Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Wodnej [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1467/22 w sprawie ze skargi Spółki Wodnej [...] z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. nr KOA 3241/Wo/21 w przedmiocie świadczenia na rzecz spółki wodnej od osób odnoszących korzyści z urządzeń spółki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt VII SA/Wa 1467/22 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki Wodnej [...] z siedzibą w P. (dalej: Spółka Wodna, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 12 maja 2022 r. nr KOA 3241/Wo/21 w przedmiocie świadczenia na rzecz spółki wodnej od osób odnoszących korzyści z urządzeń spółki, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Starosta P. (dalej: Starosta) decyzją z 9 lipca 2021 r. nr 340/2021, na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 454 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo Wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624), po rozpatrzeniu wniosku Spółki Wodnej o nałożenie na A. i E.B. właścicieli działki nr ew. [...], obręb [...], gmina P., świadczeń na rzecz Spółki Wodnej jako osób odnoszących korzyści z urządzenia spółki znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina P. - odmówił nałożenia na A. i E.B. świadczeń na rzecz Spółki Wodnej z tytułu korzyści z urządzenia spółki wodnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 12 maja 2022 r. KOA 3241/Wo/21, na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółki Wodnej od decyzji Starosty z dnia 9 lipca 2021 r. orzekającej o nienakładaniu na A. i E.B. świadczeń na rzecz Spółki Wodnej z tytułu korzyści z urządzenia Spółki zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina P. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Spółka Wodna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Kolegium z 12 maja 2022 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę Spółki Wodnej wniosło o jej oddalenie.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wysokość partycypacji w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych musiała być ustalana w sposób zindywidualizowany w stosunku do charakteru urządzenia jak i podmiotu uzyskującego korzyść.

Niewątpliwie pierwszeństwo ponoszenia kosztów utrzymania urządzenia wodnego ciąży na jego właścicielu. Co do zasady bowiem, z uprawnieniami właścicielskimi (urządzeń), związane są także obowiązki utrzymania ich w należytym stanie technicznym i użytkowym. Inna osoba, może być jednak w dalszej kolejności obciążona obowiązkiem zwrotu kosztów, które poniósł właściciel urządzenia wodnego, o ile uzyskuje z niego korzyści. Właściciel urządzenia wodnego ma skuteczne roszczenie do podmiotu odnoszącego korzyść, aby ten przyczyniał się do partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia. Pojęcie "korzyści" rozumiane w aspekcie ekonomicznym, należało odnosić do sposobu i warunków korzystania z urządzeń wodnych.

W skardze kasacyjnej Spółka Wodna, reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie:

a. art. 454 ust. 1 p.w. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. przez odmówienie nałożenia na beneficjentów świadczeń, o których mowa w art. 454 ust. 1 p.w., w drodze decyzji administracyjnej, pomimo że na tle (w sposób rażący) niewyczerpująco zebranego materiału dowodowego sprawy i, w rezultacie, niewyjaśnienia okoliczności sprawy - nie było możliwe do ustalenia, że beneficjenci nie odnoszą korzyści z urządzenia wodnego spółki wodnej (tj. skarżącej); następnie zaś niestwierdzenie przez organ II instancji i Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego w tym zakresie, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 104 § 1 k.p.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez organ I instancji decyzji, podczas gdy - biorąc pod uwagę przebieg postępowania - postępując w sposób prawem przewidziany, organ I instancji powinien był pozostawić wniosek inicjujący postępowanie administracyjne bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., mając na uwadze, że skarżąca nie uzupełniła braków wniosku inicjującego postępowanie administracyjne pomimo pisemnych wezwań organu I instancji w tym zakresie (wskazujących w swej treści rygor z art. 64 § 2 k.p.a., tj. pozostawienie wniosku bez rozpoznania na wypadek nieusunięcia braków); w dalszej kolejności uznanie nakreślonego stanu rzeczy za prawidłowy przez organ II instancji, a następnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku;

