II OSK 1255/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-10-30	
Data wpływu	2012-05-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jacek Chlebny
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Po 1181/11	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 28, art. 41, art. 134, art. 149 par. 1 i 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1181/11 w sprawie ze skargi D. K., L. K. i R. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżony wyrok: 1) w punkcie pierwszym w części uchylającej zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w części dotyczącej stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia przez L. K. i R.K. i w tym zakresie oddala skargę, 2) w punkcie trzecim w części zasądzającej na rzecz skarżących L.K. i R. K. zwrot kosztów sądowych, II. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1181/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę D. K., L. K. i R. K., uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia

[...] października 2011 r., nr [...], a nadto nakazał ściągnąć od skarżących na rzecz Skarbu Państwa kwotę 100 zł tytułem brakującej części wpisu sądowego od skargi i zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażaleń wspomnianych wyżej osób na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r.,

nr [...], odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]. Tą ostatnią decyzją stwierdzono z kolei, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], udzielająca R. K. pozwolenia na użytkowanie warsztatu złotniczego z zapleczem socjalnym, położonego w T. przy ul. O., wydana została z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października

1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 26 ze zm.). Przyczyną odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. był upływ terminu pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia 15 maja 2010 r. złożony został przez D. K. w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2010 r. Organ ten jednak dopiero w dniu 19 kwietnia 2011 r. zawiadomił wnioskodawcę oraz R. K., R. G., U. S. i L. Z., że sprawa nie została jeszcze załatwiona i wyznaczył termin jej załatwienia na dzień 20 maja 2011 r. Następnie wydał przywołane już postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. odmawiające wznowienia postępowania.

Postanowienie to organ wysłał do D. K., R. K. oraz L. K., lecz wszystkie przesyłki zostały zwrócone

z uwagi na ich niepodjęcie przez adresatów.

R. K. odebrał kopię postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w dniu 28 czerwca 2011 r. w siedzibie organu, po czym w dniu

29 czerwca 2011 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że organ wysłał to postanowienie D. K. na niewłaściwy adres oraz że nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu wznowieniowym wszystkich stron,

w szczególności L. K. oraz U. S. Pismo to zostało potraktowane jako zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. i przesłane do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 2 sierpnia 2011 r.

Organ ten postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] uznał, że wyrażone w wymienionym piśmie z dnia

29 czerwca 2011 r. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest nieuzasadnione. R. K., D. K. oraz L. K. wnieśli skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt

II SA/Po 50/12 skargę odrzucił jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd zastrzegł, że środek odwoławczy od postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania zostanie rozpoznany w innym postępowaniu.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2011 r. również L. K. złożyła zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. Argumentowała w nim, że jest stroną postępowania, którą organ pominął podczas postępowania, wysyłając jej wyłącznie rozstrzygnięcie w sprawie, nieodebrane przez nią z uwagi na przebywanie poza miejscem zamieszkania.

Kolejne zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. wniósł D. K., pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. Podkreślił w nim, że nigdy nie otrzymał tego postanowienia. Zwrócił zarazem uwagę, że w skardze z dnia 11 marca 2011 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniesionej przez niego do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zamieścił informację o swoim aktualnym adresie zamieszkania, spełniając obowiązek zawiadomienia organu o zmianie swojego adresu zamieszkania, wynikający

z art. 41 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "K.p.a.").

Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. organ drugiej instancji, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i art. 126 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wszystkich zażaleń. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. zostało skutecznie doręczone R. K., L. K. oraz D. K. w trybie art. 44 K.p.a., wobec czego siedmiodniowy termin do wniesienia od niego zażalenia upłynął w dniu 14 czerwca 2011 r. Zdaniem organu postanowienie to prawidłowo wysłano przy tym na adres D. K. wskazany we wniosku o wznowienie postępowania (P., ul. W. [...]). Jego późniejsze pismo z dnia 11 marca 2011 r. kierowane było bowiem do innego organu i dotyczyło innego postępowania, toteż zawarta w nim informacja o nowym jego adresie (T., ul. O. [...]) nie mogła mieć znaczenia w niniejszym postępowaniu w przedmiocie wznowienia. Skądinąd D. K. pod wcześniejszym adresem odbierał w tym postępowaniu pisma z dnia 8 czerwca 2010 r. oraz z dnia 19 kwietnia 2011 r., więc był to jego adres korespondencyjny w tym postępowaniu.

Organ drugiej instancji uznał, że w sprawie brak było podstaw do pouczania stron o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie adresu, skoro postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. odmówiono wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 K.p.a., a zatem nie doszło do wydania postępowania

o wznowieniu postępowania administracyjnego.

D. K. oraz R. K. i L. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie

z dnia [...] października 2011 r.

