Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 365/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r. nr 463/2020 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania sieci i przyłącza wodociągowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 365/20, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w G. sp. z o.o. z/s w G.na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: WINB) z dnia 29 maja 2020 r. nr 463/2020 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania sieci i przyłącza wodociągowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z/s w G. zgłosiło Staroście [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie sieci i przyłącza wodociągowego przy ul. [...] w G., w granicach dz. ew. nr [...] obręb [...]. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu, co Starosta [...] potwierdzał zaświadczeniem z 12 lutego 2019 r., zaś 16 października 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowalnego w [...] (dalej: PINB) złożono zawiadomienie o rozpoczęciu robót zawierające stosowne załączniki oraz oświadczenie kierownika robót. W dniu 14 lutego 2020 r. do organu powiatowego wpłynęło zawiadomienie o ich zakończeniu i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Pismem z 25 lutego 2020 r. PINB wezwał inwestora do przedłożenia określonych w tymże piśmie dokumentów. Strona ustosunkowała się do wezwania pismem z 5 marca 2020 r.

Organ powiatowy decyzją z dnia 9 marca 2020 r. działając na podstawie art. 54 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) dalej - k.p.a., zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci i przyłącza wodociągowego w G. przy u. [...], działki nr [...], obręb [...], m. G.

W uzasadnieniu wyjaśniono, iż dostarczone przez spółkę w odpowiedzi na wezwanie z dnia 25 lutego 2020 r. dokumenty okazały się niekompletne, gdyż nie przedstawiono protokołu badania wydajności hydrantów. Inwestor sformułował bowiem opinię, iż bezpodstawne jest żądanie dostarczenia prawidłowego protokołu badania wydajności hydrantów, ponieważ projekt nie zawierał opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. PINB przywołał również treść § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030) dalej: rozporządzenie ws. zaopatrzenia w wodę, zgodnie z którym wodociąg, który służy nie tylko do celów przeciwpożarowych, powinien mieć wydajność zapewniającą łącznie wymaganą ilość wody dla potrzeb: 1) przeciwpożarowych; 2) bytowo-gospodarczych, ograniczonych do 15%; 3) przemysłowych, ograniczonych do niezbędnej obsługi urządzeń technologicznych, jak i treść § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) dalej: rozporządzenie ws. ochrony pp., w myśl którego do urządzeń przeciwpożarowych zaliczono hydranty wewnętrzne i zawory hydrantowe, hydranty zewnętrzne. Zdaniem organu I instancji, po analizie otrzymanego zawiadomienia oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej jak i zapoznaniu się z projektem budowlanym stwierdzono, iż inwestor zmienił trasę na odcinku Z3-Z4-Z5, przez co zmienił projekt zagospodarowania działki oraz charakterystyczne parametry obiektu budowlanego – długość, przez co dopuścił się również istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Inwestor złożył odwołanie od rozstrzygnięcia PINB, a WINB w wyniku jego rozpoznania decyzją z dnia 29 maja 2020 r. nr 463/2020 utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy analizował treść art. 36a p.b. i uznał, iż ww. zmiana trasy wodociągowej o 0,5 m na odcinku 53,5 m pomiędzy punktami Z3, Z4 i Z5 stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego z uwagi na odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowalnego tj. długości. Organ II instancji przyjął, że na podstawie art. 36a ust. 5a p.b. ustawodawca całkowicie wyłączył z katalogu odstąpień nieistnych odstąpienia dotyczące obiektów liniowych, którym jest przedmiotowa sieć wodociągowa. Dalej WINB podniósł, że także zmiana usytuowania sieci od granic działek sąsiednich stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż należy do zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Organ odwoławczy nie podzielił również twierdzeń związanych z brakiem konieczności spełnienia przez siec wodociągową wymogów sieci przeciwpożarowej oraz omówił w tym zakresie przepisy na poparcie swojego stanowiska.

Odwołująca się spółka wniosła skargę na decyzję WINB kwestionując jej zasadność i wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, następnie przytoczył treść art. 36a ust. 5 p.b. dot. istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz treść ust. 5a ww. przepisu, stanowiącego o tym, co nie jest istotnym odstąpieniem o zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji podkreślił, że biorąc pod uwagę istotność odstępstwa, jako okoliczność warunkującą wniesienie przez organ sprzeciwu należy wskazać, że ustawodawca w treści obowiązującego w chwili orzekania przez organy art. 36a ust. 5a p.b. dopuścił pewnego rodzaju zmiany choćby w zakresie wysokości, szerokości czy długości obiektu budowlanego zastrzegając jednak, że nie dotyczy to obiektu liniowego, którym bez wątpienia w ocenie Sądu I instancji jest przedmiotowa sieć wodociągowa.

W ocenie Sądu istotny jest zakres objęty projektem zagospodarowania terenu, a także parametry realizowanej inwestycji. Poza sporem jest, iż nastąpiła zmiana polegająca na "przesunięciu", co sprowadza się do zmiany usytuowania sieci na nieruchomości. Skarżąca zaś podnosi, że przesunięcie lokalizacji sieci o 50 m nie stanowi istotnego odstępstwa, z czym Sąd się nie zgodził podnosząc, że w przypadku obiektu liniowego nie istnieje możliwość uznania odstępstwa za nieistotne, gdyż byłoby to sprzeczne z obowiązującymi regulacjami prawnomaterialnymi.

Kolejną przesłanką uzasadniającą zgłoszenie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych na którą uwagę zwrócił Sąd I instancji było niezastosowanie się przez inwestora do wezwania organu II instancji z 25 lutego 2020 r. do uzupełniania wniosku o brakujące elementy. Po otrzymaniu ww. wezwania skarżąca przy piśmie z 5 marca 2020 r. przedłożyła większość dokumentów, jednak odnosząc się do konieczności przedłożenia protokołu z badania hydrantów podjęła z organem polemikę, co do zasadności tego żądania. Sąd zaznaczył, że w przypadku potrzeby uzupełnienia zgłoszenia o konkretne dokumenty inwestor zobowiązany jest do ich dostarczenia. Zanegowanie przez stronę konieczności dostarczenia protokołu badania hydrantów opierało się w szczególności na wskazaniu zadań spółki sprowadzających się do świadczenia usług w zakresie dostarczania wody, zaś jej zdaniem inne podmioty mają realizować obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Sąd I instancji zaznaczył, że fakt prowadzenia działalności w zakresie dostarczania wody także wpisuje się w obowiązek przestrzegania reguł służących ogólnie rozumianemu bezpieczeństwu przeciwpożarowemu, gdyż sieć wodociągowa pełni kluczową rolę w tym względzie. Sąd wskazał, że organy obu instancji wskazując na przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm.) dalej: u.z.z.w, rozporządzenia ws. zaopatrzenia w wodę rozporządzenia ws. ochrony pp. wskazywały konieczność spełniania przez hydranty wymogów odnośnie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę. Nie sposób więc zakładać, na co zwrócił uwagę Sąd wojewódzki, że realizacja przez spółkę sieci wodociągowej miała być prowadzona z zaniechaniem spełnienia wymogów w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia ws. zaopatrzenia w wodę poprzez jego niezastosowanie a tym samym błędne uznanie a priori, że każda sieć wodociągowa jest siecią wodociągową przeciwpożarową również wtedy, gdy nie stanowi źródła wody dla celów przeciwpożarowych, lecz stosowana jest wyłącznie w celu realizacji zadania zbiorowego zaopatrzenia w wodę;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia ws. zaopatrzenia w wodę poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu oświadczeń i wyjaśnień składanych przez skarżącą kasacyjnie wskazujących, że lokalne uwarunkowania sieci wodociągowej, do której została przyłączona sieć skarżącej kasacyjnie, nie spełnia obecnie obowiązujących wymogów przeciwpożarowych, co jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem umożliwiającym odstąpienie od wymagań przeciwpożarowych oraz zastosowanie rozwiązań zamiennych i tym samym utrzymanie w mocy decyzji wydanej przedwcześnie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia ws. zaopatrzenia w wodę poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na błędnym uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy wodociąg w ogóle nie służy do celów przeciwpożarowych, podczas gdy przepis ten reguluje sytuację, w której mamy do czynienia z wodociągiem służącym "nie tylko do celów przeciwpożarowych", a zatem przepis ten odnosi się do okoliczności, gdy wodociąg służy do różnych celów, pośród których znajdują się również cele przeciwpożarowe;

4) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia porządzenia ws. zaopatrzenia w wodę poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na błędnym uznaniu, że przepis ten wraz z normami (o których w nim mowa) mają zastosowanie do urządzenia umieszczonego na sieci wodociągowej nie będącej siecią przeciwpożarową; a także poprzez błędne uznanie, że umieszczenie zaworu na takiej sieci determinuje stosowanie jej do celów przeciwpożarowych;

5) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 5a p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż dokonane zmiany w zakresie przesunięcia położenia wodociągu mają charakter istotny;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 3-4 rozporządzenia ws. zaopatrzenia w wodę w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 620, ze zm.) dalej: "u.o.p.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zawsze zobowiązane do zapewnienia spełnienia warunków przeciwpożarowych budowanych sieci wodociągowych zapewniających doprowadzenie wody do budynków mieszkalnych;

7) art. 145 §1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) dalej: "u.s.g.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej na terenie gminy podczas gdy jest to zadanie własne gminy, która może zapewnić tę ochronę poprzez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne wskazując obowiązki przedsiębiorstwa w tym zakresie w regulaminie doprowadzania wody i odprowadzania ścieków lub w inny sposób prawem przewidziany;

II. przepisów postępowania tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez lakoniczne wskazanie podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia w sporządzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnieniu, w szczególności przez niewystarczające uzasadnienie twierdzenia, że sieć wodociągowa jest zdaniem Sądu zawsze siecią przeciwpożarową i automatyczne zastosowanie przepisów, podczas gdy winien w sposób wyczerpujący uzasadnić podstawy prawne w sporządzonym uzasadnieniu;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. § 8 ust. 3 rozporządzenia ws. zaopatrzenia w wodę poprzez niewystarczające uzasadnienie twierdzenia, że sieci wodociągowe zawsze muszą spełniać wszystkie warunki przeciwpożarowe, podczas gdy w uzasadnionych przypadkach prawodawca wyraźnie przewiduje możliwość stosowania zamiennych rozwiązań, podczas gdy Sąd winien w sposób wyczerpujący uzasadnić podstawy prawne w sporządzonym uzasadnieniu, a przy dokonywaniu rozstrzygnięcia nie jest związany wyłącznie wprost sformułowanymi zarzutami skargi i orzeka w granicach danej sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 10 ust. 8 rozporządzenia ws. zaopatrzenia w wodę poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, polegający w szczególności na pominięciu oświadczeń i wyjaśnień składanych przez skarżącą kasacyjnie oraz nieuwzględnienie braku obiektywnego braku faktycznej możliwości spełnienia przez nową sieć parametrów sieci przeciwpożarowej ze względu na jej połączenie do istniejącej już sieci, której warunki techniczne i faktyczne nie spełniają tych parametrów.

Mając powyższe na względzie, skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi skarżącej kasacyjnie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz na podstawie art. 179a p.p.s.a., również o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi skarżącej kasacyjnie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (w trybie autokontroli). Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie za nietrafny uznaje sformułowany przez skarżącą kasacyjnie spółkę pogląd odnośnie tego, że nie każda sieć wodociągowa powinna spełniać wymagania wynikające z przepisów przeciwpożarowych, a w konsekwencji wprowadzenie nieprzewidzianego w przepisach prawa podziału na sieć wodociągową oraz sieć wodociągową przeciwpożarową. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 i 14 ustawy o samorządzie gminnym, zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz ochrony przeciwpożarowej. Ten przedmiot zadań gminy uszczegóławiają przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wprowadzając zasadę, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę stanowi przedmiot działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, jak się przyjmuje, została przyznana funkcja podmiotu operacyjnego, który, niezależnie od określenia taryf za świadczone usługi, sprawuje kontrolę nad wszystkimi technicznymi aspektami doprowadzana wody i odprowadzania ścieków. Zadania te obejmują zatem tak realizację dostaw wody w sposób ciągły i niezawodny, jak i czuwanie, by zadanie to było niezagrożone poprzez zapewnienie posiadanym urządzeniom wodociągowym pełnej zdolności do realizacji wymaganych dostaw wody. Przepisy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wymagają, by przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewniło nie tylko należytą jakość dostarczanej wody, ale także, by zapewnione zostało dostarczanie wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem (art. 5 ust. 1 cyt. ustawy). Powołane przepisy ustaw nie rozróżniają rodzajów sieci w zależności od tego czy służą dostarczaniu wody do celów bytowych, czy też dostarczania wody do celów przeciwpożarowych.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości to, że działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków musi być prowadzona zgodnie z wymaganiami prawa. Zobowiązanie to odnosić należy nie tylko do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ale także do wymagań zawartych w innych aktach prawnych, które kształtują prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w związku z prowadzoną działalnością zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Na tym tle należy dostrzec, że w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przyjęto, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy). Z tym wymaganiem łączy się dodatkowe zastrzeżenie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe (art. 22 pkt 2 ustawy). Określając powyższe kwestie w ten sposób, ustawodawca uwzględnił to, że urządzenia służące do zaopatrywania w wodę ludności służą również do celów przeciwpożarowych, z tego względu funkcji pełnionych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie da się sprowadzić wyłącznie do zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia odbiorców usług w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez art. 2 pkt 3 cyt. ustawy.

Zakres obowiązków, jakie spoczywają na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym w związku ze znaczeniem sieci wodociągowej dla ochrony przed pożarem został odrębnie określony w aktach prawnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, stąd niezależnie od ich wiążącego charakteru, w ustawie zaopatrzeniowej zostały uregulowane tylko te kwestie, które mają związek z rozliczeniem kosztów wykonywania tych zadań w imieniu gminy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przy okazji realizacji zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiącego zasadniczy przedmiot działalności tego podmiotu. Sama niejako "szczątkowość" regulacji, której przedmiotem jest zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, zamieszczona w ustawie zaopatrzeniowej, wbrew odmiennym wnioskom wnoszącej skargę kasacyjną, nie może być z tego względu argumentem, który przesądzałby, że obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pozostają rozłączne względem wymagań przeciwpożarowych, a sieci w zależności od tego jakiemu celowi służą dzielą się na sieci zaopatrujące ludność w wodę oraz sieci przeciwpożarowe. Przyjęcie takiego sposobu wykładni powołanych przepisów prowadziłby do sytuacji, w której musiałyby istnieć obok siebie dwa rodzaje sieci wodociągowych, jedna sieć wodociągowa niespełniająca wymagań w zakresie przepisów przeciwpożarowych i druga, która takie wymagania spełnia.

W szczególności należy odrzucić taką koncepcję rozumienia przepisów, która sprowadza skarżącą spółkę jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do roli podmiotu zajmującego się wyłącznie dostarczaniem wody do celów bytowych. W toku postępowania administracyjnego skarżąca spółka negowała bowiem nawet ten zdawałoby się na tle art. 19 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy oczywisty wniosek, że pozostaje podmiotem odpowiedzialnym za dostarczanie wody także na cele przeciwpożarowe.

Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, zadania własne gminy obejmują między innymi sprawy ochrony przeciwpożarowej. Materię tę normuje ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, która określa, że ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez m.in. zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Ten aspekt ochrony przeciwpożarowej powinien zaś być rozumiany jako zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomościom i ruchomościom, a także tworzenie warunków organizacyjnych i formalnoprawnych zapewniających ochronę ludzi i mienia, a także przeciwdziałających powstawaniu lub minimalizujących skutki pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia (art. 2 pkt 1 cyt. ustawy).

Te zadania organizacyjne ustawodawca odnosi w sposób rozłączny tak do określenia szczegółowych sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, jak i do określenia wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej ustawodawca przewidział, że szczegółowe uregulowanie tej ostatniej materii powinno zostać dokonane w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. W art. 13 ust. 4 cyt. ustawy wskazał jednocześnie, że ten akt wykonawczy powinien uwzględniać wymagania przeciwpożarowe, jakie powinny spełniać sieci wodociągowe. Korzystając z upoważnienia ustawowego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, dla jakich jednostek osadniczych oraz budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, a także obiektów budowlanych wymagane jest zapewnienie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru. Przepis § 4 ust. 3 wprowadził zaś wymóg, zgodnie z którym woda do celów przeciwpożarowych dla obiektów, o których mowa w § 3, powinna być dostępna w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność, zgodnie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nawiązanie do tego aktu prawa miejscowego zostało wprowadzone również w § 4 ust. 4 rozporządzenia, które określiło, że wodę do celów przeciwpożarowych w wymaganej ilości określonej w sposób, o którym mowa w § 4 ust. 1 i 2, powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W przypadku, gdy sieć wodociągowa stanowi źródło wody do celów przeciwpożarowych, sieć tę należy uważać za "sieć wodociągową przeciwpożarową" (§ 9 ust. 1 rozporządzenia).

