Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) WSA Anna Strzelec Protokolant referent Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu otwartej strzelnicy sportowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. F. kwotę [...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. (dalej: "organ I instancji") z [...] lutego 2020 r., nr [...] o odmowie zatwierdzenia regulaminu otwartej strzelnicy sportowej o nazwie [...]" usytuowanej w miejscowości O., na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 71, 73 i 74.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

We wniosku z [...] marca 2019 r. M. F. (dalej jako "skarżący") wniósł o zatwierdzenie regulaminu otwartej strzelnicy sportowej. Do wniosku dołączył regulamin użytkowania strzelnicy [...]" oraz plan strzelnicy oświadczając, że działki nr [...] są własnością jego i żony. Wniosek skarżącego został pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na brak formalny w postaci braku decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania wydanej przez odpowiedni organ budowlany. W związku z tym skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy M. postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia regulaminu otwartej strzelnicy sportowej.

Wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 28/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Wójta M. do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] marca 2019 r. o zatwierdzenie regulaminu otwartej strzelnicy sportowej [...]" w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

Organ I instancji decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia regulaminu otwartej strzelnicy sportowej "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że skarżący nie przedłożył dokumentów potwierdzających dopuszczenie strzelnicy do użytkowania. Organ ustalił również, że Starosta P. nie wydał pozwolenia na budowę, ani nie dokonano zgłoszenia budowy przedmiotowej strzelnicy. W ocenie organu wymogiem niezbędnym do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest posiadanie przez skarżącego decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania.

Decyzją z [...] marca 2020 r. organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 47 ustawy o broni i amunicji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1839), dalej jako "ustawa o broni i amunicji", zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Po zmianie treści art. 47 ustawy o broni i amunicji przez art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), od dnia 11 lipca 2003 r. decyzja wydana przez właściwy organ na podstawie powyższego przepisu ogranicza się tylko do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, a więc nie obejmuje, jak poprzednio, również dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. W ocenie organu, nie zwalnia to właściciela strzelnicy do uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, wydawanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Na taki obowiązek wskazuje treść punktu 3.2 wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, stanowiącego załącznik do rozporządzenia z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnicy, wydanego na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy o broni i amunicji.

W ocenie organu odwoławczego, mimo że z treści przepisów ustawy o broni i amunicji wprost nie wynika obowiązek dołączenia do wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jakichkolwiek dokumentów, to jednak nie oznacza to, że osoba ubiegająca się o zatwierdzenie regulaminu takiego obowiązku nie ma. Z treści art. 46 ustawy wynika obowiązek wykazania przez osobę ubiegającą się o zatwierdzenie regulaminu, że konkretny obiekt jest strzelnicą, spełniającą określone w tym przepisie wymogi.

Zdaniem organu odwoławczego zasadne jest, aby organ, któremu przedłożono wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, najpierw poczynił ustalenia, czy obiekt, którego regulamin ma być zatwierdzony, rzeczywiście jest strzelnicą, tj. obiektem budowlanym, zlokalizowanym i zbudowanym w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Organ stwierdził, że w sprawie dotyczącej zatwierdzenia regulaminu strzelnicy organ nie jest uprawniony do samodzielnego badania, czy lokalizacja strzelnicy jest zgodna zobowiązującym prawem. W ocenie organu prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, tj. najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, a końcowo – zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, zgodnie z którym prowadzący strzelnicę powinien na strzelnicy w widocznym miejscu umieścić m.in. decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Brak takiej decyzji stanowi przeszkodę do stwierdzenia, czy przedstawiony do zatwierdzenia regulamin strzelnicy będzie rzeczywiście spełniał wymogi związane z odpowiednim funkcjonowaniem strzelnicy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu odwoławczego do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że złożony regulamin otwartej strzelnicy sportowej [...]" organizowanej w miejscowości O., gmina M. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnym [...], [...] jest w pełni zgodny z regulaminem wzorcowym, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 marca 200 r.

