Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. j. [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę

Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013i\ poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania M. sp. j. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], ustalającej odszkodowanie w wysokości 194 086,20 zł, na rzecz M. sp. j. za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w mieście [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0260 ha, przeznaczoną pod budowę połączenia kolejowego [...], odcinek [...] oraz zobowiązującej P. S.A. do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, decyzją z dnia [...] lutego, 2015 roku znak [...], utrzymał powołaną wyżej decyzję Wojewody [...] w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacja umowy. Tylko taka bowiem sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników nie będących de facto czynnikami rynkowymi. Zatem obowiązkiem organu administracyjnego jest, stosownie do art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyznanie odszkodowania odpowiadającego rynkowej wartości nieruchomości. Ugruntowane i przede wszystkim jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek możliwości do powiększenia kwoty odszkodowania o podatek VAT na rzecz podmiotów zobowiązanych do jego odprowadzenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 roku, sygn. akt I OSK 990/11 oraz z dnia 19 stycznia 2012 roku, sygn. akt I OSK 170/11, pubł. CBOSA).

Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], ustalono lokalizację inwestycji polegającej na budowie połączenia kolejowego [...], odcinek [...].

Pismem z dnia 6 grudnia 2013r. znak: [...] P. S.A. zwróciły się do Wojewody [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomości objęte ww. decyzją o lokalizacji linii kolejowej, w stosunku do których nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania z właścicielami, stosownie do art. 9y ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym.

Zgodnie z projektem podziału nieruchomości przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta [...] w dniu [...] czerwca 2011r. pod nr ewid. [...] działka nr [...] o pow. 0,1364 ha podzieliła się na: działkę nr [...] o pow. 0,1104 ha pozostającą we władaniu dotychczasowego właściciela oraz działkę nr [...] o pow. 0,0260 ha wydzieloną pod obiekt. powyższa nieruchomość według stanu na dzień 11 września 2013r., tj. na datę ostateczności decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] stanowiła w całości własność M. sp.j.

Celem ustalenia prawidłowej wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem uostatecznienia się decyzji pierwszo-instancyjnej o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, tj. z dniem [...] września 2013r., organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość tej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy [...] sporządził w dniu 28 lutego 2014r. operat szacunkowy określając w nim wartość powyższej nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0260 ha, na kwotę 184 844 zł.

W sporządzonym operacie szacunkowym biegły wskazał, iż dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], działka nr [...] leży na terenie oznaczonym jako MN - teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Dla tego terenu Prezydent Miasta [...] wydał decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: nr [...], nr [...], nr [...].

Wartość rynkową nieruchomości biegły określił według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przy uwzględnieniu cen nieruchomości z dnia wyceny, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych transakcyjnych dla potrzeb wyceny, określił wiarygodny pod względem rodzajowym i obszarowym rynek oraz wyznaczył okres jego analizy.

Z uwagi na lokalizację nieruchomości, jej przeznaczenie oraz charakter zagospodarowania, jako nieruchomości reprezentatywne rzeczoznawca majątkowy [...] przyjął transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu w studium. W tym stanie rzeczy, omówiony wyżej operat szacunkowy został przyjęty jako dowód w przedmiotowej sprawie i na jego podstawie zostało ustalone odszkodowanie za ww nieruchomość.