b. art. 64 § 2 k.p.a. - przez jego (niewłaściwe) niezastosowanie i pozostawienie wniosku inicjującego postępowanie administracyjne bez rozpoznania, a zamiast tego wydanie decyzji na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., mimo braku podstaw ku temu, ze względu na nieuzupełnienie braków przedmiotowego wniosku przez skarżącą pomimo pisemnych wezwań organu I instancji w tym zakresie (wskazujących w swej treści rygor z art. 64 § 2 k.p.a., tj. pozostawienie wniosku bez rozpoznania na wypadek nieusunięcia braków); w dalszej kolejności - uznanie nakreślonego stanu rzeczy za prawidłowy przez organ II instancji a następnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku,

c. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w sprawie bez poszanowania reguł zawartych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - w tym w szczególności zaniechanie dokonania z urzędu czynności mających na celu ustalenie wysokości i rodzaju świadczeń, o których mowa w art. 454 ust. 1 p.w., w okolicznościach niniejszej sprawy - a przeciwnie, przerzucenie w tym zakresie obowiązku takich ustaleń w całości na Spółkę Wodną (tj. na skarżącą) i bezzasadne przypisywanie wagi oświadczeniu tej Spółki co do wysokości i rodzaju omawianych świadczeń, pomimo, że według aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego samo oświadczenie spółki wodnej w tym zakresie nie stanowi miarodajnej podstawy do ustalenia takich świadczeń; w dalszej kolejności - uznanie nakreślonego stanu rzeczy za prawidłowy przez organ II instancji a następnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku,

d. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7b, k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. art. 77 § 4 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego, w ramach którego organ I instancji wzywał skarżącą do udzielenia informacji, których skarżąca nie posiadała (nie ewidencjonował z uwagi na brak wymogów w tym zakresie), a jednocześnie zignorowanie przez organ I instancji, że według obowiązujących przepisów prawa część z informacji, do których udzielenia wzywał skarżącą, organ I instancji - według przepisów prawa - gromadzi we własnym zakresie przez co były źródłem faktów znanych temu organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), zaś w przypadku pozostałych - gromadzą je inne organy, do których organ I instancji mógł i powinien zwrócić się o podjęcie współdziałania, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7b k.p.a., wybierając do tego celu narzędzia przewidziane przez ustawodawcę w przepisach procedury administracyjnej (np. art. 76a § 1 k.p.a.); niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie przez niewykorzystanie przez organ I instancji danych, które powinien posiadać urzędowo, oraz niepodjęcia współdziałania z innymi organami, co w konsekwencji doprowadziło do niemożności wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; w dalszej kolejności - uznanie nakreślonego stanu rzeczy za prawidłowy przez organ II instancji a następnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W skardze kasacyjnej: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawo do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; 3. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym także: a. kosztów zastępstwa prawnego przez radcę prawnego, według norm przepisanych, b. kosztu opłaty skarbowej od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że bezzasadnie Sąd I instancji uznaje za istotne dla sprawy wezwanie przez organ I instancji w piśmie z 27 stycznia 2021 r. skarżącej do wskazania o jaki rodzaj świadczenia wnioskuje, a jeżeli miałoby ono mieć charakter finansowy, to o wskazanie kwoty, o którą skarżąca wnioskuje – z wyliczeniem i uzasadnieniem. W niniejszej sprawie nie istniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej o odmowie nałożenia na beneficjentów obowiązku ponoszenia świadczeń z art. 454 ust. 1 p.w. Rażące braki materiału dowodowego zebranego w toku postępowania - wywołane zaniechaniami organu I instancji (zaakceptowanymi przez organ II instancji, a następnie Sąd I instancji) – nie pozwalały w żadnym razie na ustalenie, że beneficjenci nie odnoszą korzyści z urządzenia wodnego spółki wodnej (tj. skarżącej), Jeżeli już organ I instancji nie podjął wymaganych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, to jedynym pozostałym rozwiązaniem w tych warunkach było pozostawienie przez organ I instancji wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), o czym zresztą organ ten informował skarżącą. Bezpodstawnie jednak ostatecznie wydał decyzję co do istoty sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz rozwinięte w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Na wstępie odnosząc łącznie do zarzutów przedstawionych w pkt 2.a.,b.,c.,d. petitum skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, "które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" ale nadto wymagane jest, aby skarżąca kasacyjnie wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (tak jak w niniejszej skardze kasacyjnej), lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji. Ponadto w treści samego zarzutu - niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej - w ocenie autora skargi kasacyjnej - wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24). Powyższego wymogu nie spełnia ani sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej ani lakoniczne w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym wyjaśniono, że w judykaturze NSA podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd przedstawił jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak i tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 7 podkreślono, że "Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej". Odnosząc się dalej do zarzutów przedstawionych w pkt 2.a.,b.,c.,d. wskazać należy, że nie przywołują odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w powiązaniu z przepisami k.p.a. Oparcie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego na bezpośrednim naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. (które przecież nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym) bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., nie oznacza, że zarzuty te zostały błędnie sformułowane i tylko z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie. Należy podkreślić, że przytaczanie podstaw kasacyjnych powinno być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i dookreślać, czy też uzupełniać przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 14 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 336/22).

