Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 939/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r., nr WOP.7722.140.2022.MH w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia orzeczenia technicznego oceniającego prawidłowość robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 939/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r., nr WOP.7722.140.2022.MH w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia orzeczenia technicznego oceniającego prawidłowość robót budowlanych.

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r. nałożył na M.P. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 10 września 2022 r. orzeczenia technicznego oceniającego pod względem technicznym prawidłowość robót budowlanych wykonanych w ramach samowoli budowlanej – rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] na działce nr [...] w M., gm. M.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 września 2022 r. uchylił postanowienie organu I instancji w zakresie dotyczącym terminu do wykonania przedmiotowego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2022 r., w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie, Skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie jego wykonania. Wskazał, że wykonanie zaskarżonego postanowienia rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z uwagi na brak możliwości zwrotu kosztów poniesionych na sporządzenie orzeczenia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Koszt sporządzenia ekspertyzy opiewa na kilka tysięcy złotych, w tej sytuacji uszczuplenie majątkowe będzie dla Skarżącego znaczne, co może skutkować istotnym pogorszeniem jego kondycji finansowej i powodować znaczną szkodę. Skarżący podkreślił, że zaskarżone postanowienie zmusza go do zlecenia wykonania orzeczenia dotyczącego prawidłowości robót rozbiórkowych, których nigdy nie wykonał. Wykonanie zaskarżonego postanowienia przed zakończeniem postępowania sądowego powodowałoby, że ochrona sądowa byłaby iluzoryczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił powyższego wniosku z powodu nieuprawdopodobnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej.

Sąd podniósł, że uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Skarżący wskazał, że koszt sporządzenia orzeczenia technicznego jest znaczny i może spowodować szkodę w jego majątku, nie wskazał jednak żadnych danych dotyczących swojego stanu majątkowego, w rezultacie czego nie można było zweryfikować jego twierdzeń o ryzyku wyrządzenia mu w ten sposób znacznej szkody. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest uprawdopodobnienie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej, a takiej okoliczności nie da się z uzasadnienia skargi wywieść. Skarżący nie uprawdopodobnił zatem, że ewentualna szkoda majątkowa będzie znaczna w kontekście jego sytuacji finansowej, skoro nie podał żadnych informacji dotyczących swojej sytuacji finansowej.

Odnośnie przesłanki trudnych do odwrócenia skutków Sąd zauważył, że w sytuacji, gdy postanowienie, którym nałożono obowiązek dostarczenia ocen technicznych i ekspertyz, zostałoby uchylone lub stwierdzono jego nieważność, skarżąca strona będzie posiadała możliwość dochodzenia zwrotu poniesionych kosztów na podstawie art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego

Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zostało zaskarżone w całości.

Postanowieniu zarzucono:

a) naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania niemożliwych do odwrócenia skutków, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, uzasadnienia wniosku oraz z zasad doświadczenia życiowego jednoznacznie wynika, że konieczność niezwłocznego poniesienia wydatków na opracowanie ekspertyzy spowoduje dla Skarżącego nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki, a ze swej istoty może wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia Skarżącemu znacznej szkody majątkowej,

b) błędną wykładnię przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. w oderwaniu od ugruntowanego orzecznictwa, które za trudne do odwrócenia skutki uznaje skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 939/22 poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Uzasadniając Żalący podniósł m.in., że w okolicznościach przedstawionych we wniosku należy przyjąć, że uszczuplenie majątkowe będzie dla niego znaczne, a koszt ten będzie na tyle wysoki, że mógłby spowodować istotne pogorszenie kondycji finansowej, co mogłoby oznaczać wyrządzenie jej znacznej szkody. W ocenie Żalącego nie jest konieczne badanie jego sytuacji finansowej, bowiem wyrządzenie mu znacznej szkody na skutek poniesienia kosztów ekspertyzy wynika z zasad logiki i doświadczenia życiowego. Żalący powołał się ponadto na art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, z którego wynika, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

W zażaleniu zaznaczono również, że Żalący jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne. Środki, które zamierzał przeznaczyć na zakup nawozów, środków ochrony roślin, musiałby przeznaczyć na wykonanie orzeczenia technicznego. Sam fakt, że koszt wykonania orzeczenia technicznego opiewa na kilkanaście tysięcy złotych powoduje, że jego wykonanie wyrządzi Żalącemu znaczną szkodę majątkową, niezależnie bowiem od statusu majątkowego, jednorazowe wyłożenie takiej kwoty uszczupli jego majątek i spowoduje niemożliwość zaspokajania potrzeb, na które środki te zostały zabezpieczone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18).

Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie Wnioskujący nie wykazał przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej, mimo że to na nim spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Rację ma też Sąd I instancji, że powołanie się na ogólnikowe konsekwencje finansowe wobec braku wskazań do określenia sytuacji finansowej Wnioskującego, nie może uzasadniać uznania, że przesłanki dla zastosowania ochrony tymczasowej zostały spełnione. W sytuacji gdy Wnioskujący nie wskazuje we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek nie uzasadnia, to nie jest obowiązkiem sądu poszukiwanie tych okoliczności (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 876/13).

W uzasadnieniu zażalenia zawarto zbliżone do wniosku zawartego w skardze ogólne stwierdzenia, że: "Również uwzględniając doświadczenie życiowe należy wziąć pod uwagę, że sporządzenie orzeczenia zgodnie z zaskarżonym postanowienie[m] może spowodować szkodę finansową (na skutek jej sporządzenia, a w następstwie tego - na skutek konieczności podjęcia stosownych działań w oparciu o tę dokumentację) co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę także powinien mieć na względzie." (s. 4 zażalenia), które należy uznać jedynie za polemikę z prawidłowym i odpowiadającym prawu stanowiskiem Sądu I instancji.

Poza tym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, obowiązek zapłaty świadczenia pieniężnego jest odwracalny, ponieważ w przypadku ewentualnego uwzględnienia przez Sąd skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia, Wnioskodawca będzie dysponował odpowiednimi środkami prawnymi do ubiegania się o zwrot poniesionych kosztów.

Należy podkreślić, że z przytoczonych w zażaleniu stwierdzeń nie sposób ocenić stopnia szkody, która mogłaby być wyrządzona wykonaniem zaskarżonego postanowienia. Także ewentualne trudne do odwrócenia skutki, jakie powodowałoby wykonanie postanowienia organu, nie zostały dookreślone w dostatecznie jasny sposób. Natomiast ogólnikowe wskazanie, że "orzeczenie techniczne musi być sporządzone przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje i uprawnienia, a jej przygotowanie będzie wymagało znacznego nakładu pracy i wiązać będzie się ze znacznymi kosztami. Koszt wykonania takiego orzeczenia według ustaleń Skarżącego jest znaczny i opiewa na kwotę minimum kilkunastu tysięcy złotych (a nie jak wcześniej przypuszczał Skarżący - kilku)" (s. 3 zażalenia), nie może być uznane za wykazanie przesłanek udzielania ochrony tymczasowej. Tym bardziej, że Żalący nie odniósł kosztów sporządzenia nakazanego postanowieniem orzeczenia technicznego do swojej sytuacji finansowej stwierdzając, że "nie jest konieczne badanie sytuacji finansowej Skarżącego, bowiem wynika to z zasad logiki i doświadczenia życiowego" (s. 5 zażalenia), z czym Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zgodzić. Powyższe zaniechanie uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Nie każda bowiem szkoda spowodowana uiszczeniem należności zapłaty może być uznana za szkodę o znacznych rozmiarach.

Z tych też względów przytoczone w zażaleniu zarzuty należy uznać za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.