W toku prowadzonego postępowania ustalono również, iż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 9y ust. 3e ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym i wysokość odszkodowania powiększono o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości. Zatem decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącej spółki w wysokości 194 086,20 zł. oraz zobowiązał P. S.A. do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od ww. decyzji odwołanie złożyła spółka M. sp.j., w którym podniosła, że w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania brak jest wyraźnego odniesienia do kwestii podatku VAT od ww nieruchomości. Zdaniem odwołującej w sentencji decyzji wino znaleźć się sformułowanie: "ustaleniu odszkodowania netto w wysokości: 194 086,20 zł (słownie: sto dziewięćdziesiąt cztery tysiące osiemdziesiąt sześć złotych 20/100)". Odwołująca się Spółka wskazała, że działka nr [...], której dotyczy zaskarżona decyzja, posiada warunki zabudowy, co powoduje obowiązek podatkowy VAT 23%. W ocenie skarżącego spółka nie może pozbyć się nieruchomości poniżej ich wartości (konieczność zapłaty podatku VAT pomniejszyłaby wartość odszkodowania, a tym samym wartość przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości). Ponadto ujmowanie podatku VAT w wartości odszkodowania narusza generalną zasadę ustalania podstawy opodatkowania podatkiem VAT, która stanowi, że podatek VAT nalicza się od wyceny ustalonej jako wartość bez podatku VAT.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał zaskarżoną do tut. Sądu decyzję z dnia [...] lutego i podniósł, iż odnosząc się do zawartego w odwołaniu żądania strony, dotyczącego uwzględnienia w kwocie ustalonego odszkodowania należnego podatku VAT wyjaśnił, iż podatek VAT związany m.in. z transakcją kupna-sprzedaży nieruchomości, jak i inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki, jak również inne opłaty nie są efektem gry rynkowej między nabywcą a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz, jak to określa sama teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. Z tego względu winne być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar, tak samo jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Tym samym określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacja umowy. Podsumowując, organ II instancji wskazał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do powiększenia odszkodowania o podatek VAT. Polskie prawo wywłaszczeniowe ogranicza wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości. Nie jest rolą organów orzekających w sprawach odszkodowawczych ocena, czy bardziej uzasadnione byłoby powiększanie tej kwoty o należne podatki.

W skardze wywiedzionej na tę decyzję do sądu administracyjnego Skarżąca Spółka wskazała na naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez naruszenie: przepisów art. 2, 7, 64 ust. 2 i 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz postanowienia art. 1 protokołu nr. 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z przepisem art. 124 ugn, wyrażającym się w niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 124 ugn i nie zastosowaniu przepisów Konstytucji, mającym postać braku wymaganej przepisem art. 124 ugn przesłanki do wydania decyzji tj. sprzeciwu właścicielki nieruchomości na ustanowienie służebności przesyłu od której to okoliczności przepis uzależnia możliwość wydania decyzji, orzeczeniu ponad wniosek P. w zakresie zgody na nieodpłatne użytkowanie nieruchomości pod linią przesyłową , po jej wybudowaniu przez co wnioskodawca P. SA uzyskał nieodpłatnie, rzeczowe prawa ograniczające nadmiernie prawo własności I. W. bez podstawy prawnej i stwierdzeniu, że takie orzeczenie jest rodzajem ograniczenia użytkowania nieruchomości na potrzeby wybudowania linii.

2. prawa procesowego poprzez naruszenie przepisu art. 7 kpa. i 8 kpa; wyrażającym się w pominięciu istotnych dowodów i informacji a wręcz świadomego zaniechania badania przyczyn zerwania negocjacji przez P. czy faktu równoległego prowadzenia przez P. negocjacji ze Skarżącą i przygotowywania postępowania administracyjnego, braku sprzeciwu właścicielki dla ustanowienia służebności przesyłu oraz akceptacji orzeczenia, poza granicami wniosku P. i dyspozycją przepisu art. 124 ugn; poprzez udzielenie zgody na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu.

Podnosząc powyższe strona Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, które jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., a prowadzącymi do eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy ustalając wysokość odszkodowania z tytułu pozbawienia Skarżącej prawa własności nieruchomości, organ winien powiększyć kwotę wskazaną w sporządzonym operacie szacunkowym o podatek VAT. W istocie wykracza poza granice sprawy kwestia, czy pozbawienie skarżącej prawa własności nieruchomości w trybie ustawy o transporcie kolejowym, w zamian za odszkodowanie uznać należy za dostawę towarów w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., Nr 177, poz. 1054, ze zm.) i czy - w sytuacji w której czynność taka dokonywana jest przez podatnika, w rozumieniu art. 15 ust. 1 wskazanej ustawy - podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, czy też - z mocy przepisów szczególnych, takich jak art. 43 ust. 1 pkt 9 wskazanej ustawy - dana czynność, z uwagi na jej przedmiot, jest zwolniona z podatku. Wobec tego bezprzedmiotowe są też uwagi Spółki, dotyczące zasady neutralności podatku od towarów i usług, wynikającej z dyrektyw stanowionych na szczeblu Unii Europejskiej.

