Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. T. L. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma informującego o zawarciu umowy na organizowanie i dofinansowanie połączeń autobusowych oddala skargę

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. E. T. zwrócił się do Marszałka Województwa P. o ujęcie, z dniem, 1 – go stycznia 2021 r., linii regularnej przewozu osób na terenie B. – B. przez Z. Twierdził, że w trudnym okresie z powodu COVIT-19 w zbiorowym transporcie osób niewykonywany jest przewóz osób ponad 3 miesiące na w/w linii. Podał, że cena wozokilometra wynosi 3,90 zł. a deficyt oscylowałby ok. 30 zł. na kilometr (netto). Dodał, ze przedmiotowe połączenie jest związane z potrzebami lokalnej społeczności.

W odpowiedzi na pismo z [...] grudnia 2020 r. Wicemarszałek Województwa P. wystosował do E. T. pismo z dnia [...].12.2020 r. w którym poinformował, że:

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1944 ze zm.),w dniu [...].12.2020 r. została zawarta umowa między Województwem P. a operatorem, na organizowanie i dofinansowanie połączeń autobusowych na terenie Województwa P. w 2021 roku. W/w linia zawarta została w ramach połączeń planowych do realizacji zgodnie z tą umową, w związku z czym potrzeby społeczne zostaną zaspokojone.

E. T. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: SKO) od pisma Marszałka Województwa P., traktując je jako decyzję odmawiającą ujęcia, od dnia 1 – go stycznia 2021 r., istniejącej linii regularnej na podstawie zezwolenia Marszałka Województwa P. nr [...] z dnia [...].02.2020 r. B., jako linii użyteczności publicznej.

E. T. zarzucił "decyzji" naruszenie przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, przepisów unijnych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 6, 7, 77 § 1, 104 i 107.

Postanowieniem z dnia [...].01.2021 r. SKO w B. stwierdziło niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 w związku z art. 127 §2 i art. 17 pkt 1 k.p.a.

W ocenie SKO brak jest przedmiotu zaskarżenia, ponieważ pismo Marszałka Województwa P. z dnia [...].12.2020 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną. Zdaniem organu przepisy ustawy z dnia 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. DZ. U. 2020. 1944) nie przewidują wydania indywidualnej decyzji na organizowanie publicznego transportu zbiorowego, jak też na konkretną linię komunikacyjną jako linię użyteczności publicznej, czego domaga się skarżący. Art. 4 ust. 1 pkt 12 w/w ustawy mówi, że usługę publicznego transportu zbiorowego wykonuje operator publiczny transportu zbiorowego w celu bieżącego i nieprzerwalnego zaspokojenia potrzeb przewozowych społeczności na danym obszarze. Natomiast, organizator może zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jeżeli po stronie operatora nastąpi zakłócenie w świadczeniu usług (art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy).

Skoro nie jest przewidziana forma decyzji na wniosek indywidualnego przewoźnika, to zdaniem SKO, należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, E. T. (dalej: skarżący) zarzucił postanowieniu:

-naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym przez błędną ich wykładnię i na tej podstawie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania;

- naruszenie art., 104, 107 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 8 oraz art. 7 k.p.a. poprzez nietrafną interpretację pojęcia "decyzji administracyjnej". Zaskarżone pismo posiada wszelkie cechy decyzji administracyjnej. Liczy się jego treść, a nie forma.

W uzasadnieniu skargi, skarżący stwierdził, że odmowa podpisania z nim umowy przez Marszałka Województwa P. o świadczenie usług przewozowych ludności powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a otrzymane pismo z dnia [...].12.2020 r. posiada wszelkie cechy decyzji odmownej. Zdaniem skarżącego, SKO nieprawidłowo interpretuje przepisy art. 4 ust. 1 pkt 8 i art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Skarżący dodał, że nie domagał się wydania decyzji administracyjnej o ujęciu konkretnej linii komunikacyjnej jako linii użyteczności publicznej, jak twierdzi SKO, tylko w przypadku negatywnego (dla skarżącego) rozstrzygnięcia i wyboru innego przewoźnika.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a.. Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący uczynił postanowienie SKO w B. z dnia [...] stycznia 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od pisma Wicemarszałka Województwa P. z dnia [...].12.2020 r.

Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia proceduralnego stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tego typu postanowienie formalne, jako kończące postępowanie w sprawie administracyjnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, iż postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane.

Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609).

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, chociaż w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wykracza poza podstawowe kryteria prawne. Obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy zaskarżone pismo spełnia wymogi indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja.

Wskazać należy, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. (art. 107 § 1 k.p.a.). Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji ustalonego w tym postępowaniu stanu faktycznego do norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu, jako rozstrzygnięcie o cechach decyzji i nie wywołuje żądnych skutków prawnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.07.1981 r., z dnia 22.09.1981 r. o sygn. akt SA 1163/81, SA 791/81, także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie II SA/Wa 2745/19).

W ocenie Sądu, analiza treści pisma organu z dnia [...].12.2020 r. prowadzi do wniosku, że nie spełnia ono minimum koniecznych elementów, aby uznać je za decyzję administracyjną. Pismo to nie zawiera przede wszystkim rozstrzygnięcia o istocie indywidualnej sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i ma charakter wyłącznie informacyjno-wyjaśniający. Nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

Przede wszystkim, treść wniosku skarżącego z dnia [...].12.2020 r. nie wskazuje na to, by E. T. (prowadzący firmę L., czego należy się domyślać z załączonej licencji) zwracał się z żądaniem do Marszałka Województwa P., o zawarcie umowy czy też wydanie bądź przedłużenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na terenie B. Skarżący napisał: "...wnoszę o ujęcie z dniem 1 stycznia 2021 roku przedmiotowej linii jako linii użyteczności publicznej..." w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności.

Na taką treść wniosku skarżącego, Wicemarszałek Województwa P. słusznie odpowiedział pismem z dnia [...].12.2020 r. informując wnioskodawcę, że potrzeby transportowe ludności są zabezpieczone na 2021 r. i w jaki sposób.

Pismo organu z dnia [...].12.2020 r., wbrew twierdzeniu skarżącego, nie jest decyzją administracyjną. Nie posiada najistotniejszego elementu tj. rozstrzygnięcia. Trudno zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że sporne pismo należy odczytywać, jako decyzję odmowną zawarcia ze skarżącym umowy na przewóz osób na konkretnej trasie. Jakiekolwiek władcze rozstrzygnięcie organu nie znalazło się w treści pisma z dnia [...].12.2020 r.

W takiej sytuacji brak było podstaw do potraktowania w/w pisma jako decyzji administracyjnej, skoro pismo to miało oczywisty charakter informacyjny. SKO prawidłowo zastosowało przepis art. 134 k.p.a. pozostawiając odwołanie od pisma informacyjnego be rozpoznania.

Natomiast, zdaniem Sądu, SKO powinno ograniczyć się, w uzasadnieniu postanowienia, tylko do rozważenia formalnych kryteriów pisma: czy można je potraktować jako ułomną decyzję czy też nie. Organ odwoławczy wywodził, przytaczając konkretne przepisy ustawy z dnia 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, że przepisy tej ustawy nie przewidują wydania indywidualnej decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu, tego rodzaju wywody były zbyt daleko idące, a wręcz zbyteczne przy zastosowaniu przesłanki niedopuszczalności odwołania z przyczyn tzw. przedmiotowych.

Skoro Skarżący uważa, że Marszałek Województwa P. powinien załatwić jego wniosek z dnia [...].12.2020 r. w formie decyzji administracyjnej (czego de facto nie uczynił), to ma możliwość skarżenia bezczynności tego organu.

Skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.