Skarżący podniósł, że dla organizowanej przez niego strzelnicy wymagane jest wyłącznie zatwierdzenie regulaminu przez organ wykonawczy gminy. Wskazał, że w obecnym stanie prawnym - od ponad 15 lat - nie jest już wymagana decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Zmiana ta nie znalazła jeszcze odzwierciedlenia w załączniku do rozporządzenia MSWiA z dnia 15 marca 2000 r. - Wzorcowy Regulamin Bezpiecznego Funkcjonowania Strzelnic. Wymóg umieszczenia na strzelnicy w widocznym miejscu decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania nadal figuruje w Rozdziale 1 pkt 3.2 regulaminu wzorcowego. Skarżący podniósł, że z uwagi na fakt, że przepis rozporządzenia jest sprzeczny z aktem prawnym wyższego rzędu jakim jest unormowanie ustawowe, decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania nie musi (i nie może) być – w praktyce – wywieszona na terenie strzelnicy, ponieważ decyzji takich nie wydaje się. Zachowując jednak daleko posuniętą ostrożność, skarżący umieścił również i takie postanowienie w regulaminie strzelnicy sportowej.

Za nieznajdujące umocowania w przepisach prawa uznał skarżący działania organu związane z żądaniem załączenia do wniosku pozwolenia na budowę. Skarżący jeszcze raz podkreślił, że organizowana strzelnica będzie miała charakter "otwarty", co oznacza, że dla jej funkcjonowania nie są potrzebne jakiekolwiek budynki, których proces stworzenia wymagałby spełnienia szeregu obowiązków wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane.

Skarżący podniósł, że dla organizowanej przez niego strzelnicy, w aktualnym stanie prawnym wymagane jest wyłącznie zatwierdzenie regulaminu przez organ wykonawczy gminy, bowiem w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 47 ustawy o broni i amunicji, a zatem postępowanie prowadzone przez wójta powinno być nakierowane na stwierdzenie, czy załączony do wniosku regulamin jest zgodny z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

Zasady funkcjonowania strzelnic określa ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2020 r. poz. 955).

Zgodnie z art. 45 ustawy, broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach. Ustawa nie zawiera jednak definicji strzelnicy i nie reguluje szczegółowo zasad organizowania i funkcjonowania strzelnic. W art. 46 ust. 1 zawarte jest jedynie postanowienie, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy.

Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin (art. 46 ust. 2). Ustawa upoważniła ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, z uwzględnieniem warunków korzystania ze strzelnicy oraz sposobu obchodzenia się z bronią i sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy. Wykonaniem powyższego upoważnienia jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 18, poz. 234 z późn. zm.).

Zgodnie z § 3 rozporządzenia, wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic stanowi załącznik do rozporządzenia. Na podstawie regulaminu wzorcowego właściciel lub zarządca strzelnicy, obowiązany jest opracować regulamin strzelnicy, w którym może w szczególności określić dodatkowe warunki bezpieczeństwa, w tym także dla osób przebywających na strzelnicy (§ 4 rozporządzenia).

Zgodnie z art. 47 ustawy, zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta).

Z powołanych przepisów wynika, że przedmiotem badania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest przedstawiony przez właściciela lub zarządcę strzelnicy regulamin, opracowany na podstawie wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Decyzja o zatwierdzeniu regulaminu powinna zatem zostać podjęta po analizie postanowień regulaminu i ocenie ich zgodności z regulaminem wzorcowym oraz wymogami zapewnienia bezpieczeństwa osób korzystających ze strzelnicy i osób przebywających na strzelnicy. Ustawa nie uzależnia zatwierdzenia regulaminu strzelnicy od spełnienia dodatkowych warunków, w szczególności od przedstawienia decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, jak twierdzą organy obu instancji w sprawie niniejszej.

Należy w tym miejscu zauważyć, że dopuszczenie strzelnicy do użytkowania przewidziane było w pierwotnym brzmieniu przepisu art. 47 ustawy o broni i amunicji, zgodnie z którym "Dopuszczenie strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta)". Przepis art. 47 zmieniony został z dniem 11 lipca 2003 r. przez art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W nowym, obowiązującym od 2003 r. brzmieniu, przepis art. 47 nie przewiduje już wydawania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Kompetencje tych organów ograniczone zostały do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Zmiana art. 47 podyktowana była, jak wynika z uzasadnienia do projektu nowelizacji ustawy – Prawo budowlane, koniecznością doprowadzenia do pełnego skorelowania ustawy o broni i amunicji z przepisami prawa budowlanego (druk sejmowy nr 493).