Wojewódzki sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję posługuje się przepisami postępowania administracyjnego jak "matrycą porównawczą" w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym, a w tym wymogami wynikającymi z przepisów regulujących dane postępowanie (tak NSA w wyroku z 11 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2865/22).

W "uwagach na tle zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania" przedstawionych na str. 7 uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazano jako podstawy prawne: (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 p.u.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do tych zarzutów wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. W myśl z kolei art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast m.in. ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym Sąd I instancji zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przeciwieństwie do twierdzeń skargi kasacyjnej, Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Organy przeprowadziły bowiem kompletne postępowanie dowodowe, spełniające wymogi wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym zebrany został wystarczający materiał dowodowy w przedmiocie świadczenia na rzecz spółki wodnej od osób odnoszących korzyści z urządzeń spółki. Kolegium dokonało właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem nie można w tym zakresie zarzucić mu uchybień. Precyzyjnie zostały wyjaśnione przyczyny rozstrzygnięcia, a także jasno wskazano dlaczego nie mogły odnieść skutku zarzuty odwołania. W toku wieloletniego postępowania Starosta kilkakrotnie wzywał Spółkę do przedłożenia dokumentacji z której wynikałoby odnoszenie korzyści przez A. i E.B. z urządzeń Spółki Wodnej i wskazania w jakim stopniu nakłady i koszty poniesione przez spółkę mają pokryć osoby trzecie.

W uzasadnieniu decyzji odmownej Starosta stwierdził, że obciążenie kosztami osób nie będących członkami Spółki Wodnej, wymagałoby ustalenia, iż odnoszą oni korzyść z urządzeń Spółki. Wskazał na możliwy sposób rozstrzygnięcia sprawy, poprzez wyliczenie kosztów utrzymania rowu oraz ustalenie proporcji wynikającej z powierzchni gruntu chronionego przez prawidłowo działające urządzenia melioracyjne w stosunku do powierzchni gruntu zajmowanego przez podmiot odnoszący korzyści z tego tytułu.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że niedostarczenie przez Spółkę Wodną informacji i materiałów umożliwiających organowi ustalenie tych okoliczności skutkowało brakiem możliwości ustalenia wartości korzyści odnoszonych przez osoby trzecie. Organ nie otrzymał też informacji w jakim stopniu koszty ponoszone byłyby przez Spółkę wodną, a w jakim przez inne osoby. Ma rację Sąd I instancji, że przedmiotowe postępowanie wszczynane jest tylko na wniosek, co powoduje, że na wnioskodawcy jako podmiocie domagającym się ustalenia partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, ciążą określone obowiązki. Organ musi dysponować określonymi danymi, aby moc przystąpić do merytorycznego rozpoznania wniosku. Ustalenie sposobu postępowania organu administracji w określonej sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną, zawsze wymaga odwołania się do przepisów prawa materialnego. W trafnej ocenie Sądu I instancji, zwrócenie uwagi na obowiązki wnioskodawcy w ramach przedmiotowego postępowania było konieczne, gdyż determinowało możliwości jego prawidłowego rozpoznania.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez organ I instancji decyzji (pkt 2.a. petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 64 § 2 k.p.a. (pkt 2.b. petitum skargi kasacyjnej) - przez jego (niewłaściwe) niezastosowanie i pozostawienie wniosku inicjującego postępowanie administracyjne bez rozpoznania, a zamiast tego wydanie decyzji na podstawie art. 104 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy podanie nie spełnia innych niż wymienione w art. 64 § 1 k.p.a. wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie nie krótszym niż siedem dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie ulega wątpliwości, że wymagania formalne na które wskazuje art. 64 § 2 k.p.a. to takie, które wynikają wprost z przepisów prawa. Przepisem regulującym składanie wniosków celem wydania przez właściwego starostę decyzji określającej wysokość i rodzaj świadczeń na rzecz spółki wodnej oraz terminy ich spełnienia jest zarówno art. 63 i 64 k.p.a., jak i art. 454 Prawa wodnego. Nie budzi wątpliwości, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma (podania), których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Ten przepis nie dotyczy okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniesionego podania. Tym samym art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany wąsko i nie może zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 356/19, opubl. w LEX nr 3098472; wyrok NSA z 3 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 826/11, opubl. w LEX nr 1252200; wyrok NSA z 22 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 1363/16, opubl. w LEX nr 2480731; M. Romańska, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, pod red. H. Knysiak-Sudyki, wyd. II, WKP 2019, teza nr 4 do art. 64 k.p.a.)" - zob. wyrok NSA z 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3560/21.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2869/22). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 838/23).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę Spółki Wodnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 maja 2022 r. nr KOA 3241/Wo/21 w przedmiocie świadczenia na rzecz spółki wodnej od osób odnoszących korzyści z urządzeń spółki nie naruszył art. 184 Konstytucji RP.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1.a. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "art. 454 ust. 1 PW w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. - przez odmówienie nałożenia na beneficjentów świadczeń, o których mowa w art. 454 ust. 1 PW, w drodze decyzji administracyjnej, pomimo że na tle (w sposób rażący) niewyczerpująco zebranego materiału dowodowego sprawy i, w rezultacie, niewyjaśnienia okoliczności sprawy - nie było możliwe do ustalenia, że beneficjenci nie odnoszą korzyści z urządzenia wodnego spółki wodnej (tj. skarżącej); następnie zaś niestwierdzenie przez Organ II instancji i Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego w tym zakresie, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy". Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że Sąd I instancji nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie, utrudniają przeprowadzenie kontroli instancyjnej dotyczącej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu dotyczącego

