III SAB/Gl 489/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2024-05-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Adam Gołuch
Adam Pawlyta
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
659	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 149 par. 1, par. 1a, art. 149 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ w sposób przewlekły prowadził postępowanie administracyjne, 2. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset), 4. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z 30 kwietnia 2024 r. J. W. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. (dalej też: MZDiM, organ) w zakresie rozpatrzenia wniosku z 27 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej u.d.i.p.) skarżący domagał się stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez MZDiM z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że 27 grudnia 2022 r. wystąpił do MZDiM o udzielenie informacji publicznej czy Zakład Usług Drogowych i Komunalnych D M. K. złożył wnioski o zmianę wynagrodzenia dla dwóch umów o nr [...] oraz nr [...], których przedmiotem było letnie i zimowe utrzymanie pasa drogowego oraz konserwacja zieleni w pasie drogowym na terenie miasta B. do 30 kwietnia 2025 r. Jednocześnie skarżący zwrócił się o przekazanie wszelkiej dokumentacji w tym zakresie.

W odpowiedzi na wniosek, decyzją z 10 stycznia 2023 r., organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie, a ponownie rozpoznając sprawę decyzją z 23 marca 2023 r. utrzymał wydane rozstrzygniecie. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/GI 351/23 uchylił decyzje obu instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ decyzją z 4 października 2023 r. ponownie odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją z 30 października 2023 r.

Na w/w decyzję skarżący ponownie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który to Sąd wyrokiem z 7 marca 2024 r., sygn. akt III SA/GI 1119/23, uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu wskazał, że organ naruszył przepis art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) nie stosując się do wskazań zawartych w wyroku z 5 lipca 2023 r.

Skarżący zaakcentował, że sąd administracyjny dwukrotnie już wskazał, że nie jest w stanie rozpoznać skargi na decyzję organu z uwagi na błędnie sporządzone uzasadnienie decyzji oraz braki w dokumentacji postępowania administracyjnego. Sposób w jaki organ prowadzi postępowanie doprowadził do sytuacji, w której po półtorej roku od wydania pierwszej decyzji, sprawa jest ponownie przekazana do ponownego rozpoznania. Z uwagi na postępowanie organu, skarżący nie jest w stanie uzyskać wyroku, w którym Sąd merytorycznie odniesie się do podnoszonych przez niego zarzutów.

W odpowiedzi na skargę MZDiM przedstawił stan faktyczny oraz podkreślił, że będący drugą stroną umowy przedsiębiorca M. K., którego dotyczy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zastrzegł, że informacje zawarte w złożonych 2 grudnia 2022 r. i 21 grudnia 2022 r. wnioskach o zmianę wynagrodzenia dla umów nr [...] oraz nr [...] wraz z załącznikami stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1233). Przeprowadzona przez organ analiza potwierdziła, że treść żądanych przez skarżącego informacji wskazanych we wnioskach o zmianę wynagrodzenia oraz w załącznikach do wniosków przesądza o spełnieniu warunku materialnego istnienia podlegającej ochronie tajemnicy przedsiębiorcy, co

w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmownych w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Dalej organ zaakcentował, że w wyniku uwzględnienia skargi i uchylenia przez WSA w Gliwicach decyzji odmownych organ ponownie zwrócił się do Zakładu Usług Drogowych i Komunalnych D M. K. z wezwaniem do wskazania, czy informacje zawarte w złożonych 2 grudnia 2022 r. i 21 grudnia 2022 r. wnioskach o zmianę wynagrodzenia stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a jeśli tak, to w jakim zakresie ujawnienie tych informacji zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy oraz na jakiej podstawie informacje te zostały zakwalifikowane jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. W odpowiedzi z 9 sierpnia 2023 r. M. K. podtrzymał wcześniejsze stanowisko i wskazał, że informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i wolą D jest nieudostępnienie informacji objętych przedmiotowym zastrzeżeniem jakimkolwiek podmiotom trzecim, w tym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego organ ponownie wydał decyzje odmowne w obu instancjach, które na skutek wniesionej skargi, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 marca 2024 r., sygn. akt. III SA/GI 1119/23 zostały uchylone.

Odnosząc się do zarzutów skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organ powołał się na stanowisko M. K. oraz wyjaśnił, że w swoich decyzjach wskazał podstawy merytoryczne i formalnoprawne odmowy udostępnienia skarżącemu wnioskowanych informacji w oparciu o przeprowadzone postępowanie uzupełniające. Nadto akta sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pod sygn. akt III SA/GI 1119/23 nie zostały dotychczas zwrócone do organu, w związku z tym nie rozpoczął bieg termin do rozpatrzenia sprawy dotyczącej wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga co do istoty zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie do odparcia okazał się zarzut prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.