Powyższe wyróżnienie ma aspekt wyłącznie funkcjonalny, albowiem jest oparte tylko na rozróżnianiu funkcji, jakie spełnia określona sieć wodociągowa służąca zbiorowemu dostarczaniu wody. Z tego względu nie budzi wątpliwości, że sieć wodociągową przeciwpożarową zaopatrującą wodę do celów przeciwpożarowych do jednostki osadniczej należy odnosić do sieci, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Mając na uwadze powyższe wnioski, za całkowicie nieuprawniony należy uznać ten pogląd wnoszącej skargę kasacyjną, zgodnie z którym siecią dla celów przeciwpożarowych jest wyłącznie ta sieć, która została celowo zbudowana dla zapewnienia źródła wody dla gaszenia pożarów. Należy bowiem wskazać, na treści art. 13 ust. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który wskazuje, że wymagania przeciwpożarowe należy odnosić do sieci wodociągowej, przy czym, mając na uwadze wykładnię systemową tego pojęcia, niewątpliwym pozostaje, że tego rodzaju siecią pozostaje sieć wodociągowa, o której mowa w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Powyższe prowadzi do wniosku, że sieć wodociągowa należąca do skarżącej spółki pozostaje siecią wodociągową przeciwpożarową. Jej przedmiot obejmuje, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przewody wodociągowe wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda. Powszechnie przyjmuje się, że uzbrojenie sieci wodociągowej umożliwia korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem, jak również jej obsługę, kontrolę oraz eksploatację. Nie wchodząc szerzej w problematykę podziału uzbrojenia sieci, należy zauważyć, że obok uzbrojenia sieci pełniącego funkcje regulacyjne, pomiarowe, czy też ochronne, wyróżnia się również uzbrojenie pełniące funkcje czerpalne, do którego zalicza się przede wszystkim hydranty. Nadanie takiej kwalifikacji prawnej hydrantom jako urządzeniom, które umożliwiają bezpośredni pobór wody z przewodów sieci wodociągowej pozwala uznać, że mieszczą się one w pojęciu "sieci wodociągowej", jak również szerszym pojęciu "urządzenia wodociągowego", o którym mowa w art. 2 pkt 16 cyt. ustawy, wskazującym, że urządzeniem wodociągowym są ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody. Z tego względu przedmiotowa sieć wodociągowa obejmowała swoim zakresem również hydranty stanowiące cześć składową tejże sieci. Potwierdza to także przedłożony przez skarżącą projekt budowlany. Wprawdzie z informacji w nim zawartych wynika, że hydranty były przeznaczone do płukania sieci wodociągowej, to już do zawiadomienia o zakończeniu budowy skarżąca dołączyła protokół badania przedmiotowych hydrantów pod względem spełniania wymogów przewidzianych dla sieci wodociągowej przeciwpożarowej. Chybiony przy tym jest również argument skarżącej, że brak było możliwości technicznych dla zapewnienia odpowiedniego ciśnienia wody w zamontowanych hydrantach, w sytuacji gdy z przedłożonego protokołu badania hydrantów wynika, że jeden z hydrantów spełnia wymogi § 10 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Jednocześnie brak jest jakiejkolwiek informacji, że nie jest technicznie możliwe zapewnienia takiego ciśnienia także w drugim z hydrantów.

Należy zauważyć, że w § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych wskazane zostały wymagania przeciwpożarowe, jakie powinny spełniać sieci wodociągowe oraz hydranty zewnętrzne przeciwpożarowe. Nie ulega wątpliwości, że wskazane wymagania wpisują się w ogólną powinność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, wynikającą z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, utrzymywania sieci wodociągowej, w tym i tych jej elementów, które służą ochronie przeciwpożarowej, w stanie umożliwiającym prawidłową realizację wszystkich zadań polegających na dostarczaniu wody (art. 5 ust. 1 cyt. ustawy).