D. K. powtórzył, że nie otrzymał postanowienia z dnia [...] maja 2011 r., mimo iż zawiadomił organ o zmianie swojego adresu w piśmie z dnia

11 marca 2011 r. Postanowienie nie zostało mu więc doręczone i dlatego termin do wniesienia od niego zażalenia nie rozpoczął w ogóle biegu. Również pozostali skarżący podtrzymali wcześniejsze zarzuty. R. K. wytknął nadto organowi drugiej instancji rażące naruszenie prawa poprzez wydanie w sprawie dwóch odmiennych rozstrzygnięć, tj. uznających jego zażalenie z jednej strony za nieuzasadnione, a z drugiej za wniesione po terminie. Zaznaczył ponownie, że postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. otrzymał dopiero w dniu 28 czerwca 2011 r.

Skarżący zwrócili również uwagę na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r.,

nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie omawianego obiektu – wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1540/10, oddalający tę skargę, nie był wtedy wówczas jeszcze prawomocny. Ich zdaniem postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno być zawieszone do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (skarga kasacyjna złożona od tego wyroku przez R.a K. została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt

II OSK 1280/11).

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Polemizując z zarzutami skargi nawiązał do swojej dotychczasowej argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skonstatował na wstępie, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Następnie - po krótkiej wzmiance na temat zasad kontroli sądowoadministracyjnej - przypomniał, że przedmiotem tej kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie z dnia

[...] października 2011 r. stwierdzające wniesienie trzech zażaleń na postanowienie

z dnia [...] maja 2011 r. z przekroczeniem terminu oraz że skarga na postanowienie

z dnia [...] września 2011 r. została rozpoznana w odrębnym postępowaniu administracyjnym (sygn. akt II SA/Po 50/12). Sąd podkreślił, że zasadnicze znaczenie dla oceny, czy zachowany został termin do wniesienia zażalenia, ma ustalenie daty doręczenia postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. Rozwijając ten wątek omówił sposoby doręczania pism przewidziane w postępowaniu administracyjnym. Przywołał w szczególności treść art. 43 K.p.a., dopuszczającą fikcję doręczenia w przypadku, gdy nie jest możliwe doręczenie do rąk adresata lub innej osoby uprawnionej do odbioru korespondencji. Wskazał, że stosownie do art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uznaje się wówczas za dokonane z upływem czternastego dnia od pozostawienia w miejscu określonym w art. 44 § 2 K.p.a. zawiadomienia o możności odebrania przesyłki.

W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę, że w celu umożliwienia doręczenia strona ma obowiązek wskazania w podaniu swojego adresu zamieszkania

(art. 63 § 2 K.p.a.) oraz zawiadamiania organu o każdej zmianie tego adresu

(art. 41 § 1 K.p.a.). W myśl art. 41 § 2 K.p.a. w razie niedopełnienia tego ostatniego obowiązku doręczenie dokonane pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Sąd zaznaczył, że jest tak tylko wówczas, gdy strona została prawidłowo pouczona

o treści rozpatrywanej regulacji przy pierwszym doręczeniu. Odwołując się do orzecznictwa nawiązał do zasady wynikającej z art. 9 K.p.a. nakładającego na organy obowiązki w zakresie informowania stron i czuwania, by nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa.

Sąd stwierdził, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie oznacza wszczęcia postępowania, lecz wymaga wcześniejszego zbadania, czy wystąpiły przesłanki do takiego wznowienia, tak podmiotowe, jak przedmiotowe. W świetle art. 149 K.p.a. organ w zależności od wyniku tych ustaleń może wydać postanowienie bądź o wznowieniu postępowania, bądź, jak w niniejszej sprawie, o odmowie wznowienia. Te wstępne czynności nie mają jednak charakteru czynności procesowych postępowania administracyjnego, skoro takie postępowanie może być dopiero wszczęte postanowieniem o wznowieniu postępowania. To postanowienie organ powinien więc doręczyć wszystkim stronom postępowania. Z kolei postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zamyka drogę do wszczęcia postępowania i do załatwienia sprawy. Sąd podzielił pogląd orzecznictwa i doktryny, że postanowienie to dotyczy zatem tylko interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o wznowienie postępowania i to przede wszystkim tej stronie winno być doręczone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Uznał jednak, że nie jest błędem doręczenie takiego postanowienia także innym stronom postępowania, którego wznowienia domagał się wnioskodawca.

Rozważając okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy Sąd skonstatował, że skarga jest zasadna w części odnoszącej się do D. K., który złożył wniosek o wznowienie postępowania, gdyż nie można przyjąć, iż w jego przypadku doszło do doręczenia postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. Podał on bowiem nowy adres w skardze z dnia 11 marca 2011 r. skierowanej do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Sądu dalszą kwestią pozostaje przy tym to, że zawiadomienia takiego nie złożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, ponieważ obowiązek ten wedle art. 41 § 1 K.p.a. ciąży na stronie dopiero po wszczęciu postępowania, a do takiego wszczęcia w sprawie nie doszło. W związku z tym Sąd wytknął organowi, że przez ponad rok nie wydał postanowienia o wszczęciu lub o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego) oraz że w piśmie z dnia

19 kwietnia 2011 r., w którym wskazał nowy termin rozpatrzenia wniosku

o wznowienie postępowania, nie zawarł pouczenia o wynikającym z art. 41 K.p.a. obowiązku zawiadamiania organu o każdej zmianie adresu.

