Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w M. na bezczynność [...] S.A. z/s w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

Strona skarżąca – A spółka z o.o. z siedzibą w M. - wywiodła skargę na bezczynność B spółka S.A. z siedzibą w L. (zwanych poniżej organem) w rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] marca 2019 r. o udzielenie informacji publicznej obejmującej realizację umowy dotyczącej budowy myjni [...] oraz umowy dotyczącej rewitalizacji budynku magazynowego przy udziale środków publicznych.

Zarzucając naruszenie unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to wynikających z art. 10 ust. 1w zw. Z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.c oraz g w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 tej ustawy, wniesiono o orzeczenie, że organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o nałożenie na organ grzywny w wysokości 20000 zł, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10000 zł, zobowiązanie organu do rozpoznania i udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Na poparcie żądań skargi zarzucono, że pomimo prawidłowego nadania wniosku na adres siedziby organu do dnia wniesienia skargi skarżący nie uzyskał żadnej informacji zwrotnej. Po wysłaniu wniosku skarżący wielokrotnie wzywał organ do wykonania obowiązku informacyjnego w treści pism wymienianych między stronami w związku z procesem budowlanym, organ wszakże uporczywie nie udzielał odpowiedzi. Wniosek obejmował udostępnienie informacji w zakresie aktualności danych z zasobu geodezyjnego powiatu w czasie od [...] czerwca 2018 r. do [...] lutego 2019 r. dot. działki nr 5 [...] poprzez wskazanie dat - zgłoszenia prac geodezyjnych do zasobu w stosunku do wymienionej działki, przekazania materiałów do weryfikacji po wykonaniu prac, zaewidencjonowania przekazanych materiałów (dat wpisu do ewidencji materiałów zgłoszonych po odnotowaniu pozytywnego wyniku kontroli dokumentacji). W przeświadczeniu strony skarżącej, zakres tych informacji stanowi okoliczność o wysokim znaczeniu publicznym dotyczy bowiem sposobu wykorzystania publicznych pieniędzy na realizację celów spółki.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, akcentując w szczególności, że między stronami toczy się z powództwa strony skarżącej postępowanie o zapłatę prowadzone przed Sądem [...] w L. Na etapie tego procesu strony wymieniły się rozliczną korespondencją. Organ stwierdził, że pismo z dnia [...] marca 2019 r. nie zostało zaadresowane do organu, lecz do ustanowionego przez organ na etapie przedsądowym w opisanej sprawie pełnomocnika. Udzielone pełnomocnictwo nie dotyczyło obowiązków związanych z udzielaniem informacji publicznej. Pismo to zawierało warunek co do rozpoznania zawartego w nim wniosku o dostęp do informacji publicznej, to jest w razie braku możliwości odpowiedzi na określony w piśmie punkt w trybie zapisów umownych Zdaniem organu, pismo zważywszy na postawiony w nim warunek nie może zatem zostać potraktowane jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, zresztą nie został on przekazany organowi przez adresata pisma (tzn. pełnomocnika). Ponadto w istocie nie dotyczy zagadnień ze sfery spraw publicznych, lecz stanowi wystąpienie skarżącej we własnej sprawie. W dalszej części wywodów organ podniósł kwestię odrzucenia przez WSA poprzednio wywiedzionych skarg w sprawach o sygnaturze IV SAB/Wr 131/20 i IV SAB/Wr 132/20, nadto zauważono, że strona skarżąca nie wykonała żadnej pracy budowlanej, nie zwieziono nawet sprzętu budowlanego. W ocenie organu, zakres żądanych informacji ma zresztą charakter informacji przetworzonej.

W piśmie procesowym stanowiącym replikę, strona skarżąca podkreśliła, że przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej zawarty w piśmie składanym na etapie polubownym, co z uwagi na odformalizowaną procedurę składania tego rodzaju wniosków na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zabiegiem dopuszczalnym – został wysłany zarówno na adres kancelarii pełnomocnika organu, jak i bezpośrednio na adres siedziby organu. Nadto strona skarżąca zaprzeczyła jakoby treść żądanych informacji miała walor informacji przetworzonej lub spełniać przesłanki informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Według art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że stan bezczynności organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej czynności, do której jest zobowiązany przepisami prawa. Zatem istotą skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność była zawiniona tudzież niezawiniona. Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwych dla załatwienia danego rodzaju sprawy przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Niezależnie od powyższego, ponieważ rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej z [..] marca 2019 r. (którego kopię dołączono do skargi), co do którego skarżąca utrzymuje, że dotyczy materii związanej z dostępem do informacji publicznej, należało rozstrzygnąć istniejący spór z uwzględnieniem ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: u.d.i.p.).

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych także wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.

Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust.1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej wszczynane jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p.. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może nastąpić w formie:

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie żądanej informacji publicznej;

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;

5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

Unormowania komentowanej ustawy wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że stosowny wniosek zawierający żądanie udostępnienia danej informacji publicznej musi dotrzeć do adresata (to jest podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia), aby można było uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej zostało wszczęte. Na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, iż żądanie udzielenia informacji publicznej zostało doręczone jej dysponentowi.

W ocenie Sądu orzekającego - wbrew twierdzeniu skarżącego - nie sposób uznać, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała bezczynność, a to zważywszy na okoliczność, że skarżący nie wykazał, by przedmiotowy wniosek dotarł do adresata.

