne na gruncie niniejszej sprawy (w której wobec skarżącej zastosowano inne rozumienia pojęcia "dochodu utraconego" w dwóch różnych okresach świadczeniowych) - jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99), ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., I OSK 1531/06).

Oczywiście decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a. nie może być sprzeczna z prawem, jednakże stanowisko to trzeba rozumieć w ten sposób, że decyzja taka jako akt stosowania normy procesowej nie może naruszać przepisów k.p.a. oraz tych, które w danego typu sprawach wyraźnie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznych na podstawie art. 154 k.p.a. lub które wprowadzają wyraźny zakaz uchylania albo zmiany wszelkich decyzji ostatecznych, niezależnie od trybu ich podejmowania.

W tym kontekście Sąd Wojewódzki doszedł do słusznego przekonania, że organy obydwu instancji nie dokonały prawidłowej oceny decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2014 r. w kontekście dopuszczalności jej zmiany lub uchylenia w nadzwyczajnym trybie postępowania określonym w art. 154 k.p.a. Nie dokonały bowiem żadnych ustaleń w zakresie tego, czy za zmianą ww. decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony skarżącej, mimo takiego obowiązku. Nie skonfrontowały także przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. z wykładnią pojęcia "dochodu utraconego" przyjętą w odniesieniu do skarżącej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2015 r., II SA/Łd 62/15.

Dlatego też zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty SKO w L. odnoszące się do niemożności uchylenia lub zmiany decyzji związanej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu.

Nieskuteczny jest też zarzut odnoszący się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zawiera on bowiem wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera także wskazania dla organów co do dalszego postępowania – winny one rozpoznać wniosek skarżącej pod kątem przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a. w kontekście zaprezentowanej wykładni tego przepisu, czego w uchylonych decyzjach nie uczyniły. Organ I instancji poprzestał na konstatacji, że wyrok, który wskazywała strona, zapadł w jednostkowej sprawie i nie może być traktowany rozszerzająco. Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że art. 154 § 1 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie związanych.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.