Następnie Sąd podniósł, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, iż postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. zostało skutecznie doręczone innym stronom postępowania, którego wznowienia domagał się D. K.. Powtórzył, że organ nie miał obowiązku doręczania tego postanowienia wspomnianym podmiotom, toteż zasadnicze znaczenie ma ustalenie daty doręczenia postanowienia wnioskodawcy jako przesądzającej o tym, czy w stosunku do niego rozpoczął bieg termin do wniesienia zażalenia. Postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. nie zostało zaś skutecznie doręczone D.i K., wobec czego organ powinien spowodować, by do tego doręczenia doszło, co dopiero otworzy możliwość skorzystania z prawa do złożenia zażalenia.

Sąd nie przychylił się natomiast do zarzutów sformułowanych przez pozostałych skarżących, tj. L. K. i przez R. K.. Skoro nie składali oni wniosku o wznowienie postępowania, to organ nie miał obowiązku doręczać im postanowienia o odmowie wznowienia, które nie mogło naruszyć ich interesu prawego "polegającego na pominięciu ich we wznowionym postępowaniu administracyjnym". Zauważył, że organ powinien tę okoliczność wziąć pod rozwagę

i przyjąć, że zażalenia złożone przez te osoby są niedopuszczalne, gdyż nie przysługuje im status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Postanowienie

z dnia [...] maja 2011 r. dotyczyło wyłącznie interesu prawnego wnioskodawcy, L. K. i R. K. mieli w sprawie jedynie interes faktyczny.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu nieważności, spowodowanej poprzez wydanie dwóch postanowień odnośnie do zażalenia złożonego przez R.a K.. Przypomniał, że drugie z tych postanowień, z dnia 22 września

2011 r., stanowiło przedmiot innego postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a"), uchylił zaskarżone postanowienie.

Koszty postępowania na rzecz skarżących zasądził Sąd, powołując się na art. 200 P.p.s.a., natomiast brakującą część wpisu od skargi nakazał od nich ściągnąć, zgodnie z art. 223 § 2 P.p.s.a. Zauważył, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego i dlatego skarga podlega wpisowi określonemu w § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), wynoszącemu 200 zł. Skarżący uiścili zaś tytułem wpisu od skargi jedynie kwotę

100 zł, co uzasadniało nakaz ściągnięcia od nich brakującej części tej opłaty.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku

z dnia 29 lutego 2012 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

W pierwszej kolejności sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszy z nich odniesiony został do art. 219 § 1 i art. 220 § 1 i § 3 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji wbrew treści tych przepisów rozpoznał skargę niedopuszczalną, tj. taką, od której nie uiszczono wpisu w pełnej wysokości, wynikającej z § 2 ust. 5 przywołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Następnie pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie

art. 223 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie możliwości ściągnięcia od strony brakującej opłaty sądowej w orzeczeniu kończącym postępowanie, mimo że wymóg uzupełnienia opłaty nie był wynikiem ustalenia wyższej wartości przedmiotu zaskarżenia, cofnięcia przyznanego prawa pomocy albo uchylenia kurateli, lecz stanowił następstwo przeoczenia braku, jakim dotknięte było pismo.

W związku z tym pełnomocnik podniósł też naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 P.p.s.a. z uwagi na niewydanie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia

o odrzuceniu skargi.

Na tej podstawie pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

i odrzucenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał powyższych zarzutów i wniosków, pełnomocnik organu sformułował dalsze zarzuty procesowe.

I tak najpierw zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 41 K.p.a. poprzez zakwestionowanie doręczenia postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. D.owi K.emu pod dotychczasowy adres i bezpodstawne przyjęcie, iż organ zobowiązany jest badać

z urzędu, czy znany mu adres wnioskodawcy jest aktualny.

Kolejny zarzut także dotyczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Tym razem pełnomocnik wytknął Sądowi pierwszej instancji, że błędny jest jego pogląd, iż organ był zobowiązany pouczyć strony o treści art. 41 K.p.a. nawet wtedy, gdy nie wszczyna postępowania administracyjnego, tj. gdy na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. bez uprzednich czynności procesowych wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego.

Następnie pełnomocnik organu zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego dotyczy tylko interesu prawnego wnioskodawcy, tj. D.a K., natomiast L. K. i R. K. mieli w sprawie jedynie interes faktyczny.

Ostatni zarzut odniesiony został do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku

z art. 134 K.p.a. W ocenie pełnomocnika Sąd pierwszej instancji uchybił tym przepisom, przyjmując, że w sytuacji, w której zażalenie na postanowienie wniosły osoby niebędące stroną postępowania, mające wyłącznie interes faktyczny, należy wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia.