Należy mieć bowiem na względzie, na podstawie jakich przepisów i dla jakiego celu została wydana zaskarżona decyzja. Stosownie do przepisów ustawy o transporcie kolejowym (art. 9s ust. 4), do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 9y i 9z ustawy. Oznacza to, że ustalając wysokość odszkodowania organy były zobowiązane do zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 134 ust. 1 wskazanej ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem jej art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zasady dokonywania wyceny nieruchomości, a w konsekwencji ustalenia ich wartości rynkowej, są zawarte w Dziale IV ustawy, zatytułowanym "Wycena nieruchomości". Z art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przepisy działu IV stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Oznacza to, że zasady zawarte w tej ustawie, dotyczące określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, stosuje się jednakowo wobec wszystkich podmiotów, niezależnie od tego, czy są one podatnikami podatku od towarów i usług czy też nie. Przepis art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wynika bowiem z niego, że uregulowania zawarte w przepisach ustaw podatkowych pozostają bez wpływu na sposób ustalenia wartości rynkowej nieruchomości. Rozwinięciem zasady wynikającej z powyższego przepisu jest art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. We wskazanych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani w innych np. w ustawie o transporcie kolejowym, nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można również w treści § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), który przesądza o tym, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Wprawdzie zapis ów dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże zarówno podejście dochodowe jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określania wartości są dochody wskazane m. in. na podstawie czynszów i wydatków operacyjnych, których poziom przyjmuje się bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym "ceny transakcyjne", stanowiące podstawę określania wartości rynkowej, nie powinny zawierać podatku VAT. Oznacza to, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę podatku VAT.

Dlatego też, Sąd nie podziela zarzutu skargi, jakoby wysokość odszkodowania miała być powiększona o podatek VAT, w wysokości 23 %. Organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, a przepisy takiej możliwości powiększenia odszkodowania o wysokość podatku VAT, na etapie wydawania decyzji odszkodowawczej nie przewidują. Sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie, wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości - art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Już z samego określenia "wartość rynkowa nieruchomości", jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne, będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Trzeba zgodzić się z organem naczelnym, że ewentualny obowiązek zapłaty przez Skarżącą podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie (Sąd podziela tu stanowisko wyrażone w przytaczanym już uzasadnieniu do wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 65/10). Wtórne, w stosunku do odszkodowania, obowiązki publicznoprawne Spółki, związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Podkreślić wypada, że – jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie - słuszne odszkodowanie nie może być utożsamiane z odszkodowaniem pełnym – rekompensującym wszelkie straty związane w wywłaszczaniem tak np. wyrok o sygn. akt I OSK 1386/11 – dostępny w CBOSA). O ile więc Strona skarżąca byłaby obowiązana do uiszczenia podatku VAT, nie oznacza to, że przyznane odszkodowanie nie jest słuszne w rozumieniu zasad konstytucyjnych. Ewentualne wadliwość, np. w kontekście konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, mogłaby być postrzegana w samym obowiązku uiszczenia podatku, co wykracza poza granice niniejszej sprawy – dotyczącej wyłącznie wypłaty odszkodowania. Niemniej uwadze Strony należy poddać treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2015 r. (sygn.. akt I FPS 1/15 – dostępna w CBOSA).

Brak jest więc jakichkolwiek podstaw do takiej interpretacji norm, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która - na etapie ustalania odszkodowania - nakazywałyby powiększenie go o podatek VAT. Polskie prawo wywłaszczeniowe zakreśla wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości (o ile pominąć dodatkowe należności przewidziane w regulacjach szczególnych rangi ustawowej - np. 5 % z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości). W tej sytuacji Sąd uznaje za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP czy przepisów stanowionych na szczeblu Unii Europejskiej. Jak już wyżej wskazano, organy obu instancji, określając wysokość odszkodowania należnego Skarżącej, opierały się na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieprzewidujących możliwości uwzględnienia podatków w kwocie odszkodowania, co nie uchybia wskazanym regulacjom.

Odnotować wypada dodatkowo, że przedmiotem sporu była wyłącznie kwestia doliczenia, do kwoty odszkodowania podatku VAT. Spółka nie kwestionowała ustalenia wartości nieruchomości. Sąd jednak - kontrolując skarżoną decyzję we wszystkich aspektach - stwierdził, że nie ma podstaw do podważenia jej legalności, jak i poprzedzającego ją orzeczenia organu I. instancji. Prawidłowo - jako podstawę ustalenia odszkodowania - przyjęto operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a wydanie decyzji zostało poprzedzone wszechstronnym i prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji