Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. P., I. G., A. K. i C. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej solidarnie na rzecz skarżących D. P., I. G., A. K. i C. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca 1950 r. nr [...] oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. nr [...], odmawiającej przyznania dotychczasowym właścicielom: S. B. oraz W. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Postanowienie Ministra Infrastruktury wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wskazana na wstępie nieruchomość, stanowiąca własność S. B. z oraz W. G. objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] czerwca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania S. B. oraz W. G. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości podnosząc, że została ona przekazana na cele realizacji narodowego planu gospodarczego, co uniemożliwia korzystanie z niej przez dotychczasowych właścicieli. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r.

Wnioskiem z [...] marca 2008 r. D. P. (będąca jednym z następców prawnych dawnych współwłaścicieli – stosownie do post. z [...].11.2005 r. [...] Ns [...] oraz z [...] 06.2008 r. [...] Ns [...]) wniosła o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięć.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r., Minister Infrastruktury, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") zawiesił z urzędu, postępowanie nadzorcze, zainicjowane ww. wnioskiem, z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych współwłaściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położnym przy ul. [...], będącego jednocześnie współużytkownikiem wieczystym ułamkowej części gruntu przedmiotowej nieruchomości – L. T..

Jednocześnie organ nadzoru w trybie art. 100 § 1 k.p.a. wezwał D. P. oraz pozostałych następców prawnych W. G., tj. A. K., I. G., E. K. i C. G. do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po L. T. wskazując, że pomimo tego, iż nie należą oni do kręgu jego spadkobierców ustawowych, mają interes prawny umocowujący ich do skutecznego zainicjowania powyższego postępowania.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem D. P., działając w imieniu własnym oraz I. G., A. K. i C. G., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy uprzednio wydane postanowienie z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, że ustalenie w postępowaniu prowadzonym przez właściwy sąd powszechny spadkobierców L. T. lub uzyskanie aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wobec braku ustalenia w sposób prawem przewidziany spadkobierców zmarłego współwłaściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., którzy są stronami postępowania, organ nie może go zakończyć i wydać merytorycznego rozstrzygnięcia.

Minister wyjaśnił przy tym, że organ nadzorczy nie posiada własnego interesu prawnego, będącego źródłem legitymacji procesowej czynnej, do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po ww. zmarłym.

Na powyższe postanowienie D. P. działając w imieniu własnym oraz I. G. i A. K. działając w imieniu własnym oraz C. G. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie treści i znaczenia przepisu oraz niewłaściwe jego zastosowanie do zdarzenia śmierci jednej ze stron postępowania, co może udaremnić podjęcie merytorycznej decyzji prowadzącej do odzyskania terenu przez skarżących;

2. przepisu art. 61 § 4 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkom wynikającym z przepisów o doręczeniu pism i to spowodowało niezapewnienie stronom K. O., K. M. oraz M. M. udziału w sprawie, a więc uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a.).

Zdaniem skarżących organ nie wyjaśnił kto faktycznie zarządza majątkiem masy spadkowej po zmarłym L. T., ani czy istnieje możliwość wezwania do udziału w postępowaniu tych osób, czy też wystąpienia do sądu z wnioskiem o ustalenie kuratora spadku. Wskazali przy tym, że obowiązki nałożone zaskarżonym postanowieniem są niewykonalne i nie mają podstawy prawnej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] sierpnia 2010 r., ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowany akt nie jest dotknięty jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

W sprawie zaistniały przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") - uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia, bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Tego rodzaju uchybienie wypełnia jednocześnie przesłankę upoważniającą Sąd zgodnie z art. 119 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., w następstwie ponownego rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury sprawy, zakończonej wydanym przez niego w tym przedmiocie postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca 1950 r. nr [...], odmawiającego przyznania przeddekretowym wlascielom: S. B. oraz W. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...].

W ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2011 r. nr [...], Minister Infrastruktury naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej uregulowana została w art. 24 k.p.a. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, stanowił w § 1 pkt 5, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Celem zaś tej regulacji, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonego orzeczenia, wydanego przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma wszak ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. uchwała 7 sędziów NSA z 22.02.2007 r. II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007/3/61 wraz z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego, publ. ZNSA 2007/3/137). Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że ratio legis omawianego przepisu pozostaje także aktualne w sprawie, która kończy się postanowieniem podlegającym zaskarżeniu zażaleniem, czy jak w niniejszej sprawie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie. Także bowiem przy tego typu postępowaniach istnieje konieczność zapewnienia jednostce wszelkich gwarancji procesowych, determinujących rozpoznanie jej sprawy w sposób bezstronny. Tym samym, pod pojęciem decyzji, do której odnosi się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy również rozumieć postanowienie.

Zważyć przy tym należy, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to, użyty przez ustawodawcę w redakcji tego przepisu zwrot "podlega wyłączeniu". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 20.05.2010 r. I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010/5/82; wyrok NSA z 31.03.2011 r. I OSK 799/10, Lex nr 1079832).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno postanowienie z [...] sierpnia 2010 r. wydane przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, jak i zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2011 r., wydane po jej ponownym rozpatrzeniu, podpisał ten sam, działający z upoważnienia Ministra Infrastruktury, pracownik organu – Zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa R. R.. Bezsporne jest przy tym, że nie jest on piastunem funkcji Ministra Infrastruktury, ale jedynie pracownikiem urzędu obsługującego ministra. Wydanie zaś decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, stanowiącą podstawę do jego wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Taki stan rzeczy powoduje, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobligowany jest do uchylenia obarczonego taką wadą postanowienia.

Wada ta jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonego postanowienia z innymi przepisami postępowania i odnoszenie się w tym kontekście do sformułowanych w skardze zarzutów.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej - który po zniesieniu Ministerstwa Infrastruktury, jest właściwym w sprawie na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. – w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz.U. Nr 248, poz. 1494) - winien zastosować się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku, a zatem rozpatrzyć jeszcze raz sprawę objętą wnioskiem D. P., I. G., A. K. i C. G., tyle że bez udziału pracownika organu, który uprzednio brał udział w wydaniu postanowienia z [...] sierpnia 2010 r.