W związku z tymi zarzutami pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz

o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik powtórzył, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę, mimo że skarżący nie uiścili od niej wpisu w pełnej wysokości. Zamiast merytorycznego wyroku powinno zapaść więc postanowienie odrzucające skargę. Późniejsze uzupełnienie opłaty dopuszczalne jest bowiem tylko w wyraźnie wskazanych sytuacjach, a mianowicie w razie ustalenia wyższej wartości przedmiotu zaskarżenia, cofnięcia przyznanego prawa pomocy albo cofnięcia kurateli przed wyznaczeniem terminu rozprawy. Należy wówczas wystosować do strony wezwanie do uiszczenia brakującej części opłaty pod odpowiednim rygorem.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik, szeroko powołując się na orzecznictwo i doktrynę, zwrócił uwagę, że odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia,

w przeciwieństwie do wcześniej obowiązującego stanu prawnego, kiedy w kwestii tej wydawano decyzję administracyjną. Świadczy to, według niego, o jedynie procesowym charakterze tego rozstrzygnięcia. Następnie pełnomocnik podkreślił, że to strona ma obowiązek zawiadamiać organ o każdej zmianie swojego adresu oraz że organ nie musi badać z urzędu, czy podany mu adres jest aktualny. Obowiązek ten "rozciąga się (...) na całe postępowanie, tj. od daty jego wszczęcia do momentu uzyskania przez decyzję cechy ostatecznej" i "nie jest dopuszczalne jego rozszerzenie poza tak wskazane granice". Pełnomocnik, po dłuższych spostrzeżeniach na temat pojęcia "tok sprawy", przyznał jednak, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie

z art. 149 § 3 K.p.a., nie wymaga żadnych czynności procesowych, w tym jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień i korespondencji pomiędzy stroną a organem, w której należałoby pouczyć o skutkach zmiany adresu zamieszkania. Jeżeli byłoby to potrzebne, to powstałaby konieczność ustaleń merytorycznych, a więc wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i wydania decyzji administracyjnej.

Pełnomocnik zaznaczył jednocześnie, że "nieekonomiczne" i "doprowadzające do absurdu w istocie niesformalizowaną procedurę administracyjną" byłoby poprzedzanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania pismem informującym stronę o obowiązku zawiadamiania organu o każdorazowej zmianie adresu. W związku z tym zaakcentował, że postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. zostało wysłane na adres D. K. wskazany we wniosku

o wznowienie postępowania, na który zresztą organ pierwszej instancji skierował wcześniej "tzw. sygnalizację datowaną 19 kwietnia 2011 r.", co znamienne, odebraną przez tę osobę. Tym samym postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. zostało doręczone w trybie art. 44 K.p.a.

Pełnomocnik nie zgodził się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że D. K. wskazał skutecznie swój nowy adres w skardze z dnia 11 marca 2011 r. Podniósł, że nie można wymagać od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, by uwzględnił adres podany w tej skardze, ponieważ była ona skierowana do organu drugiej instancji w związku z całkowicie innym postępowaniem. Ponadto w przypadku, gdy wydawane jest postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego nie mamy do czynienia

z takim tokiem postępowania, o jakim mowa w art. 41 K.p.a., i w konsekwencji nie ma potrzeby dokonywania pouczenia o konsekwencjach niepoinformowania przez stronę o zmianie adresu. Nawiązując do zacytowanego przez siebie fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku pełnomocnik zarzucił więc Sądowi pierwszej instancji, że zobowiązał organ do pouczenia wnioskodawcy o treści art. 41 K.p.a. nawet w takiej sytuacji, gdy wskutek odmowy wznowienia postępowania w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Pełnomocnik zakwestionował również stanowisko, że L. K.

i R. K. nie mieli w sprawie interesu prawnego. Ten ostatni był wszak adresatem decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r., udzielającej mu pozwolenia na użytkowanie warsztatu złotniczego, której niezgodność z prawem została stwierdzona decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2005 r., kończącą postępowanie, którego wznowienia domagał się D. K.. Z kolei L. K. była współwłaścicielką nieruchomości, na której zlokalizowany był warsztat. W konsekwencji nie można utrzymywać, że postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w takiej sprawie dotyczyło tylko interesu faktycznego tych osób.

Pełnomocnik, powołując się na orzecznictwo, stwierdził nadto, że jeżeli zażalenie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną, to postępowanie zażaleniowe powinno zostać umorzone, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., i nie ma podstaw do orzekania o jego niedopuszczalności, jak wskazał Sąd pierwszej instancji. Wytknął zarazem Sądowi sprzeczność w rozumowaniu. Polegała ona na tym, że z jednej strony Sąd przyjął, iż doręczenie postanowienia z dnia [...] maja

2011 r. osobom innym niż wnioskodawca nie było błędem, a z drugiej uznał, iż zażalenia wniesione przez te osoby są niedopuszczalne.