Wymaga podkreślenia, że regulamin dotyczy strzelnicy jako obiektu przeznaczonego do prowadzenia strzelań szkoleniowych, sportowych i rekreacyjnych oraz treningów strzeleckich (§ 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu). Określa warunki korzystania ze strzelnicy, sposób obchodzenia się z bronią oraz sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy (§ 1 rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu). Natomiast kwestia, czy i jakiego rodzaju obiektem budowlanym jest strzelnica nie jest przedmiotem regulaminu i nie należy do zakresu badania w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Ocena, czy strzelnica jest obiektem budowlanym oraz czy spełnia wymogi dotyczące budowy i utrzymania obiektów budowlanych, określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "prawo budowlane", należy do organów administracji architektoniczno - budowlanej i organów nadzoru budowlanego.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że strzelnica jest obiektem budowlanym, wymagającym uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, wydawanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Należy zauważyć, że uruchomienie strzelnicy nie zawsze wiązać się musi z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych, w szczególności polegających na budowie budynków lub innych obiektów budowlanych. Nie zawsze także wymagać będzie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ustawa o broni i amunicji nie określa, czy strzelnica ma być usytuowana na terenie otwartym czy też w budynku lub innym obiekcie budowlanym, nie określa też żadnych szczegółowych wymogów konstrukcyjnych i parametrów strzelnicy, poza bardzo ogólnym stwierdzeniem, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Ustawa w żaden sposób nie nawiązuje zatem do cech strzelnicy jako obiektu budowlanego i nie zawiera definicji strzelnicy, wskazującej, że strzelnica to obiekt budowlany. Takiej definicji nie zawiera również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, które w § 2 pkt 1 określa strzelnicę ogólnie jako obiekt przeznaczony do prowadzenia strzelań szkoleniowych, sportowych i rekreacyjnych oraz treningów strzeleckich, niezależnie od jej konstrukcji. Z tego względu nie sposób zgodzić się z obszernymi wywodami organu II instancji definiującymi strzelnicę jako obiekt budowlany, wymagający uzyskania nie tylko pozwolenia na budowę, ale także pozwolenia na użytkowanie. Nie sposób także nie zauważyć, że stanowisko organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ ten przyznaje, że w sprawie o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania, czy strzelnica faktycznie stanowi obiekt budowlany, z drugiej zaś strony przesądza, że strzelnica stanowi obiekt budowlany, wymagający pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie, przy czym tej kategorycznej oceny organ odwoławczy dokonuje na podstawie przepisów prawa budowlanego. Trzeba zatem jeszcze raz podkreślić, że zakwalifikowanie określonego obiektu czy konstrukcji do jednej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 prawa budowlanego należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego, a nie organów w sprawie niniejszej.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku konieczności wykonania robót budowlanych czy zmiany sposobu użytkowania obiektu, inwestor planujący uruchomienie strzelnicy zobowiązany będzie do uzyskania przewidzianych prawem pozwoleń lub do dokonania określonych czynności, umożliwiających rozpoczęcie robót budowlanych lub przystąpienie do użytkowania obiektu. Należy jednak podkreślić, że ewentualne pozwolenia właściwych organów budowlanych wydawane są w całkowicie odrębnym trybie i na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane, a nie przepisów ustawy o broni i amunicji. Organ uprawniony do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie ma kompetencji do działania w tym zakresie.

Nie jest także przedmiotem oceny w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy spełnienie wymogów ochrony środowiska, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341). Wymogi te badane są przez organy właściwe w sprawie ochrony środowiska.

