II SA/Wa 2293/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-02-23	
Data wpływu	2021-06-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj /przewodniczący/
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Sławomir Fularski	
Symbol z opisem	650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku	
Hasła tematyczne	Zabezpieczenie społeczne	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 145 pkt 9, art. 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję	
Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2021 r. poz. 419) odmówił przyznania K. S. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W uzasadnieniu decyzji, przytaczając treść art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, organ stwierdził, że wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

Organ zaznaczył też, że może odmówić przyznania świadczenia w razie:

– pozbawienia przez sąd władzy rodzicielskiej lub ograniczenia władzy rodzicielskiej przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej,

– długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci.

Dalej Prezes ZUS wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Natomiast długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni urodziła dwoje dzieci. Ponadto, postanowieniem sądu z dnia [...] maja 1992 r. została ustanowiona rodziną zastępczą dla trójki małoletnich dzieci w wieku 14, 12 i 10 lat.

W ocenie Prezesa ZUS nie można zatem uznać, by został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. W związku z powyższym, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W skardze na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.S. podniosła, że ww. decyzja jest dla niej krzywdząca. Skarżąca podkreśliła, że spełniła wymogi określone w art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, tj. urodziła i wychowała dwoje dzieci oraz wychowała troje dzieci w rodzinie zastępczej. Nadto zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest jej obywatelem, skończyła 60 lat oraz spełnia pozostałe warunki do uzyskania żądanego świadczenia.

Skarżąca wyjaśniła, że sprawowała osobistą opiekę nad dziećmi polegającą na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków spoczywających na rodzicach, sprawowała pieczę nad nimi i nad ich majątkiem, a także uczestniczyła w opiece nad nimi. Dodała, że nad małoletnimi dziećmi, które wychowywała w rodzinie zastępczej, sprawowała rzeczywistą opiekę dużo wcześniej niż wskazuje na to data postanowienia sądu. Fakt, że ich nie urodziła nie może natomiast przekreślać tego, że ich wychowała, bo to nie prawda.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz przywołując na jej poparcie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1540/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2021 r. poz. 419) dalej - u.r.ś.u., zgodnie z którym świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci lub ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę. Świadczenie może być przyznane osobom, o których mowa w ust. 1, zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiadającym po ukończeniu 16. roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 10 lat, jeżeli są: obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającymi prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, lub cudzoziemcami legalnie przebywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2). Świadczenie może być przyznane matce po osiągnięciu wieku 60 lat albo ojcu po osiągnięciu wieku 65 lat, w przypadku gdy nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania (ust. 3). Świadczenie przysługuje pod warunkiem zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trakcie jego pobierania (ust. 4).

Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Po pierwsze, osoba musi urodzić i wychować lub wychować co najmniej czworo dzieci, po drugie, uprawniony musi posiadać określony związek z krajem, po trzecie, ubiegający się o to świadczenie musi osiągnąć określony wiek oraz po czwarte, osoba ta nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, przy czym nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury.

Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Z brzmienia art. 3 u.r.ś.u. wynika, że jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że osoba ubiegająca się o świadczenie musi urodzić i wychować lub wychować co najmniej czworo dzieci, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek.

Aby dokonać prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 u.r.ś.u., w którym zawarta jest definicja wychowania, należy zwrócić uwagę na dwie istotne okoliczności. Pierwsza z nich dotyczy charakteru rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego omawianą ustawą, a druga okoliczność dotyczy kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie tego świadczenia, czyli pojęcia matki.

Odnosząc się do pierwszej okoliczności podkreślić należy, że świadczenie, unormowane omawianą ustawą, ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle, a więc przy pomocy generalnie wykładni językowej. W przepisie art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem ww. definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.r.ś.u. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Z treści uzasadnienia projektu analizowanej ustawy wynika zaś, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia, jest to zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. Jak wynika z różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko będąc członkiem rodziny uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Mając jednak na uwadze, wskazany wyżej w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak w ustawie określenia dotyczącego czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o zrealizowaniu procesu wychowania można mówić wówczas, gdy dziecko jest na tyle rozwinięte i ukształtowane, że może w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie.

