II OSK 1111/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-03-04	
Data wpływu	2018-04-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 628/17	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 414; art. 48ust. 1 ust. 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art 84 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 628/17 w sprawie ze skargi J. W. i K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 628/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. i K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki konstrukcji oporowej zlokalizowanej na dz. nr [...] od strony działek nr [...],[...] i [...] położonych w C., gm. M., o długości ok. 28,90 m oraz wysokości (od strony działek nr [...],[...], nie wliczając skarpy o wysokości około 0,88 m) w najwyższym punkcie – ok 3,50 m, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. W. i K. W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 84 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., Nr 1257) poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, pomimo że w sprawie wymagane były wiadomości specjalne z zakresu budownictwa i tym samym materiał dowodowy w sprawie nie został wyczerpująco zebrany, albowiem jedynie opinia biegłego w tym stanie faktycznym przesądziłaby, czy wybudowane przez skarżących ogrodzenie jest murem oporowym. W związku z powyższym, brak opinii biegłego wpłynął na nieprawdziwe ustalenia faktyczne, które były podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku z 7 grudnia 2017 r., co jednoznacznie w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy.

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,

2. wydanie orzeczenia reformatoryjnego, w trybie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r. (nr: [...]), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z [...] lutego 2017 r,. (nr: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki konstrukcji oporowej zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] od strony działek [...],[...],[...] położonych w C., gmina M., o wymiarach około: długość 28,90 m oraz wysokość (od strony działek nr ewidencyjny [...] i [...] nie wliczając skarpy o wysokości około 0,88 m) w najwyższym punkcie około 3,50 m,

3. przeprowadzenie rozprawy,

4. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ewentualnie, z ostrożności procesowej, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że nie zachodzi przesłanka z art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wydania orzeczenia reformatoryjnego, tj. w sytuacji, gdy istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu jako Sądowi I instancji,

2. przeprowadzenie rozprawy,

3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, ponieważ organ nadzoru budowlanego nie powołał w sprawie biegłego – specjalisty z dziedziny budownictwa. Opinia biegłego pozwoliłaby na jednoznaczne ustalenie, czy wybudowana przez skarżących kasacyjnie budowla była murem oporowym, wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę, czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta wyłącznie na naruszeniu prawa procesowego (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 84 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego). Zdaniem skarżących kasacyjnie materiał dowodowy nie został wyczerpująco zebrany gdyż nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa. Z taką argumentacją nie można się zgodzić.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

W sprawie organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który słusznie został zaakceptowany przez sąd I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. [...] września 2016 r. na dz. nr [...] położonej w C., gm. M. przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości od strony działek nr [...],[...],[...] wykonano mur oporowy z bloczków betonowych na zaprawie cementowej na fundamencie. Mur oporowy mierzony od strony działek sąsiednich ma wysokość 77 cm, do skarpy znajdującej się na tych działkach. Mur w części, wykonano jako pionową konstrukcję w pozostałej części jako mur z uskokami. Na murze zamocowano ogrodzenie wykonane z siatki stalowej na słupach stalowych. Odcinek ogrodzenia o długości 10,4 m posiada wysokość max. 1,4m od narożnika działki nr [...], pozostały odcinek ogrodzenia posiada wysokość 2,80 m z uwagi na podwyższenie słupków i rozciągniecie siatki na pozostałej długości. Inspektor ustalił, że mur oporowy wraz z ogrodzeniem został wykonany w maju/czerwcu 2016 r. i na jego wykonanie inwestorzy J. i K. W. nie posiadają pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego wynika także, że przed wykonaniem tej konstrukcji między działkami znajdowała się naturalna skarpa porośnięta trawą, która na działkach nr [...] i [...] była w części wzmocniona płytami ażurowymi. W wyniku wykonania tego muru na działce nr [...] dokonano zmiany ukształtowania skarpy na działce [...]. Te ustalenia co do zasady nie są kwestionowane przez skarżących kasacyjnie. Kwestionowana jest kwalifikacja robót budowalnych i uznanie ich za mur oporowy.

Słusznie jednak w sprawie wskazały organy orzekające, a za nimi sąd wojewódzki, że inwestorzy zrealizowali konstrukcję oporową - mur oporowy, który składa się z dwóch części: konstrukcji oporowej oraz zamocowanej na niej konstrukcji ogrodzenia. Choć prawo budowlane nie definiuje pojęcia muru oporowego, jak wielu innych pojęć to należy przyjąć, że przy kwalifikacji czy dany mur jest oporowy, czy zwykły decydujące znaczenie ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. W sprawie organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co wskazuje również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność. Dlatego prawidłowo uznały, że wykonana konstrukcja stanowi mur oporowy i mimo, że obiekt postawiony na granicy działki pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem skoro mur oporowy jest budowlą, czyli samodzielnym pod względem technicznym obiektem budowlanym wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie było konieczności powoływania biegłego. Art. 84 § 1 k.p.a stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na podstawie zacytowanego artykułu nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych. Zarówno powiatowy jak i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym z zakresu prawa budowlanego, zatrudnia osoby z wiedzą ponad przeciętną z zakresu budownictwa tak więc kwalifikacja wykonanych robót budowlanych nie wymagała sięgania po innych specjalistów z tej dziedziny. Jeżeli natomiast skarżący kasacyjnie chcieli z takiej opinii fachowców skorzystać mogli sami (na swój koszt) zlecić sporządzenie opinii biegłym z zakresu budownictwa i jako strona złożyć ten dowód w sprawie. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.