Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Biblioteki Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 733/24 w sprawie ze skargi M. G. na bezczynność Dyrektora Biblioteki Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla pkt 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. zasądza od M. G. na rzecz Dyrektora Biblioteki Narodowej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt: II SAB/Wa 733/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. G. ("skarżący", "wnioskodawca") na bezczynność Dyrektora Biblioteki Narodowej ("organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w pkt 1 stwierdził, że Dyrektor Biblioteki Narodowej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 8 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 4 zasądził od Dyrektora Biblioteki Narodowej na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

We wniosku z dnia 8 września 2024 r. skarżący zwrócił się do Biblioteki Narodowej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dostarczenia następujących dokumentów i informacji dotyczących listów Jana Pawła II i A.T.T. (zwane dalej materiałem). Skarżący wskazał, że należy brać pod uwagę cały ten zbiór, tj. nie tylko listy, ale cały zasób zakupiony za [...] zł od domu aukcyjnego [...] Skarżący podkreślił, że pytania 1-3 są związane z rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 października 2008 r. w sprawie sposobu ewidencji materiałów bibliotecznych, a pytania 4-5 są związane z rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 4 lipca 2012 r. w sprawie narodowego zasobu bibliotecznego.

Skarżący wniósł o:

1) przedstawienie wszelkich informacji o ww. materiale, jakie znajdują się w ewidencji materiałów bibliotecznych, o których mowa w § 3 ust. 1, w tym o informacje zawarte w:

a) sumarycznej (wstępnej) ewidencji wpływów,

b) szczegółowej ewidencji wpływów,

c) szczegółowej i sumarycznej ewidencji wpływów,

d) finansowo-księgowej ewidencji wpływów i ubytków;

2) o dostarczenie kopii cyfrowych wszelkich dowodów wpływów i ubytków o ww. materiale, o których mowa w § 3 ust. 2, a także w § 14, § 15 oraz § 17 ww. rozporządzenia. Skarżący wniósł również o wyjaśnienie, jaki związek ma to pytanie z katalogowaniem i innymi pracami nad omawianymi zbiorami;

3) o dostarczenie informacji o ww. materiale w zapisie inwentarzowym, o którym mowa w § 30 ust. 1 punkt 1 ww. rozporządzenia.

4) o przedstawienie wszelkich informacji dotyczących ww. materiału zawartych w ewidencji elektronicznej, o której mowa w § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia;

5) o udzielenie informacji, ilu bibliotek Biblioteka Narodowa posiada plany ochrony zbiorów zaliczanych do narodowego zasobu, o których mowa w § 7 ww. rozporządzenia.

Pismem z 20 września 2024 r. organ wezwał do usunięcia braków wniosku z 8 września 2024 r. oraz powiadomił wnioskodawcę, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że wyznacza nowy termin rozpatrzenia wniosku na dzień 8 listopada 2024 r.

W datowanej na 8 listopada 2024 r. odpowiedzi na wniosek organ poinformował skarżącego, jak następuje:

- w odpowiedzi na pkt 1a wniosku - Biblioteka Narodowa nie prowadzi sumarycznej (wstępnej) ewidencji wpływów, nie posiada zatem wnioskowanej informacji;

- w odpowiedzi na pkt 1b wniosku - materiały wchodzące w skład Archiwum A.T.T opisano numerami sygnatur (Rps 17816-17855), formatem, tytułem, liczbą woluminów, numerami akcesji (Rps akc. 23865-23904), proweniencją ([...]; Archiwum A.T.T.), informacją o osobie dokonującej wpisu;

- w odpowiedzi na pkt 1c wniosku - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 października 2008 r. w sprawie sposobu ewidencji materiałów bibliotecznych nie wspomina o "szczegółowej i sumarycznej ewidencji wpływów", Biblioteka Narodowa nie posiada zatem takiej informacji;

- w odpowiedzi na pkt 1d wniosku - finansowo-księgowa ewidencja wpływów i ubytków zawiera wpisy dotyczące kosztów nabycia materiałów z archiwum A.T.T., w tym fakturę zakupu nr 91807380 z 22 grudnia 2008 r. wystawioną przez [...] na kwotę [...] USD ([...] PLN), jak również wpisy dotyczące pozostałych kosztów nabycia (podatek PCC w wysokości [...] PLN, koszty transportu i przechowywania w wysokości [...] PLN);

