I OW 223/12 - Postanowienie

Data orzeczenia	2013-05-17	
Data wpływu	2012-12-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska
Izabella Kulig - Maciszewska
Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93; art. 25; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Wójtem Gminy A. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków A. P. o przyznanie zasiłku celowego na zakup odzieży wiosennej oraz zasiłku okresowego na zakup żywności postanawia: wskazać Wójta Gminy A. jako organ właściwy w sprawie	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2012 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Wójtem Gminy A. w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków A. P. o przyznanie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu wniosku podano, że A. P. wnioskiem z dnia 22 marca 2012 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w A. o przyznanie mu zasiłku celowego na zakup odzieży wiosennej oraz zasiłku okresowego na zakup żywności. Dnia 28 marca 2012 r. wnioskodawca zgłosił dodatkowo potrzebę wypłacenia zasiłku na refundację kosztów wynajmu mieszkania w miejscowości F. [...]. Następnie dnia 8 listopada 2012 r. A. P. wystąpił do GOPS- u w A. o przyznanie zasiłku celowego na zakup opału, węgla i drewna w celu ogrzewania mieszkania. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15 listopada 2012 r. dodatkowo zgłosił potrzebę wypłacenia mu zasiłku stałego.

Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2012 r. oraz zawiadomieniem z dnia 26 listopada 2012 r. wnioski A. P. wraz z dokumentacją zostały przekazane do Prezydenta Miasta P. Podano, że wnioskodawca w miejscowości F. [...], gmina A. przebywa tymczasowo i jest w trakcie poszukiwania mieszkania lub ośrodka dla bezdomnych w okolicach miasta P. Tym samym wnioskodawca nie zadeklarował zamiaru ani woli stałego pobytu w miejscowości F. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że A. P. urodził się w P., był zameldowany na pobyt stały w P. (pod adresem ul. A. [...]), skąd został wymeldowany w trybie administracyjnym i nie zgłosił ponownego zameldowania na pobyt stały ani czasowy. Ponadto wymieniony nie figuruje w zbiorze danych osobowych gminy A. Z wywiadu środowiskowego i z załączonej umowy najmu z dnia 1 lipca 2012 r. (zawartej na czas określony do 30 czerwca 2013 r.) wynika, że wnioskodawca przebywa w miejscowości F. [...] w "wynajętym domu", którego właścicielem jest G. P., a najemcą części domu jest J. S. Tę część domu J. S. oddał w bezpłatne używanie A. P. (umowa najmu § 5). Wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolnym do pracy i wymagającym stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Utrzymuje się z zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego i wypłacanego przez GOPS w miejscowości A. Z pisma wnioskodawcy z dnia 7 maja 2012 r. wynika, że od dnia 1 lipca 2011 r. zrezygnował on z pobytu w ośrodku dla bezdomnych w P. i przeniósł się do wynajętego mieszkania w miejscowości F. W oświadczeniu z dnia 2 listopada 2011 r. wskazał, że o ile miałby możliwość powrotu do P. i zapewnioną stałą opiekę chętnie skorzystałby z tej możliwości.

Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 6 pkt 8 wyżej wymienionej ustawy osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z żadnego dokumentu nie wynika by miejsce, w którym mieszka wnioskodawca było pomieszczeniem przeznaczonym do krótkotrwałego pobytu osób i nie spełniało funkcji zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z analizy opisanego stanu faktycznego nie można wyprowadzić wniosku, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. Z tego powodu i mając na uwadze regulacje zawarte w art. 101 ust. 2 i art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, nie można uznać MOPR w P. za ośrodek właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie żądanej przez A. P. pomocy.

W tej sytuacji należy odwołać się do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy, który łączy właściwości organu z miejscem zamieszkania wnioskodawcy. Z racji tego, że prawo administracyjne nie przewiduje definicji miejsca zamieszkania, sięgnąć trzeba do art. 25 K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której przebywa z zamiarem stałego pobytu. Przez pojęcie "zamiar" trzeba rozumieć w tym kontekście nie wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Mając na względzie przesłanki wskazane w art. 25 K.c. należy wyprowadzić wniosek, że w przypadku A. P. miasto P. nie jest ani miejscem jego pobytu ani miejscem zamieszkania. Złożenie oświadczenia z dnia 15 listopada 2012 r. o zamiarze stałego pobytu w P. nie przesądza o aktualnym ześrodkowaniu interesów życiowych w tym mieście. Wnioskodawca przebywa na terenie miejscowości F. i w świetle obiektywnych przesłanek to gmina A. jest właściwa miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy A. P.