Zauważyć należy, że tut. Sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 351/23 w dniu 5 lipca 2023 r. uchylił pierwotne decyzje MZDiM odmawiające udostępnienia wnioskowanych informacji. W motywach uzasadnienia stwierdził, że wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorcy" należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia. Sąd w tej kwestii zauważył, że definicję tę wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, która posługuje się zbliżonym terminem w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicą przedsiębiorstwa są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Sąd podkreślił jednocześnie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny (wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 195/13; wyrok NSA z 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oba elementy muszą wystąpić łącznie. Na spełnienie aspektu formalnego wskazuje podjęcie przez przedsiębiorcę środków ochronnych, mających na celu pozostawienie informacji niepoznawalnej dla ogółu, aspekt materialny zachodzi wówczas, gdy konkretne dane zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne mające wartość gospodarczą, których utajnienie jest istotne z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy. Dalej Sąd zauważył, że organ wykazał jedynie spełnienie przesłanki formalnej, wskazując że wykonawca zastrzegł poufność spornych danych. Nie wykazał natomiast, czy spełniona została przesłanka materialna. Organ nie wykazał ani nie rozwinął oświadczenia o wartości gospodarczej informacji i naruszeniu przez jej ujawnienie pozycji rynkowej M. K..

Podobnie w toku ponownego rozpatrywania wniosku skarżącego organ oparł się znowu wyłącznie na stanowisku przedsiębiorcy, które nie wniosło do sprawy żadnych nowych okoliczności, bowiem w/w podtrzymał swój uprzedni sprzeciw oraz zwrócił się o nieudostępnianie informacji objętych tym zastrzeżeniem jakimkolwiek podmiotom trzecim.

W konsekwencji tut. Sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 1119/23 w dniu 7 marca 2024 r. uchylił ponownie decyzje MZDiM odmawiające udostępnienia wnioskowanych informacji. W uzasadnieniu zaakcentowano, że WSA w Gliwicach w swoim wyroku z 5 lipca 2023 r., III SA/Gl 351/23 zobowiązał organ aby ponownie rozpoznając sprawę należycie i wyczerpująco przedstawił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. Ponadto wskazano, że na organie ciąży obowiązek określenia, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia informacji publicznej. Tymczasem organ po raz kolejny odmawiając udzielenia informacji publicznej skupił się na zagadnieniach związanych z wykładnią tajemnicy przedsiębiorcy i zaniechał uzupełnienia akt administracyjnych o wskazane w wyroku z 5 lipca 2023 r. dokumenty, które pozwalałyby zweryfikować trafność stanowiska prezentowanego dotychczas przez organ, czym naruszył art. 153 i 170 p.p.s.a. Stwierdzone uchybienia dowodzą, że sprawa kolejny raz nie została należycie wyjaśniona i oceniona, a uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Rozstrzygając zatem zasadność skargi na przewlekłe prowadzenie przez MZDiM postępowania przypomnieć należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Z kolei oceniając, czy przewlekłe prowadzenie postępowania dotknięte było rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy (por. m.in. wyroki NSA: z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17).

Zaakcentować należy, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania rozumie się stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, tym bardziej że regulacje u.d.i.p. mają charakter szczególny i przewidują terminy krótsze niż z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwzględnienia wymaga także, a może przede wszystkim, zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 13 u.d.i.p., określającej terminy załatwiania spraw, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ust. 2 stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zważyć należy, że MZDiM dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość ta przejawia się w niesprawnym i nieskutecznym działaniu organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona bez zbędnej zwłoki. Uchybienia w procedowaniu jednoznacznie skonkretyzował tut. Sąd w ostatnim cytowanym wyroku, zatem nie ma sensu przytaczać ich ponownie.

Powyższe zaś przesądza także o tym, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, gdyż doszło do sytuacji oczywistej zwłoki w załatwieniu sprawy, niedającej się w racjonalny sposób usprawiedliwić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Dodać wypadnie, że w niniejszej sprawie nie chodzi li tylko o zestawienie terminów podejmowanych czynności lecz także o fakt, że organ rozpoznając sprawę ponownie po pierwotnym wyroku tut. Sądu i jednoznacznych wskazaniach co do dalszego procedowania, dopuścił się prowadzenia postępowania w sposób przewlekły po raz kolejny, pomijając związanie wyrokiem i zawartymi w nim stwierdzeniami.

Sąd prezentując powyższe stanowisko, w całości podzielił argumentację przedstawioną w analogicznej sprawie w wyroku tut. Sądu z 12 czerwca 2024 r., sygn. III SAB/Gl 381/24.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, brak zwrotu akt administracyjnych nie tamuje możliwości rozpatrzenia wniosku skarżącego, a zarzut organu, że dopiero po zwrocie akt z Sądu przystąpi do ponownego rozpoznania sprawy wpisuje się w stwierdzoną przewlekłość prowadzenia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Konsekwencją powyższego stało się również zasądzenie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał za zasadne przyznanie jej w kwocie 500 zł. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.