Organ wówczas jest zobowiązany do zareagowania w jednej z form wyżej opisanych na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdy (co oczywiste) jest adresatem takiego wniosku i tenże wniosek faktycznie otrzyma. Tymczasem z lektury akt oraz kopii pisma z 13 marca 2019 r. , który został dołączony do skargi przez samą stronę skarżącą traktującą to pismo jako wniosek złożony w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, wynika bezsprzecznie, że adresatem tego pisma nie jest organ, któremu strona skarżąca zarzuca w rozpatrywanej skardze bezczynność, lecz osoba fizyczna – radca prawny prowadzący kancelarię radcy prawnego, umocowany przez organ do prowadzenia sprawy cywilnej w związku z zawartą umową o budowę myjni [...]. Sprawa zaś, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej jest sprawą o charakterze administracyjnoprawnym. Organ zaprzecza konsekwentnie by otrzymał rzeczony wniosek skarżącego w formalnym trybie, przekazany mu przez adresata pisma.

Bezsprzecznie zatem adresatem wniosku strona skarżąca nie uczyniła organu. Organ został wymieniony wyłącznie jako otrzymujący pismo z [...] marca 2019 r. tylko do wiadomości, a rozpoznanie wniosku zależało od uprzedniego spełnienia zawartego w nim warunku, narzuconego przez stronę skarżącą.

W tekście pisma wyraźnie oznaczono, że dotyczy ono przedłużenia realizacji robót objętych umową (o podanym numerze) w zakresie budowy myjni [...]. Zatytułowane zostało jako "Wezwanie do prawidłowego wykonywania obowiązków umownych pod rygorem odstąpienia od umowy nr (...) z winy zamawiającego wraz z warunkowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej". Generalnie całość wypowiedzi zawartych w piśmie wskazuje, że odnosi się ono do prawidłowości wykonania obowiązków umownych, poprzez realizację obowiązku współdziałania z wykonawcą, wynikających z postanowień § 11 ust. 1 pkt 1-3 zawartej umowy cywilnoprawnej oraz wezwania ustanowionego w tej sprawie pełnomocnika organu do zmiany umownego terminu realizacji umowy (§ 11 ust. 1 pkt 1-3 umowy), a także udostępnienia informacji w zakresie aktualności danych z zasobów geodezyjnego – na podstawie § 19 umowy w związku z art. art. 640 Kodeksu cywilnego poprzez wskazanie dat zgłoszenia prac geodezyjnych do zasobu w stosunku do wymienionej działki, dat przekazania materiałów do weryfikacji po wykonaniu prac, dat zaewidencjonowania tych materiałów i wskazanie osób zgłaszających prace geodezyjne. Nadto wezwano wymienionego wyżej adresata (radcę prawnego) ponownie do przekazania stosownych pełnomocnictw według przekazanych wzorów oświadczeń inspektorów nadzoru budowlanego. W piśmie tym wprawdzie podano, że niniejsze wezwanie należy potraktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz dopiero w razie braku możliwości odpowiedzi w trybie zapisów umownych.

Skarżący nie wykazał czy i w jakiej dacie faktycznie wniosek dotarł do organu jako właściwego adresata i nie wykazał, czy i kiedy sformułowany przez skarżącego "warunek" zakwalifikowania rzeczonego pisma jako formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej został spełniony.

Abstrahując nawet od faktu, że wniosek nie był jednoznaczny, sformułowany warunkowo (na wypadek braku odpowiedzi w trybie umownym) i nie został skierowany bezpośrednio do organu, a tylko w takim wypadku można stwierdzić skuteczne wszczęcie procedury udostępnienia informacji publicznej, to w ocenie Sądu żądane przez stronę skarżącą - w pierwszym rzędzie w trybie prawidłowego wykonania postanowień umowy cywilnoprawnej - informacje dotyczące aktualizacji danych z zasobów geodezyjnych (wskazania dat, osób etc.) nie są sprawą publiczną i tym samym nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Prawo do informacji dotyczy bowiem spraw publicznych rozumianych jako przejaw takiej działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji, jaka ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych. W piśmiennictwie oraz judykaturze podnosi się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującego rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa (wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. I OSK 2419/17). W orzecznictwie jednolicie prezentowane jest zapatrywanie, według którego pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest bowiem problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (wyroki NSA: z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18, z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11). Strona danego postępowania, także zakończonego czy przyszłego, nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania, lub dowodów w sprawie na poparcie swojego stanowiska - w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego lub Kodeksu postępowania cywilnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. (Por. wyrok NSA z 19 września 2019 r. I OSK 658/18).

W przedstawionym świetle, sprawa publiczna może dotyczyć realizacji zadań publicznych bądź gospodarowania mieniem publicznym, ale kwestie sporne na tle wadliwego wykonania zawartej umowy o roboty budowlane w indywidualnej sprawie nie stanowią sprawy publicznej związanej z funkcjonowaniem organów państwowych, lecz sprawę natury cywilnoprawnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji we własnej sprawie, celem doprowadzenia według subiektywnego mniemania wnioskodawcy do prawidłowego wykonania kontraktu. Pojęcie "sprawy publicznej" i powiązany z nim termin "informacja publiczna" nie dotyczą interesu partykularnego.

Konsekwencją powyższego było stwierdzenie, że organowi na dzień wywiedzenia skargi nie można skutecznie postawić zarzutu pozostawania w bezczynności. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.