- w odpowiedzi na pkt 2 wniosku - w załączeniu organ przekazał kopię faktury zakupu materiałów z archiwum A.T.T. nr 91807380 z 22 grudnia 2008 r. wystawioną przez [...] oraz poinformował, że informacja publiczna podlegająca udostępnieniu na wniosek nie obejmuje stanowiska podmiotu publicznego co do własnych rozstrzygnięć. Żądana informacja nie stanowi informacji publicznej;

- w odpowiedzi na pkt 3 wniosku - jak poinformowano w odpowiedzi z 21 czerwca 2024 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 8 czerwca 2024 r., na podstawie § 31 ust. 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 października 2008 r. w sprawie sposobu ewidencji materiałów bibliotecznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 205 poz. 1283), w bibliotekach o innym systemie udostępniania niż określony w ust. 1 tego przepisu, w których zbiory przekraczają 100 tysięcy jednostek ewidencyjnych, prowadzi się kontrolę materiałów w sposób ciągły. Zgodnie zaś z wymogami § 35 powołanego rozporządzenia, protokół z przeprowadzonego skontrum sporządza się w razie stwierdzenia nieodnalezionych materiałów. Wobec niezaistnienia takiej sytuacji w odniesieniu do przedmiotowych zbiorów, brak jest dokumentacji, która mogłaby podlegać przekazaniu wnioskodawcy;

- w odpowiedzi na pkt 4 wniosku - wnioskowana informacja dostępna jest w dostępnym pod adresem: katalogi.bn.org.pl;

- w odpowiedzi na pkt 5 wniosku - Biblioteka Narodowa posiada plan ochrony zbiorów zaliczanych do narodowego zasobu bibliotecznego jednej biblioteki.

Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o stwierdzenie, że organ pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku oraz że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że bezczynność dotyczy pytania nr 2, przewlekłość dotyczy całego wniosku i wszystkich pytań w nim zawartych, a na żadne pytanie organ nie odpowiedział w akceptowalnym terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Dyrektor Biblioteki Narodowej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 8 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że termin na rozpoznanie wniosku skarżącego upływał 23 września 2024 r. (22 września 2024 r. był niedzielą), natomiast organ odpowiedział skarżącemu dopiero 8 listopada 2024 r., nie skorzystawszy z możliwości przedłużenia terminu, w związku z czym naruszył normę zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu organ odpowiedział na każde pytanie zawarte we wniosku skarżącego, a zatem nie zachodzą przesłanki zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego, lecz stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności.

W ocenie Sądu bezczynność organu nie cechowała się rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób uznać, że opóźnienie w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku osiągnęło znaczne rozmiary, zwłaszcza biorąc pod uwagę intensywność składania przez skarżącego wniosków o udostępnienie przez organ informacji publicznej. Ponadto ostatecznie udzielono skarżącemu odpowiedzi adekwatnie do treści jego wniosku.

Powyższe rzutowało na oddalenie skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, że okoliczności sprawy były niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw skarżącego, a organ nie przejawiał postawy lekceważącej. Poza oczywistym faktem opóźnienia w rozpoznaniu wniosku Sąd nie uznał, że w sprawie wystąpiły jakiekolwiek uciążliwości, z którymi musiałby się borykać skarżący w obronie swojego interesu prawnego, a które mogłyby uzasadniać wymierzenie grzywny. Skarżący nie uprawdopodobnił też, by okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wiązał się dla niego z określonymi dolegliwościami w sferze materialnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając go w części obejmującej stwierdzenie, że Dyrektor Biblioteki Narodowej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku, tj. co do pkt 1, 2 oraz 4 sentencji wyroku.

Organ na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącej kasacyjnie Biblioteki Narodowej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. wyrażające się w pominięciu zalegającego w aktach administracyjnych pisma skarżącego kasacyjnie do wnioskodawcy z dnia 20 września 2024 r. znak ZDI.0164.6.2024, obejmującego wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej a także powiadomienie wnioskodawcy na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") o niemożności rozpoznania wniosku w terminie, o którym mowa w ust. 1 cyt. przepisu oraz o terminie udostępnienia informacji przypadającym na dzień 8 listopada 2024 r., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy albowiem spowodowało uwzględnienie skargi na bezczynność;

b. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażające się w przedstawieniu stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym poprzez pominięcie zalegającego w aktach administracyjnych pisma skarżącego kasacyjnie do wnioskodawcy z dnia 20 września 2024 r. znak ZDI.0164.6.2024, obejmującego wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej a także powiadomienie wnioskodawcy na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o niemożności rozpoznania wniosku w terminie, o którym mowa w ust. 1 cyt. przepisu oraz o terminie udostępnienia informacji przypadającym na dzień 8 listopada 2024 r" które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy albowiem spowodowało uwzględnienie skargi na bezczynność;

c. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w z zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wyrażające się w pominięciu okoliczności, że Dyrektor Biblioteki Narodowej skutecznie skorzystał z uprawnienia do powiadomienia wnioskodawcy o niemożności rozpoznania wniosku w terminie, o którym mowa w ust. 1 cyt. przepisu oraz o terminie udostępnienia informacji nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy albowiem spowodowało uwzględnienie skargi na bezczynność.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty są zasadne. Jej istota sprowadza się do zakwestionowania stanu faktycznego ustalonego przez Sąd pierwszej instancji, co polegać miało na pominięciu pisma organu z dnia 20 września 2024 r., w treści którego organ działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadomił wnioskodawcę o terminie rozpoznania jego wniosku z dnia 8 września 2024 r., określając nowy termin na dzień 8 listopada 2024 r. (zarzut 1.). Błąd w ustaleniach faktycznych spowodować miał stwierdzenie bezczynności (zarzut 3.) oraz naruszenie wymogu sporządzenia uzasadnienia w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut 2.).

Powyżej wskazane zarzuty 1. i 3. są uzasadnione. Wskazać należy, iż polega na prawdzie, że w piśmie z dnia 20 września 2024 r., organ działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dokonał wydłużenia terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i powiadomił wnioskodawcę o terminie rozpoznania jego wniosku z dnia 8 września 2024 r., określając nowy termin na dzień 8 listopada 2024 r. Nowo wyznaczony termin mieścił się w ramach wyznaczonych przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W tak zakreślonym terminie organ pismem z dnia 8 listopada 2024 r. odpowiedział na wniosek o udzielenie informacji publicznej datowany na dzień 8 września 2024 r.

Zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. W przypadku skarg wnoszonych na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli poprawności ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracyjny, badając czy został on ustalony w zgodzie z przepisami prawa procesowego oraz zakresem okoliczności faktycznych wynikających z normatywnego stanu faktycznego hipotezy normy materialnoprawnej. Podstawą prawną ustaleń faktycznych sądu administracyjnego w takim przypadku są przepisy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7, 75-88a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 769 ze zm., dalej "k.p.a."). Z kolei w sprawie skarg wnoszonych na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podstawą prawną tych ustaleń jest w pierwszym rzędzie przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepisy p.p.s.a. nie zawierają bardziej szczegółowej normy prawnej kierowanej do sądu administracyjnego zawierającej regulację prawną odpowiadającą na przykład treści art. 77 § 1 k.p.a., który jest adresowany do organu administracyjnego w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż sąd pierwszej instancji dokonał ustalenia stanu faktycznego w sposób niewłaściwy, wykluczając ze stanu faktycznego okoliczność faktyczną wynikającą ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z 20 września 2024 r. W piśmie tym organ skorzystał z uprawnienia wynikającego z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i wydłużył podstawowy – 14-dniowy termin do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskazując nowy termin na dzień 8 listopada 2024 r., a zatem na termin zgodny z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

W konsekwencji naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. doszło do błędu w ustaleniu stanu faktycznego i stwierdzenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku dostępowego skarżącego. Rozpoznanie całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy winno zaś prowadzić do przyjęcia, iż wniosek skarżącego z dnia 8 września 2024 r. został rozpoznany w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Brak zatem było podstaw do orzekania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Doszło zatem do naruszenia tych przepisów, gdyż dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych winno skutkować oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi w tym zakresie. Czyni to zarzut 3. uzasadniony.

Przechodząc do zarzutu drugiego wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a zatem czynności następczej względem ustalania stanu faktycznego sprawy i wyrokowania w sprawie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami z ustaleniami faktycznymi Sądu pierwszej instancji i jego oceną dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż stan faktyczny ustalony został błędnie, lecz nie oznacza to, iż okoliczność ta może być kwestionowana w drodze naruszenia tej normy procesowej. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną uchylił pkt 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.