L. K., D. K. i R. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o oddalenie tej skargi. W zwięzłym uzasadnieniu uznali, że zarzuty skargi kasacyjnej są "całkowicie chybione, nieodpowiadające prawu i faktom oraz dowodom zgromadzonym

w sprawie", a także nieprecyzyjnie sformułowane. Podkreślili, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, w szczególności w części odnoszącej się do kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie, gdyż niektóre spośród sformułowanych w niej zarzutów okazały się zasadne.

W tym ostatnim kontekście podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjnej powinien się bowiem skoncentrować na rozważeniu podstaw kasacyjnych, niejako przez ich pryzmat oceniając, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

W przypadku rozpatrywanej skargi kasacyjnej należy najpierw odnieść się do zarzutów najdalej idących, podnoszących, iż Sąd pierwszej instancji w ogóle nie był uprawniony do wydania merytorycznego orzeczenia w przedmiocie wniesionej skargi, lecz winien ją odrzucić jako nieopłaconą. Zostały one zresztą przywołane w pierwszej kolejności.

Zarzuty te są chybione, przede wszystkim z tego powodu, że wywiedzione zostały z błędnej wykładni art. 223 P.p.s.a. Zgodnie z art. 223 § 1 P.p.s.a. przepis m.in. art. 220 P.p.s.a., przewidujący w szczególności obowiązek wezwania do uiszczenia opłaty od pisma pod odpowiednim rygorem (§ 1) oraz odrzucenia skargi, od której nie został opłacony wpis (§ 3), stosuje się odpowiednio, gdy obowiązek uiszczenia lub uzupełnienia opłaty powstanie na skutek ustalenia wyższej wartości przedmiotu zaskarżenia, cofnięcia przyznanego prawa pomocy albo uchylenia kurateli przed wyznaczeniem terminu rozprawy. Z kolei stosownie do art. 223 § 2 P.p.s.a. jeżeli nie została uiszczona należna opłata, sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę. Z treści przytoczonej regulacji prawnej wynika więc, że dwie jednostki redakcyjne art. 223 P.p.s.a. dotyczą odrębnych sytuacji, a tym samym różnych czynności podejmowanych w postępowaniu i co za tym idzie warunkowanych też odmiennymi przesłankami. Umknęło uwadze pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, że tylko w art. 223 § 1 P.p.s.a. sprecyzowano wyraźnie trzy przypadki, w których przepis ten znajduje zastosowanie, tzn. w których należy wezwać do uiszczenia lub uzupełnienia opłaty. Hipoteza art. 223 § 2 P.p.s.a. została natomiast skonstruowana inaczej, w sposób bardziej generalny, gdyż po przepis ten można sięgnąć, "jeżeli nie została uiszczona należna opłata" – wtedy można nakazać ściągnięcie tej opłaty. Podzielić wypada więc pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 86/11 (LEX nr 783860), że oznacza to, iż ściągnięcie można nakazać zawsze, gdy opłata nie została uiszczona w należnej wysokości, niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy. Zgodzić się również przyjdzie z jego spostrzeżeniem, iż w art. 223 § 2 P.p.s.a. chodzi o inną fazę postępowania niż w art. 223 § 1 P.p.s.a. W świetle art. 223 § 2 P.p.s.a. nakazanie ściągnięcia następuje "w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji", czyli w momencie orzekania, rozpoznania skargi, podczas gdy art. 223 § 1 P.p.s.a. odnosi się do wcześniejszego etapu uzupełniania braków skargi, co dokonuje się w drodze wezwania kierowanego do strony pod stosownym rygorem. Wskazuje na to zawarte w tym przepisie odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 220 P.p.s.a., będącego podstawą do wezwania do uiszczenia czy uzupełnienia wpisu oraz określającego następstwa niewykonania takiego wezwania w terminie. Stwierdzenie braku fiskalnego skargi dopiero na późniejszym etapie orzekania uzasadnia zatem, tak jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, nakazanie ściągnięcie opłaty w orzeczeniu końcowym bez tego rodzaju wezwania. Niedokonanie wezwania nie pozwala zaś na odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 220 § 3 P.p.s.a. odrzuceniu podlega tylko ta skarga, od której wpis wprawdzie nie został uiszczony, ale pomimo uprzedniego wezwania. To ostatnie zastrzeżenie sprawia, że odrzucenie skargi nieopłaconej musi być poprzedzone wezwaniem wystosowanym w trybie art. 220 § 1 P.p.s.a.

W związku z tym odnotować trzeba, że pełnomocnik organu nie dostrzegł tej szczególnej podstawy odrzucenia skargi z powodu nieuiszczenia od niej wpisu, zarzucając Sądowi pierwszej instancji również naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 P.p.s.a. Unormowanie to przewiduje wszak wydanie przez sąd na posiedzeniu niejawnym postanowienia o odrzuceniu skargi, gdy w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych, nie zaś braku fiskalnego. Ta podstawa odrzucenia skargi znajduje zastosowanie, gdy skarga dotknięta jest innymi brakami, wymienionymi w art. 57 § 1 P.p.s.a. oraz w przepisach wyliczających wymogi formalne wszystkich pism stron, zwłaszcza w art. 46 P.p.s.a.