"1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie: a. art. 454 ust. 1 PW w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. - poprzez odmówienie nałożenia na beneficjentów świadczeń, o których mowa w art. 454 ust. 1 PW, w drodze decyzji administracyjnej, pomimo że na tle (w sposób rażący) niewyczerpująco zebranego materiału dowodowego sprawy i, w rezultacie, niewyjaśnienia okoliczności sprawy - nie było możliwe do ustalenia, że beneficjenci nie odnoszą korzyści z urządzenia wodnego", świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w nieprawidłowym - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - uznaniu, że "nie było możliwe do ustalenia, że beneficjenci nie odnoszą korzyści z urządzenia wodnego spółki wodnej". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Dlatego też omawiany zarzut okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.

Z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca w istocie dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 454 ust. 1 p.w.

Odnosząc się dalej do tak sformułowanego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 454 ust. 1 p.w. wyjaśnić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wysokość partycypacji w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych musiała być ustalana w sposób zindywidualizowany w stosunku do charakteru urządzenia jak i podmiotu uzyskującego korzyść. Ma rację Sąd I instancji, że pierwszeństwo ponoszenia kosztów utrzymania urządzenia wodnego ciąży na jego właścicielu. Co do zasady, z uprawnieniami właścicielskimi (urządzeń), związane są także obowiązki utrzymania ich w należytym stanie technicznym i użytkowym. Inna osoba, może być jednak w dalszej kolejności obciążona obowiązkiem zwrotu kosztów, które poniósł właściciel urządzenia wodnego, o ile uzyskuje z niego korzyści. Właściciel urządzenia wodnego ma skuteczne roszczenie do podmiotu odnoszącego korzyść, aby ten przyczyniał się do partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia. W trafnej ocenie Sądu I instancji, pojęcie "korzyści" rozumiane w aspekcie ekonomicznym, należało odnosić do sposobu i warunków korzystania z urządzeń wodnych.