Zgodność obiektu, jakim jest strzelnica z wymogami ochrony środowiska oraz – w przypadku gdy strzelnica jest obiektem budowlanym – z warunkami określonymi w przepisach prawa budowlanego podlega ocenie w odrębnym trybie przez właściwe w tym zakresie organy. Nie jest uzasadnione powoływanie się przez organ odwoławczy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17. Przede wszystkim dotyczył on określonego stanu faktycznego, odmiennego od stanu w sprawie niniejszej, i do tego stanu faktycznego nawiązywały rozważania prawne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na obowiązujące przepisy prawa budowlanego, regulujące proces budowlany, w żaden sposób nie przesądził jednak, że organ uprawniony do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy na podstawie ustawy o broni i amunicji jest także uprawniony do oceny, czy konkretna strzelnica stanowi obiekt budowlany, a w konsekwencji do zakwalifikowania jej do określonej kategorii obiektów w rozumieniu przepisów Prawa budowalnego. Nie przesądził także, że organ ten ma prawo do samodzielnej oceny, czy i jakich ewentualnie pozwoleń lub zgłoszeń, przewidzianych prawem budowlanym wymaga dany obiekt. Przeciwnie, wskazał na kompetencje organów administracji budowlanej w tym zakresie.

Z uzasadnienia powołanego wyroku można jednak wywieść, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w okolicznościach konkretnej sprawy powstać może problem zgodności całego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, nie tylko przepisami prawa budowlanego. NSA podkreślił, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej kolejności czynności podejmowanych w związku z planowanym uruchomieniem strzelnicy, przy czym zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje wówczas, gdy przeprowadzone są już wszystkie konieczne prace i uzyskane zostały wymagane zgody, wydane we właściwym trybie. Z uzasadnienia wyroku NSA wynika zatem, że sąd ten dopuszcza – w konkretnych okolicznościach faktycznych – możliwość badania przez organ, czy przedłożony mu do zatwierdzenia regulamin strzelnicy dotyczy obiektu legalnego i nienaruszającego przepisów odrębnych.

W przypadku zatem jakichkolwiek wątpliwości co do legalności przedsięwzięcia organ zatwierdzający regulamin strzelnicy przeprowadzić może postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy i jakie szeroko rozumiane zgody właściwych organów były w konkretnym przypadku wymagane. Organ ten nie jest bowiem uprawniony do samodzielnej oceny, czy wymagane jest pozwolenie na budowę, czy zgłoszenie czy też dana inwestycja zwolniona jest z obu tych wymogów. W konsekwencji nie jest także uprawniony do samodzielnej oceny, czy wymagane jest pozwolenie na użytkowanie, zawiadomienie o zakończeniu budowy, zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, czy też wymogów tych nie ma. Organ nie może więc – wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy – wprowadzać bezwzględnego wymogu przedłożenia bliżej nieokreślonej decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania jako warunku zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Wymóg taki nie wynika bowiem z przepisów ustawy o broni i amunicji, która nie przewiduje wydania decyzji w tym zakresie. W żadnym wypadku podstawy decyzji nie może stanowić wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie określa on bowiem kompetencji organu administracji publicznej do wydania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ byłby natomiast uprawniony do zbadania – przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy – czy dane przedsięwzięcie jest legalne. W celu ustalenia tej okoliczności organ może zwrócić się w szczególności do właściwych organów budowlanych o wyjaśnienie, czy dana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych czy też zwolniona była z tych wymogów. W rozpoznawanej sprawie organ zwrócił się wprawdzie do Starosty [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego o określone informacje (k. 70 i 71 akt adm. organu I instancji), ale treść obu zapytań wskazuje, że organ sformułował je w sposób zakładający z góry, że wnioskodawca obowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę lub dokonać zgłoszenia budowy oraz że wymagane było także "dopuszczenie do użytkowania". Z nadesłanych przez wymienione organy lakonicznych odpowiedzi wynika, że oba organy odpowiedziały ściśle na zadane pytania i tylko w ich granicach, to jest poinformowały, że nie były wydawane żadne pozwolenia, nie dokonywano zgłoszeń, ani zawiadomień o zakończeniu budowy (k. 75 i 76 akt adm. organu I instancji). Żaden z organów nie wyjaśnił jednak, czy w tym konkretnym stanie faktycznym jakiekolwiek pozwolenia były ogóle wymagane, w szczególności zaś nie wyjaśnił, czy planowana przez skarżącego strzelnica stanowi obiekt budowlany, podlegający przepisom prawa budowlanego.