Na marginesie odnotować wypada, że przyjęta w zaskarżonym wyroku wysokość wpisu od skargi należnego w sprawie nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej. Ze względu na przywołaną wyżej zasadę związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc zweryfikować tego orzeczenia we wskazanym zakresie.

Dotychczasowe spostrzeżenia umożliwiają przejście do pozostałych zarzutów kasacyjnych, podważających merytorycznie rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym wyrokiem. Jego przedmiotem jest postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia aż trzech zażaleń od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Postanowienie to łączy w sobie kilka kwestii prawnych, co powoduje różne problemy interpretacyjne, które są objęte sporem powstałym w sprawie.

Pierwsza z nich odnosi się do zażalenia wniesionego przez D. K., który złożył wniosek z dnia 15 maja 2010 r. o wznowienie postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji przyjął, że postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. nie zostało tej osobie skutecznie doręczone, gdyż wysłano je pod niewłaściwy adres. Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego skierował je bowiem na adres wskazany we wniosku o wznowienie postępowania (P., ul. W. [...]), podczas gdy wnioskodawca w piśmie z dnia 11 marca 2011 r., nazwanym "skargą na bezczynność urzędniczą ...", wystosowanym do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podał swój nowy adres (T, ul. O. [...]). Pełnomocnik organu podjął polemikę z tym stanowiskiem, podkreślając, że zawiadomienie to nie mogło odnieść skutku wobec organu zobowiązanego do doręczenia postanowienia z dnia [...] maja 2011 r., skoro jego adresatem był inny organ prowadzący odrębne postępowanie administracyjne. Uzasadniając podstawy kasacyjne sformułowane w tym zakresie wywodził też, że przed wznowieniem postępowania organ nie miał obowiązku pouczać wnioskodawcy o powinności informowania o każdorazowej zmianie swojego adresu.

Te wszystkie argumenty przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej są jednak chybione. Zgodzić się bowiem trzeba z poglądem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien uwzględnić aktualny adres wnioskodawcy wynikający z jego skargi z dnia 11 marca 2011 r., aczkolwiek z innych powodów niż te przywołane przez Sąd pierwszej instancji. Otóż zasadnicze znaczenie w analizowanej materii ma fakt, który uszedł uwadze tak Sądu, jak i stron, mianowicie, że akta administracyjne zawierają pismo z dnia 15 marca 2011 r., nr [...], w którym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku ze skargą z dnia 11 marca 2011 r., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o złożenie wyjaśnień oraz nadesłanie akt sprawy. W piśmie tym wyraźnie wymieniono zaś nowy adres wnioskodawcy wskazany w tej skardze. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, któremu w dniu 17 marca 2011 r. doręczone zostało to pismo, nie może utrzymywać, że wspomniany adres nie był mu znany i że nie został o nim powiadomiony. Przyznał to zresztą w swoim piśmie z dnia 21 marca 2011 r., nr [...], skierowanym do Wielkopolskiego Wojewódzkie-go Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powoływane zaś pismo D. K. nie dotyczyło zupełnie innej sprawy, jak utrzymuje wnoszący skargę kasacyjną, skoro autor tego pisma zarzucał w nim w sposób nie nasuwający wątpliwości pozostawanie organu w bezczynności polegającej na niezałatwieniu wniosku o wznowienie postępowania, a zatem rozpatrywanej przez ten organ sprawy. Z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje to, że wnioskujący nie poinformował o tym fakcie bezpośrednio Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a co za tym idzie, czy miał taki obowiązek, oraz czy musiał być o tym obowiązku pouczony. Organ pozyskał wszak tę informację z innego źródła, co powinno go skłonić co najmniej do wyjaśnienia, czy adres zamieszkania oznaczony we wniosku o wznowienie postępowania jest aktualny, czy też nie. Nie miał zatem podstaw, by kierować korespondencję na wcześniejszy adres i by uznawać w konsekwencji, że przesyłka nieodebrana pod tym adresem została doręczona w trybie art. 44 K.p.a. Skoro zaś postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. nie doręczono skutecznie wnioskodawcy, to w stosunku do niego termin do wniesienia zażalenia od tego postanowienia w ogóle nie rozpoczął biegu i w efekcie nie mógł być przekroczony.