W piśmiennictwie wskazano, że "Obowiązek partycypowania w kosztach działalności spółki wodnej przez osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w sytuacji gdy odnoszą one korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla których ochrony ta spółka została utworzona, znajduje swoje podstawy w art. 454 ust. 1 pr. wod. Do dokonania interpretacji zawartego w tym przepisie pojęcia "odnoszenie korzyści z urządzeń spółki wodnej" wykorzystać należy cywilistyczną konstrukcję bezpodstawnego wzbogacenia. W efekcie przyjąć należy, że chodzi o korzyść, jaką właściciel gruntu odnosi z realizacji zadań przez spółkę wodną polegających na wybudowaniu lub utrzymaniu urządzeń, w tym urządzeń melioracji wodnych. Już sama okoliczność, że dzięki tym urządzeniom można korzystać z pól, gdyż czynią one możliwą ich uprawę powoduje, że osiąga się korzyści. Instytucja bezpodstawnego wzbogacenia ma w tym przypadku służyć przywróceniu równowagi majątkowej, która została zachwiana poprzez przesunięcia majątkowe pozbawione podstawy prawnej. Spółkom wodnym przysługują dwojakiego rodzaju roszczenia. Mogą one domagać się uiszczenia należności pieniężnych lub spełnienia obowiązków o charakterze niepieniężnym". (zob. J. Kiraga, Świadczenia na rzecz spółek wodnych, GSP 2023, nr 4, s. 226). Z działalności Spółki Wodnej mogą wynikać obowiązki i ograniczenia także dla podmiotów nie będących członkami spółki wodnej. Z treści art. 454 ust. 1 p.w. wynika, że spółce wodnej przysługuje roszczenie o uiszczanie opłat i należności, jeżeli ich grunty lub inne urządzenia odnoszą korzyści z działalności spółki wodnej. Opłaty i należności nie mogą przewyższać korzyści jakich właściciele odnoszą z urządzeń Spółki. Uznanie, że osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami Spółki Wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, powinno nastąpić z uwzględnieniem obiektywnych kryteriów. (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 1420/25).

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem wnioskodawcy było wykazanie istnienia związku między funkcjonowaniem określonych urządzeń do których prawa właścicielskie posiada, a korzyściami osiąganymi przez określone podmioty. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazywał chęci współpracy z organem i w konsekwencji nie było możliwe ustalenie faktu odnoszenia korzyści, ani ewentualnej wielkości potencjalnego świadczenia na rzecz Spółki.

W okolicznościach niniejszej sprawy, przede wszystkim wnioskodawca powinien wskazać wysokość żądanego świadczenia z tytułu utrzymaniu urządzeń wodnych Spółki, określając te wartości samodzielnie. Natomiast obowiązkiem organu było ocenić te żądania w odniesieniu do przedłożonego jak i zgromadzonego samodzielnie przez organ materiału dowodowego, czy też w sposób wynikający z możliwego i pożądanego porozumienia zainteresowanych stron. Prawidłowo argumentuje Sąd I instancji, że choć sprecyzowanie żądania wnioskodawcy jest konieczne, to samo w sobie nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do jego uwzględnienia, gdyż przedłożony i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy musi dawać do tego podstawy, czyli potwierdzać żądanie. Na Spółce Wodnej w niniejszej sprawie ciążył obowiązek wykazania, że inne osoby odnosiły korzyści z urządzeń tej Spółki, w tym rowu melioracyjnego.

W dniu 27 stycznia 2021 r. Starosta wezwał skarżącą do wskazania między innymi: "o jaki rodzaj świadczenia wnioskuje Spółka Wodna. Jeżeli miałoby mieć charakter finansowy należy wskazać kwotę, o którą wnioskuje Spółka z wyliczeniem i uzasadnieniem". Niedostarczenie przez Spółkę Wodną informacji i materiałów umożliwiających organowi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, spowodowało konieczność wydania decyzji odmownej. Norma z art. 454 ust. 1 ustawy Prawo wodne, dotyczy sytuacji, w której podmioty niebędące członkami spółki wodnej odnoszą korzyści z działalności tej spółki. Wówczas organ (starosta) określa w drodze decyzji wysokość i rodzaj świadczeń na rzecz spółki wodnej (lub związku spółek wodnych). Podmiotem zobowiązanym do tych świadczeń będzie także podmiot odnoszący korzyści z urządzeń wodnych, ale uprawnionym - spółka wodna lub związek spółek wodnych (zob. postanowienie NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt III OW 34/21).

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.