Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję SKO w (...) z dnia (...) 2019 r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od SKO w (...) na rzecz skarżącej (...) kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wójt Gminy S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił A. N. (zwanej dalej "skarżącą") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę H. D., legitymującą się orzeczeniem z dnia [...] listopada 2001 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, która powstała po ukończeniu 25. roku życia, stwierdzając że skarżąca nie spełnia warunków ustawowych do przyznania wnioskowanego świadczenia, określonych w art. 17 ust. 5 pkt 1 b – prawidłowo art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a - ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.ś.r."), gdyż ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, a także w art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trackie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Odwołując się od powyższej decyzji skarżąca wskazała, iż się z nią nie zgadza i powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. (sygn. akt Il SA/Go 833/18).

W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO") decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO uznało za zasadny zarzut skarżącej powołania jako podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia art. 17 ust. 1b u.ś.r., który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). SKO natomiast podzieliło stanowisko organu I instancji, że należy odmówić skarżącej wnioskowanego świadczenia ze względu na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazując że skarżąca ma ustaloną emeryturę, przyznaną w zbiegu prawa do renty rodzinnej. W tym kontekście SKO podkreśliło, że z akt sprawy wynika, że skarżąca ma ustalone prawo do renty rodzinnej na stałe od [...] października 2012 r. oraz, że decyzją z dnia [...] września 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., na wniosek strony, przyznał jej emeryturę od dnia [...] sierpnia 2018.r., tj. od osiągnięcia wieku emerytalnego, jednocześnie informując stronę o zawieszeniu przyznanego świadczenia emerytalnego, z uwagi na świadczenie mniej korzystne niż przyznana renta rodzinna. Przedstawiona sytuacja, zdaniem organu odwoławczego, wyczerpuje dyspozycję art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. SKO powołało się przy tym na wyrok WSA w Opolu z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Op 314/19. Odnosząc się do powołanego przez skarżącą wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., SKO stwierdziło, że wiąże on organy tylko w konkretnej sprawie, będącej przedmiotem rozpoznania wskazanego Sądu.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do WSA w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania SKO do wydania decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a pobieraną rentą rodzinną, zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że osobie z ustalonym prawem do renty bądź innych świadczeń społecznych, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji gdy przysługuje w kwocie różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a pobieranym dotychczas świadczeniem społecznym.

Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie organ powinien posiłkować się prokonstytucyjną interpretacją art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ponieważ stwarza ona możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, choćby w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną rentą, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a także że wydając decyzję powinien on obok wykładni językowej zastosować wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz w konsekwencji przyznać wnioskowane świadczenie w wysokości równej różnicy między kwotą pobieranej przez skarżącą renty, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, na poparcie czego skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl1234/19.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i podkreślając, że orzekł w przedmiotowej sprawie na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. SKO zastosował wyłącznie wykładnię językową przytoczonego przepisu, stwierdzając że skoro skarżąca ma ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., to wobec tego nie przysługuje jej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, niezależnie od kwestii spełnienia przesłanek pozytywnych przedmiotowego świadczenia.

Sąd nie podziela takiego stanowiska, lecz w tym zakresie wyraża pogląd (wraz z jego uzasadnieniem) przedstawiony w wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2020 r. o sygn. akt I OSK 2392/19 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), następnie zaakceptowany i powtórzony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2020 r. o sygn. akt II SA/Bd 1042/19 (dostępny j.w.), i przyjmuje go jako swój. Zdaniem Sądu narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w wysokości niższej niż to świadczenie.

Jak wskazał NSA w ww. wyroku wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt I lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca ma ustalone prawo do renty rodzinnej na stałe od [...] października 2012 r. oraz, że decyzją z dnia [...] września 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., na wniosek strony, przyznał jej emeryturę od dnia [...] sierpnia 2018.r., tj. od osiągnięcia wieku emerytalnego, jednocześnie informując stronę o zawieszeniu przyznanego świadczenia emerytalnego, z uwagi na świadczenie mniej korzystne niż przyznana renta rodzinna, którą skarżąca na dzień wydania decyzji o waloryzacji renty rodzinnej z dnia [...] marca 2019 r. miała ustaloną w kwocie [...]zł (wysokość świadczenia do wypłaty – [...] zł). Wysokość wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego to [...] zł.

Należy podkreślić, jak wyjaśnił to NSA w ww. wyroku, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy świadczonej osobiście na podstawie umowy o pracę (lub innych podstawach nawiązania zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej świadczonej osobiście na podstawie umów cywilnoprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym substytuować utracony dochód, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Tak jak wskazał to NSA w ww. wyroku - brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art, 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury (odpowiednio innych świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę (inne świadczenia wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) nie ponosiła straty finansowej pobierając to świadczenie. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury (innych świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę (inne świadczenia wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do tego świadczenia. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7). Ustawa o świadczeniach rodzinnych w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury (innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją jej przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, iż zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów.

Odnosząc powyższe do przedmiotu sprawy wskazać należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien zostać zastosowany w ten sposób, że pozbawia on osobę sprawującą opiekę przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanego świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Skoro więc w zaskarżonej decyzji organ nie zinterpretował i nie zastosował art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. we wskazany sposób, lecz uznał że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na ustalone prawo do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., niezależnie od wysokości tego świadczenia, to wobec tego należało uznać zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę SKO uwzględni wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zawartą w przedmiotowym wyroku, i w sytuacji stwierdzenia, że skarżącej przysługuje świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, zastosuje art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób wskazany przez Sąd. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego orzeczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). W ramach kosztów postępowania uwzględniono też kwotę uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.