W konsekwencji nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 41 K.p.a. Z tego powodu prawidłowy jest zaskarżony wyrok w zakresie, w którym uchyla postanowienie z dnia [...] października 2011 r. w części dotyczącej stwierdzenia uchybienia przez D. K. terminu do wniesienia zażalenia. Tym samym zasadnie zasądzono na jego rzecz zwrot kosztów postępowania, stosując art. 200 P.p.s.a., przy czym – jak już wspomniano – żaden z zarzutów kasacyjnych nie dotyczy wysokości wpisu od skargi przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. W tej części skarga kasacyjna podlega oddaleniu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Zasługuje ona natomiast na uwzględnienie w części pozostałej, odnoszącej się do sposobu, w jaki Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę kolejnego rozstrzygnięcia podjętego w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. W postanowieniu tym organ stwierdził wszak, że z uchybieniem terminu zostały złożone także te zażalenia na postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania, które wnieśli L. K. oraz R. K.. Osoby te nie składały wniosku o wznowienie postępowania, choć miały status stron w postępowaniu, którego wznowienia domagał się D. K.. Z tego względu Sąd pierwszej instancji uznał, że ich zażalenia są niedopuszczalne, gdyż interes prawny w zaskarżeniu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania ma tylko ten, kto wnosił o to wznowienie. Z tym zapatrywaniem pełnomocnik organu nie zgodził się w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważenia powyższego zagadnienia na wstępie przyznać wypada, że czynności dokonywane w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego a wydaniem postanowienia, wyrażającym procesowe stanowisko wobec tego wniosku – czyli bądź postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), bądź, jak w niniejszej sprawie, postanowienia o odmowie takiego wznowienia (art. 149 § 3 K.p.a.) – mają specyficzny charakter prawny. Często stwierdza się, że są one czynnościami procesowymi czy przedprocesowymi, gdyż nie są podejmowane w ramach administracyjnego postępowania wznowieniowego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09, LEX nr 746637 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1419/07, LEX nr 443695, w Kielcach – z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 759/10, LEX nr 953264 oraz w Gdańsku – z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 352/12, LEX nr 1248761). Datą wszczęcia tego ostatniego jest bowiem data postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a., tj. postanowienia o wznowieniu postępowania (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 50/06, LEX nr 266333 oraz z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05, LEX nr 275439). Niemniej czynności poprzedzające ten moment nie są dokonywane w próżni prawnej, co oznacza konieczność zachowania standardów obowiązujących wszelkie działania organów administracji mogących oddziaływać na prawa i obowiązki obywateli, czyli, jak podkreśla się w literaturze, stosowania przepisów o czynnościach procesowych (tak G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2012 ), i powoduje, że mogą one wywołać skutki procesowe, czyli określone następstwa dla późniejszego postępowania administracyjnego. Składają się one bowiem na wyodrębniony, wstępny etap procedowania w przedmiocie wniosku o wznowienie, mający na celu jego kontrolę formalną i sprawdzenie jego dopuszczalności jeszcze przed wszczęciem postępowania, czyli przed wznowieniem postępowania (zob. E. Klat-Górska i L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 1170). Ten etap zostaje zakończony bądź postanowieniem o wznowieniu postępowania, które otwiera postępowanie w sprawie wznowienia i pozwala na merytoryczną weryfikację wskazanych podstaw wznowienia, bądź innym rozstrzygnięciem procesowym, które, jak postanowienie z dnia [...] maja 2011 r., zamyka tę możliwość, odmawiając wznowienia postępowania (por. Z. R. Kmiecik, Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych, Samorząd Terytorialny 2009, nr 7-8, s. 126-127 – autor eksponował procesowy charakter decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, która kończyła rozpatrywaną fazę wstępną według stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r.). Każde z obu postanowień przewidzianych w art. 149 K.p.a. wywołuje zatem istotne następstwa prawne, zmieniając sytuację procesową powstałą po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania lub postanowienia o odmowie takiego wznowienia nie można już bowiem mówić o wspomnianej wstępnej, kontrolnej czy przedprocesowej fazie.

Oznacza to rozszerzenie kręgu podmiotów, które mogą być w sprawie zainteresowane, tj. tych, których sfera prawna może być dotknięta czynnościami podejmowanymi przez organ. O ile bowiem we wcześniejszej fazie interes prawny ma jedynie wnioskujący o wznowienie postępowania (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1390/06, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 91 i sygn. akt I OSK 1406/06, LEX nr 420107), o tyle –zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym – po jej zakończeniu, tj., po wydaniu jednego z dwóch postanowień wskazanych w art. 149 K.p.a., można dostrzec interes prawny innych podmiotów, czyli tych, które mają lub miałyby status strony we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Chodzi zatem o podmioty, które były lub powinny być stroną w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie (tak np. E. Klat-Górska i L. Klat-Wertelecka, op. cit., s. 118). Skoro wszak tamto postępowanie dotyczyło ich interesu prawnego, to niepodobna przyjąć, że kwestia wznowienia tego postępowania jest dla tego interesu bez znaczenia.

Z tego względu nie ulega wątpliwości, że podmioty te powinny być zawiadomione o postanowieniu o wznowieniu postępowania, choćby postanowienie to było reakcją na wniosek złożony przez inne osoby. Tym bardziej zatem winny one wiedzieć o postanowieniu odmawiającym wznowienia postępowania, od którego, w przeciwieństwie do postanowienia o wznowieniu postępowania, przysługuje zażalenie (art. 149 § 4 K.p.a.). Ten fakt sprawia jednak, że postanowienie to nie może być przedmiotem jedynie zawiadomienia. Stosownie wszak do art. 125 § 1 K.p.a. postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, podlegają doręczeniu. Doręczenie takie stanowi więc zarazem wyraz uznania, że osoba, której postanowienie doręczono, po pierwsze, z chwilą jego wydania stała się stroną postępowania i po drugie, że ma ona prawo do zaskarżenia go w drodze zażalenia.

