Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 2/21 w sprawie ze skargi I. I. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 listopada 2020 r., nr WOA.7721.260.2020.RD w przedmiocie nakazania opróżnienia budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 2/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I. I. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 13 listopada 2020 r., nr WOA.7721.260.2020.RD, w przedmiocie nakazania opróżnienia budynku mieszkalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. I. Wyrok zaskarżyła w całości, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), wskutek błędnego zakwalifikowania skarżącej jako strony toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania opróżnienia budynku i nietrafne przyjęcie, że I. I. przysługuje status "właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego", a tym samym, że mogą na nią zostać nałożone obowiązki przewidziane w powołanym przepisie;

2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że decyzja nakazująca opróżnienie budynku została wydana wobec osoby nie będącej stroną w sprawie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym z uwagi na spełnienie przesłanek zawartych w art. 182 § 2 P.p.s.a.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezastosowanie środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że decyzja nakazująca opróżnienie budynku została wydana wobec osoby niebędącej strona w sprawie.

Analizę tego zagadnienia należy poprzedzić wskazaniem, że materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 68 pkt 1, 2, 3 lit. a i lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane".

Jak wynika wprost z art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego, adresatem decyzji nakazującej opóźnienie budynku z użytkowania jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

O nieważności, z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, można mówić, gdy decyzja zostanie skierowana do podmiotu, który nie odpowiada przesłance podmiotowej, o której mowa w art. 68 Prawa budowlanego, tzn. organ skieruje nakaz do osoby, która w oczywisty sposób nie spełnia wymogów uznania za właściciela lub zarządcę, np. jest lokatorem mieszkania położonego w budynku (por. Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Aktualizowany komentarz do Kodeksu postepowania administracyjnego", LEX/el. 2022, art. 156, III. Przesłanki stwierdzenia nieważności. Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, pkt 3 oraz orzecznictwo tam powołane).

Jeśli jednak organ wszczął i prowadzi postępowanie oparte na art. 68 Prawa budowlanego wobec osoby, która zdaniem organu spełnia przesłankę podmiotową, tzn. jest według organu właścicielem lub zarządcą budynku, a sama strona nie kwestionuje tej okoliczności, skierowanie nakazu wobec tej osoby może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a co za tym idzie naruszeniem art. 68 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie. Nie jest to jednak podstawa stwierdzenia nieważności decyzji.

W kontrolowanej sprawie nie tylko nie zaistniała wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., ale także nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia osoby właściciela budynku.

Zebrany materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że skarżącej przysługuje tytuł prawnorzeczowy do budynku. Śląski WINB ustalił, że skarżąca I. I. jest zarządcą budynku i następcą prawnym zmarłego W.a I..

Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w dołączonym do akt sprawy, w trakcie kontroli z dnia 8 października 2020 r., akcie poświadczenia dziedziczenia, sporządzonym w dniu 29 września 2020 r., przez Notariusza A. M.-C.. Według tego aktu, spadek po W. H. I., na podstawie testamentu z dnia 26 stycznia 2018 r., nabyła żona spadkodawcy I. S. I. w całości.

Natomiast w protokole dziedziczenia i oświadczeniu o przyjęciu spadku z dnia 29 września 2020 r., sporządzonym przez Notariusza A. M.C., zawarte zostały m.in. oświadczenia I. S. I. (żony spadkodawcy) oraz J. T. K. i B. I. (córek spadkodawcy), że według ich wiedzy, w skład spadku po zmarłym W. H. I. wchodzi nieruchomość gruntowa położona pod adresem: [...] T., ul. M. [...], której księga wieczysta nie jest im znana.

Na podstawie informacji z ewidencji gruntów i budynków, znajdującej się w aktach administracyjnych, Sąd pierwszej instancji ustalił, że jako właściciel nieruchomości w ½ części wpisany jest H. I.. Zmarł on w dniu 7 sierpnia 1993 r. W. I. był jego synem. Po śmierci H. I. wykonywał czynności zarządcze, tj. zbierał czynsz od lokatorów oraz opłacał podatek od nieruchomości. Natomiast po śmierci męża W. I., I. I., w dniu 7 września 2020 r. złożyła wobec PINB oświadczenie, że będzie sprawować funkcję zarządcy kamienicy przy ul. M. [...] w T.. Odebrała zawiadomienie o terminie kontroli i uczestniczyła w kontroli dokonywanej przez PINB w dniu 8 października 2020 r. W protokole kontroli jej nazwisko zostało umieszczone w rubrykach odnoszących się do "właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego".