W odpowiedzi na wniosek Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w A. domagając się wskazania Prezydenta Miasta P. jako organu właściwego do wydania decyzji przedmiocie podań A. P., wskazał, że z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, że A. P. znalazł się w F. nie z własnej woli lecz przypadkowo, z uwagi na konieczności opuszczenia placówki dla bezdomnych w P. Po opuszczeniu tej placówki doraźną pomoc zaoferował mu J. S. Z wywiadów środowiskowych jednoznacznie wynika, że wnioskodawca uważa F. za tymczasowe miejsce pobytu i poszukiwał miejsca zamieszkania lub ośrodka dla bezdomnych w okolicach P. A. P. przez wiele lat mieszkał w P., nigdy nie wyrażał woli pobytu w innym miejscu, co więcej ubiegał się o umieszczenie go w ośrodku dla bezdomnych w P. lub najbliższej okolicy. Fakt jego przebywania w miejscowości F. jest od niego niezależny, związany z brakiem możliwości powrotu do P. Dlatego w tej sprawie należy kierować się wykładnią celowościową przepisów ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z uwagi na fakt długoletniego zamieszkiwania przez wnioskodawcę w P. oraz wyrażoną przez niego wolę zamieszkiwania w tym mieście jako organ właściwy należy wskazać Prezydenta Miasta P.

Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. w piśmie z dnia 15 marca 2013 r. sprecyzował wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podając, iż dotyczy on wszystkich wniosków A. P. z dnia 22 marca 2012 r. oraz 8 listopada 2012 r. Zainteresowany w dniu 22 marca 2012 r. złożył trzy podania dotyczące udzielenia mu pomocy finansowej w formie: 1/ zasiłku okresowego na zakup żywności niezbędnej do zapewnienia egzystencji, 2/ zasiłku celowego na refundację kosztów wynajmu mieszkania w miejscowości F. 10, 3/ zasiłku celowego na zakup odzieży wiosennej tj. kurtki, 2 koszul, spodni, skarpet, obuwia, nakrycia głowy itp. Natomiast w dniu 8 listopada 2012 r. A. P. wniósł dwa podania dotyczące udzielenia mu wsparcia finansowego w formie: 1/ zasiłku celowego na zakup opału tj. węgla i drewna w celu ogrzania mieszkania, 2/ zasiłku stałego od miesiące listopada 2012 r. z Filii Grunwald w P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do rozstrzygania sporów o właściwość. Sporem o właściwość jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjęcia środka prawnego przez właściwy organ. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia, powołując się na brak podstaw do ustalenia właściwości (spór negatywny).

W niniejszej sprawie występuje negatywny spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Wójtem Gminy A. dotyczący wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków A. P. z dnia 22 marca 2012 r. i 8 listopada 2012 r., w których domagał się kolejno przyznania: 1/ zasiłku okresowego na zakup żywności niezbędnej do zapewnienia egzystencji, 2/ zasiłku celowego na refundację kosztów wynajmu mieszkania w miejscowości F. [...], 3/ zasiłku celowego na zakup odzieży wiosennej tj. kurtki, 2 koszul, spodni, skarpet, obuwia, nakrycia głowy itp. 4/ zasiłku celowego na zakup opału tj. węgla i drewna w celu ogrzania mieszkania, 5/ zasiłku stałego od miesiące listopada 2012 r. z Filii Grunwald w P.

Dla rozpoznania zaistniałego w przedmiotowej sprawie sporu o właściwość podstawowe znaczenie ma wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Na miejsce zamieszkania, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 K.c., wskazują dwa czynniki: zewnętrzny - fakt przebywania i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu. O ile ustalenie pierwszej przesłanki na ogół nie nastręcza trudności, o tyle przy ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (vide postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09).

Z akt przedmiotowej sprawy, a w szczególności z umowy najmu lokalu, wynika, że A. P. przebywa w wynajętym domu w miejscowości F. [...] na terenie Gminy A. Najemcą lokalu jest J. S., który oddał część wynajętego mieszkania w bezpłatne używanie A. P. (§ 5 umowy najmu). Ponadto z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, że obecnie miejscem pobytu wnioskodawcy jest Gmina A. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że przesłanki miejsca zamieszkania w rozumieniu powołanego art. 25 K.c. w odniesieniu do A. P. spełnia aktualnie Gmina A. Należy podkreślić, że zamiar pobytu w miejscu zamieszkania nie jest równoznaczny z pragnieniem dożywotniego lub długoletniego przebywania w danej miejscowości, ani też z wolą zerwania wszelkich więzi z miejscem ostatniego zameldowania. Dlatego też na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania osoby fizycznej, nie ma wpływu okoliczność, że być może w przyszłości zmieni ona swoje miejsce zamieszkania i wróci do miejscowości, z którą czuje się związana.

Konkludując przyjąć zatem należy, że przebywanie w A. połączone ze ześrodkowaniem aktywności życiowej przez A. P. w tej gminie wskazuje na zamiar przebywania w nim, czyniąc z niego aktualne miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Skoro właściwość miejscową gminy zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustala się według obecnego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie jak wskazano wyżej jest Gmina A., to organem właściwym do rozpoznania wniosków A. P. jest Wójt Gminy A.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.