Prawa tego nie można przyznawać wyłącznie osobie, która złożyła wniosek o wznowienie postępowania i odmówić go podmiotom, które nie są wnioskodawcami, lecz mogłyby być stronami postępowania wznowionego. W przeciwnym razie byłyby one pozbawione wpływu na przebieg i wynik sporu dotyczącego przecież ich interesu prawnego i np. nie mogłyby uczestniczyć w postępowaniu zażaleniowym i ewentualnym późniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, w których rozstrzygana byłaby kwestia wznowienia postępowania w ich własnej sprawie. Byłyby więc pozbawione prawa do przedstawienia w tym postępowaniu swojego stanowiska oraz do składania w nim wniosków procesowych, w tym środków zaskarżenia od rozstrzygnięć, które nie pozostają bez wpływu na ich prawa i obowiązki. Co więcej, w niektórych wypadkach mogłyby być nawet nieświadome tego, że tego rodzaju postępowanie w ogóle się toczy. Dlatego nie można twierdzić, że również postanowienia, o których mowa w art. 149 K.p.a., tak jak poprzedzające je czynności, podejmowane są niejako poza postępowaniem administracyjnym i że faza "pozaprocesowa" trwa także po ich wydaniu. Jest w szczególności poza sporem, że postępowanie w przedmiocie zażalenia wywiedzionego od postanowienia o odmowie wznowienia nie różni się od innych postępowań zażaleniowych i przebiega według reguł procesowych obowiązujących w tym zakresie. Nie sposób odmawiać prawa do udziału w tym postępowaniu osobom, których interesu prawnego ono dotyczy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podzielił zatem poglądu Sądu pierwszej instancji, że zażalenia wniesione od postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. przez L. K. i R. K. było niedopuszczalne. Postanowieniem tym odmówiono bowiem wznowienia postępowania, w którym osobom tym przysługiwał status strony. Z poczynionych ustaleń wynika bowiem, że R. K. udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie warsztatu złotniczego z zapleczem socjalnym na działce nr [...] położonej w T. przy ulicy O., której jest współwłaścicielem wraz z L. K. Ta okoliczność przesądza o legitymacji tych osób do wniesienia zażalenia i fakt, że wniosek o wznowienie postępowania złożył inny podmiot, ma z tego punktu widzenia dalsze znaczenie. Z przytoczonych względów usprawiedliwionym okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 28 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega jednak wątpliwości, że zarówno R. K., jak i L. K., którym prawidłowo zostały doręczone postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania, wnieśli zażalenia po upływie ustawowego terminu. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2011 r. było prawidłowe w zakresie, w jakim stwierdzało te uchybienia. Wobec tego, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku nie został zakwestionowany, umożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 P.p.s.a. Dlatego na podstawie tego przepisu w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej stwierdzenia uchybienia terminu wniesienia zażaleń przez L. K. i R. K. i w tym zakresie oddalono skargę. Oddalenie skargi tych osób spowodowało, że konieczne było uchylenie także zaskarżonego wyroku w części zasądzającej na rzecz tych osób zwrot kosztów sądowych. Odpadła wszak podstawa tego orzeczenia wskazana w art. 200 P.p.s.a., w myśl którego zwrot kosztów od organu przysługuje wyłącznie w razie uwzględnienia skargi.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który zgodnie z art. 207 § 2 P.p.s.a. przemawia za odstąpieniem od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu wnoszącego skargę kasacyjną w całości. Skarga kasacyjna okazała się wszak chybiona w swojej zasadniczej części, odnoszącej się do zażalenia wniesionego przez D. K.. Została natomiast uwzględniona jedynie w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego zażaleń złożonych przez pozostałych skarżących, tj. L. K. i R. K.. Modyfikacja stanowiska Sądu pierwszej instancji była jednak stosunkowo niewielka w tym sensie, że nie przyniosła pozytywnego skutku tym skarżącym, skoro ich zażalenia nie będą rozpatrzone, lecz z innych powodów niż wskazane przez Sąd pierwszej instancji. Zanegowanie poglądu tego Sądu, że zażalenia te były niedopuszczalne, oznacza bowiem, że organ trafnie stwierdził, iż były one wniesione po terminie. Sprawia to zaś, że skarga L. K. i R. K. musiała być oddalona, co pociągnęło już za sobą negatywne następstwa finansowe dla tych skarżących w postaci konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku w części zasądzającej koszty postępowania na ich rzecz. W takim stanie rzeczy obarczanie ich kosztami postępowania kasacyjnego, choćby w części, pozostawałoby w sprzeczności z zasadą słuszności, której realizacji służy art. 207 § 2 P.p.s.a.