Na podstawie powołanych dokumentów organy były uprawnione do przyjęcia, że I. I. sprawuje zarząd jako osoba będąca współwłaścicielem budynku. W. I. był synem współwłaściciela budynku, a więc jego spadkobiercą ustawowym. Sprawował zarząd budynkiem należącym do spadku przez ponad 20 lat. Sama skarżąca, wywodząc swoje uprawnienie do sprawowania roli zarządcy budynku wywodziła z nabycia spadku po W. I. W tej sytuacji, brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po H. I. nie oznaczał, w trakcie postępowania administracyjnego, braku po stronie W. I. tytułu prawnego do nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca określiła siebie jako zarządcę spadku nieobjętego. Nie podała jednak okoliczności lub dowodu podważających ustalenie organów, według którego, z tytułu następstwa prawnego po W. I., dysponuje tytułem prawnym do budynku przy ul. M. [...] w T.

Już z tego powodu zarzuty skarżącej nie są skuteczne. Dodać można, że nawet sytuacja w której skarżący, powołując się na nowe dowody lub okoliczności, podważa ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu administracyjnym, nie oznacza obowiązku zastosowania przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Niezależnie bowiem od sporu dotyczącego możliwości zakwalifikowania okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jako wady skutkującej podstawę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 8 do art. 145), wskazać należy, że o ile zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1-4 oraz 6-8 K.p.a. najczęściej polega na odnotowaniu określonego faktu lub zdarzenia prawnego, o tyle ustalenie, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (hipoteza art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), a nieuwzględnienie tych dowodów stanowiło naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), poza przypadkami oczywistymi, przekracza ramy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Podkreślić przy tym należy, że skarżąca, podnosząc w skardze kasacyjnej naruszenie polegające na nieustaleniu wszystkich spadkobierców, nie wskazała stanowczo, że W. I. nie nabył spadku po ojcu. Wyraziła jedynie przypuszczenie, że byli jeszcze inni spadkobiercy ustawowi, poza rodzeństwem W. I. Nie stanowiło to zatem zgłoszenia okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., podobnie jak brak wiedzy co do tego, czy H. I. sporządził testament.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z poprzedzających rozważań, skarżąca jest współwłaścicielem i zarządcą budynku.

Kwestia ewentualnych rozliczeń kosztów związanych z wykonaniem opartego na art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego nakazu opróżnienia budynku oraz zarządzeń opartych na art. 68 pkt 2 i 3, pomiędzy współwłaścicielami budynku nie stanowi elementu sprawy administracyjnej, a co za tym idzie – nie ma znaczenia przy określaniu adresata decyzji (por. odnoszący się do art. 66 Prawa budowlanego wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SA 472/00).

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, według którego, w razie ustalenia w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, iż istnieje materialnoprawna przesłanka do zastosowania przepisu art. 66, organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną, skierowaną do właściciela obiektu budowlanego lub współwłaścicieli (jeżeli obiekt stanowi współwłasność), nie kierując się przy tym wielkością udziałów we współwłasności.

Rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. Obciążający współwłaścicieli nieruchomości obowiązek wykonania określonych robót budowlanych dotyczy świadczenia niepodzielnego. Spory związane z rozliczeniem kosztów poniesionych w związku z wykonaniem tych robót mogą być rozwiązywane na drodze postępowania cywilnego. Rozłożenie ciężaru kosztów remontów i napraw, a także przeprowadzenia poszczególnych prac jest sprawą współwłaścicieli budynku, a w razie sporu – sprawą cywilną, a więc nienależącą do kompetencji organów nadzoru budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 14 września 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1674/97: Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 10 do art. 66).

Rozumowanie to można odnieść do obowiązków przewidzianych dyspozycjami art. 68 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.