Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi A. W. na czynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych postanawia: odrzucić skargę.

A. W.(dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ") w związku z nieprawidłowym, tj. niezgodnym z prawem wykonywaniem przez niego czynności nakazanych przepisami prawa, a mianowicie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...], za pośrednictwem usługi pobierania, z naruszeniem przepisów: art. 67b, art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503; dalej "u.p.z.p."), art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r., poz. 214; dalej: "u.i.i.p.") oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 26 października 2020r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020r., poz. 1916).

Autor skargi wniósł o:

1) uznanie – na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") – uprawnienia skarżącej, wynikającego z przytoczonych przepisów, do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy, a nie jeden obiekt przestrzenny, o strukturze i zakresie określonym ww. obowiązującymi przepisami prawa) poprzez usługę pobierania WFS;

2) na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy;

3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na jej niedopuszczalność lub ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario należy wnioskować, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądów administracyjnych, zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie skarżąca poddała czynność Wójta polegającą, jej zdaniem, na braku zapewnienia dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] za pośrednictwem usługi pobierania, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa.

Rozpoznając przedmiotową sprawę rozważenia wymagało przede wszystkim to, czy określony przez skarżącą przedmiot skargi, tzn. prowadzenie przez organ administracji publicznej zbiorów danych związanych z tematami danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w u.i.i.p., może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

W zakresie przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny być spełnione przesłanki umożliwiające uznanie aktu lub czynności za podlegający rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a., 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Elementy te określane są w literaturze przedmiotu jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 67).

W rozumieniu powołanego wyżej przepisu za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie można uznać sposobu utworzenia i prowadzenia zbiorów danych przestrzennych, jak również ich merytorycznej zawartości (zob. postanowienie WSA w Lublinie z 13 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Lu 48/16, przywołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 92/22).

W niniejszej sprawie zaskarżona przez skarżącą czynność nieprawidłowego wykonywania przez organ udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, nie posiada wymienionych cech, ponieważ nie ma charakteru indywidualnego. Czynności podejmowane w tym zakresie nie są bowiem skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma charakter ogólny i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.

W ocenie Sądu, sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi natomiast po stronie skarżącej jakichkolwiek uprawnień (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2660/22 i II OSK 2662/22; https://cbois.nsa.gov.pl).

Skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (a przy tym i ewentualne zaniechania) nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Za naruszenie interesu prawnego skarżącej nie może być uznane także utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzaniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych. Powyższe stanowi o istnieniu interesu faktycznego skarżącej, a nie o jej interesie prawnym.

W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała także swego interesu prawnego w świetle art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 t.j.) powoływanej dalej jako "u.s.g".

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Jak wynika z art. 101a ust. 2 u.s.g. w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Ze względu na charakter kwestionowanych przez skarżącą działań organu nie można uznać, że odnoszą się one do jej indywidualnego interesu prawnego.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.