Źródłem zobowiązania powyższej treści jest również art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, zgodnie z którym osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Wprawdzie wyrażony w powyższym przepisie obowiązek zabezpieczenia środowiska, budynku, obiektu lub terenu przed zagrożeniem pożarowym jest ujęty bardzo ogólnie, jednakże nie zmienia to tego, że zakres normowania art. 3 ust. 1 ww. ustawy powinien być odnoszony również do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Użyte sformułowanie odnoszone do "zabezpieczenia przed zagrożeniem pożarowym" powinno być zatem rozumiane jako obowiązek podjęcia wszystkich działań, które służą ochronie przeciwpożarowej. Przed zagrożeniem pożarowym zabezpiecza nie tylko posiadanie wymaganych urządzeń przeciwpożarowych, celowi temu służy również stosowanie się do ustawowo przewidzianych wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę. W tym sensie wynikający z treści § 10 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zapewnienia wydajność nominalnej hydrantu zewnętrznego zamontowanego na sieci wodociągowej należy postrzegać jako jedną z postaci zabezpieczenia "środowiska, budynku, obiektu lub terenu" przed zagrożeniem pożarowym na obszarze ustalonej działalności tego przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o ochronie przeciwpożarowej dotyczący właścicieli budynku, obiektu budowlanego lub terenu posiada inny zakres przedmiotowy, stąd z pewnością nie powinien być odnoszony do właściciela sieci wodociągowej w związku z realizowanymi zadaniami związanymi ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę. Stąd też nie znajdował w sprawie zastosowania i nie mógł być naruszony skoro nie został przez Sąd wojewódzki powołany. Natomiast określając zakres obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowego zasadnym było odwołanie się do treści art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, stąd zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, należało uznać za nieuprawniony.

Konkludując powyższe wyjaśnienia, przyjąć należy, że z faktu, iż urządzenia sieci wodociągowej służące do zaopatrywania w wodę ludności spełniają również cele przeciwpożarowe, skarżące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pozostaje, jak trafnie uznał Sąd I instancji, podmiotem zobowiązanym do zapewnienia ciśnienia wody w hydrantach zewnętrznych podłączonych do jej sieci wodociągowej zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w rozporządzeniu w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Decyzją ustawodawcy podmiot wykonujący działalność w zakresie gospodarki komunalnej odpowiada również za prawidłowe wywiązanie się z wymagań, które w odniesieniu do sieci wodociągowej, określają odrębne przepisy przeciwpożarowe. Z tego względu pozostaje bez znaczenia to, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, zadania z zakresu ochrony przeciwpożarowego stanowią zadania własne gminy.

Nie znajduje uzasadnienia również zarzut dotyczący naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 5a p.b. Należy podzielić stanowisko Sądu wojewódzkiego, że zmiana usytuowania sieci o 50 cm stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przepis art. 36a ust. 5 p.b. nie przewiduje swoistej gradacji charakterystycznych parametrów inwestycji. Nie wskazuje, iż określona zmiana o charakterze niewielkim (np. przesunięcie obiektu o kilkadziesiąt centymetrów) jest lub nie jest istotnym odstępstwem. Także dokonanie kwalifikacji przez projektanta nie ma charakteru wiążącego ani dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ani dla nadzoru budowlanego. Zatem nie jest prawidłowe stanowisko, że niewielka zmiana parametrów wykonanej sieci wodociągowej nie może być zakwalifikowane jako odstępstwo, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2/18, LEX nr 2783308). W tej sytuacji przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego, że stwierdzona i nie kwestionowana zmiana lokalizacji inwestycji, stanowiła istotne odstępstwo, uzasadniało wniesienie sprzeciwu od zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 ust. 1 p.b.

Skarżąca zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania powiązała z naruszeniem przepisów prawa materialnego, stąd też brak podstaw do uznania zasadności tych zarzutów, skutkował uznaniem za niezasadne także zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a wskazane przepisy rozporządzenia nie uzasadniały wadliwości stanowiska przyjętego przez organy nadzoru budowlanego.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że oceniany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Sądu wojewódzkiego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.