Dla dokonania prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 u.r.ś.u., należy jednocześnie rozważyć drugą okoliczność, jaką jest krąg kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. odnosi się do matki, jednak w ustawie termin ten nie został zdefiniowany, natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy zostało zdefiniowane pojęcie dziecka, które w bezpośredni sposób będzie wpływać i kształtować rozumienie terminu matka. Zgodnie z definicją legalną dziecka z art. 2 pkt 1 u.r.ś.u., dzieckiem jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej. Tym samym matka, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. to nie tylko matka w sensie biologicznym i prawnym, ale również w sensie prawnym (po przysposobieniu), jak również pojęcie matka obejmuje kobiety, które faktycznie (ale nie zawodowo) wychowywały dzieci w ramach rodziny zastępczej, a także kobiety, które wychowywały dzieci współmałżonka. Urodzenie dziecka nie jest zatem ani przesłanką konieczną, ani wystarczającą do nabycia uprawnienia. Decydujące znaczenie i charakter konieczny ma przesłanka wychowania, wychowywać zaś można dzieci własne (przez siebie urodzone) lub urodzone przez inną osobę. Tym samym użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. pojęcie matka należy rozumieć w sensie funkcjonalnym, a nie prawnym.

Należy w tym kontekście zwrócić uwagę, że czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. Jak wskazano bowiem wcześniej o świadczenie może ubiegać się również matka, która przysposobiła dziecko, stała się rodziną zastępczą, czy też rozpoczęła faktyczną opiekę nad dziećmi współmałżonka, w tych przypadkach początek czynności podejmowanych w toku wychowania może dotyczyć dzieci starszych. Możliwa jest zatem i taka sytuacja w której osoba w chwili przysposobienia, ustanowienia rodziny zastępczej, czy też będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletniości pozostał stosunkowo krótki okres. Stąd też dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u., a konkretnie przesłanki "wychowała" należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych, ale w każdym konkretnym przypadku ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu.

W świetle powyższych rozważań wykluczony jest zatem jakikolwiek automatyzm, lecz konieczność indywidualnego badania każdej sprawy.

Tymczasem w niniejszej sprawie Prezes ZUS ograniczył się w zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że skarżąca urodziła dwoje dzieci. Ponadto, postanowieniem sądu z dnia [...] maja 1992 r. została ustanowiona rodziną zastępczą dla trójki małoletnich dzieci w wieku 14, 12 i 10 lat. Nie można zatem uznać w ocenie organu, by został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.

W kontekście powyższego stwierdzenia organu należy ponownie podkreślić, że czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka, gdyż o świadczenie może ubiegać się również matka, która stała się rodziną zastępczą, jak w niniejszej sprawie.

W realiach niniejszej sprawy, organ powinien zatem rozważyć, czy czynności podejmowane przez skarżącą względem trójki dzieci dla których została ustanowiona w 1992 r. rodziną zastępczą doprowadziły do ich wychowania, czyli do uzyskania przez nich względnej samodzielności w ich bieżącym funkcjonowaniu, w grupie społecznej, w społeczeństwie.

Skoro natomiast Prezes ZUS ograniczył się w zaskarżonej decyzji wyłącznie do stwierdzenia, że skarżąca nie wychowała czworga dzieci, tj. nie uczestniczyła w procesie ich stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności, nie badając innych – zdaniem Sądu – istotnych okoliczności, w celu ustalenia, czy przesłanka "wychowania", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 u.r.ś.u., została spełniona, uznać należy, że tym samym doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Prezes ZUS nie wziął też pod uwagę w sposób należyty treści przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 i pkt 9 u.r.ś.u.,

Tym samym Sąd uznał, iż Prezes ZUS dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 K.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisu art. 3 u.r.ś.u., nie wyjaśnił wszechstronnie wszelkich istotnych okoliczności dotyczących analizowanej sprawy, jak również nie wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego – w świetle wskazanego przepisu cyt. ustawy – nie został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione wyżej rozważania i ocenę prawną Sądu, wydając należycie uzasadnioną decyzję administracyjną.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.