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżący od początku konsekwentnie twierdził, że projektowana przez niego strzelnica nie będzie obiektem budowlanym i nie wymaga przeprowadzania robót budowlanych. Organ w ogóle nie starał się wyjaśnić tej okoliczności. Zwracając się do obu wymienionych wyżej organów pominął całkowicie twierdzenia skarżącego, nie uwzględnił także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] września 2018 r., dotyczącej robót ziemnych wykonanych przez skarżącego na działkach nr [...] i 74 (na których zlokalizowana ma być strzelnica), stwierdzającej, że wykonane przez skarżącego prace polegające na niwelacji terenu nie stanowią robót budowlanych oraz pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2018 r. (k. 20 akt adm. organu I instancji), wyjaśniającego, że nie każda strzelnica jest obiektem budowlanym. Uzyskane odpowiedzi nie dawały zatem żadnej podstawy do przyjęcia, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej lub – jak to określił organ I instancji – "strzelnica nie została w sensie formalno-prawnym zrealizowana". Nie było też podstawy do odmowy zatwierdzenia regulaminu z tego tylko powodu, że skarżący nie przedstawił bliżej nieokreślonej decyzji "dopuszczającej strzelnicę do użytkowania".

Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem przepisów postępowania, zobowiązujących organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) i oceny istotnych w sprawie okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), czy dana okoliczność została udowodniona oraz przepisów prawa materialnego – art. 47 ustawy o broni i amunicji, który nie przewiduje dla wójta, burmistrza lub prezydenta miast kompetencji do samodzielnej oceny spełniania przez dany obiekt wymogów prawa budowlanego i nie uzależnia zatwierdzenia regulaminu strzelnicy od przedłożenia "decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania". Należy podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Nie mogą zatem nakładać na stronę postępowania administracyjnego dodatkowych obowiązków, niewynikających z przepisów prawa materialnego. Ponadto obowiązane są do działania w granicach swoich kompetencji. W przypadku zatwierdzenia regulaminu strzelnicy kompetencje organu zostały jasno określone. Nie znajdowało zatem żadnego uzasadnienia w sprawie niniejszej żądanie przedstawienia "decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania". Decyzja taka nie jest wydawana na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji. Organ nie miał też podstaw do przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawy wymagane byłoby wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do takich ustaleń.

Zaskarżona decyzja podlega zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.". Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego dotyczy także decyzji organu I instancji, co uzasadnia uchylenie również i tej decyzji na podstawie art. 135 p.p.s.a., jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Jak wynika z decyzji organu I instancji, nieprzedstawienie decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania było podstawą odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy w sprawie niniejszej. Organ I instancji nie badał natomiast w ogóle regulaminu przedstawionego przez skarżącego. Uchybienia tego nie naprawił organ II instancji. Przeciwnie, zaaprobował błędne stanowisko organu I instancji co do wymogów, jakie spełnić powinien właściciel lub zarządzający strzelnicą składając wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy i nie zbadał postanowień przedłożonego przez skarżącego regulaminu pod kątem zgodności z regulaminem wzorcowym.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez sąd ocenę prawną. Oznacza to konieczność dokonania oceny przedstawionego przez skarżącego regulaminu w oparciu o postanowienia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Oceniając postanowienia regulaminu mieć będzie organ na względzie, że celem regulaminu jest określenie warunków bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy. Organ powinien zatem ustalić, czy regulamin określa warunki korzystania ze strzelnicy, sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy zgodnie z wymogami bezpieczeństwa. Organ mieć będzie na uwadze, że zawarte we wzorcowym regulaminie postanowienie dotyczące umieszczenia w widocznym miejscu decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania straciło na aktualności z uwagi na zmianę przepisu art. 47 ustawy z dniem 11 lipca 2003 r. Skoro ustawa nie przewiduje już wydawania przez wójta decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, zbędne jest zamieszczanie tego postanowienia w regulaminie.

Organ uwzględni również, że zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do ustalenia, że planowana strzelnica jest obiektem nielegalnym, zlokalizowanym, zbudowanym i zorganizowanym z naruszeniem wymogów związanych z ochroną środowiska, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic, wydanym na podstawie art. 48 ustawy o broni i amunicji lub przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.). Na koszty te składają się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie [...]zł i wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie [...]zł.