Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 636/16 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 636/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. R. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej: SKO lub organ odwoławczy). Decyzją tą po rozpoznaniu odwołania została utrzymana w mocy decyzja Starosty Inowrocławskiego (dalej: organ I instancji lub Starosta) z 31 marca 2016 r. znak: [...], cofająca skarżącemu uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2012 poz. 1137 ze zm., dalej: ustawa prd).

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący prawomocnym wyrokiem z 2 października 2014 r., sygn. akt II K 791/10 został uznany za winnego poświadczenia nieprawdy w dokumentach potwierdzających wykonanie badań technicznych i sprawności pojazdu w dniu 29 września 2006 r., co faktycznie nie miało miejsca. Za ten czyn został skazany na karę sześciu miesięcy pozbawienia wolności oraz karę grzywny.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji SKO podkreśliło, że choć literalne brzmienie art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy prd wiąże możliwość nałożenia wymienionej w nim sankcji z przeprowadzeniem przez starostę kontroli, to zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w tym przepisie nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie.

Skarżący zaskarżył decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zarzucił naruszenie art. 84 ust. 3 ustawy prd przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że wyrok wydany w postępowaniu karnym stanowi wystarczającą przesłankę do cofnięcia uprawnień diagnosty, oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm., dalej: kpa). Skarżący powoływał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2009 r., sygn. akt II GSK 87/09, wydany w niemalże identycznym stanie faktycznym w stosunku do niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zmianami, dalej: ppsa).

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji wskazał, że art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy prd ma kategoryczne brzmienie. W przypadku ustalenia nieprawidłowego działania diagnosty starosta nie ma wyboru i jest zobowiązany cofnąć uprawnienia do wykonywania badań technicznych. Z przepisu art. 84 ust. 3 pkt 2 prd wynika, że stwierdzenie nieprawidłowego działania diagnosty powinno wynikać z przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 prd. Co prawda przepis art. 83 ust. 6 prd został uchylony z dniem 21 sierpnia 2004 r. (ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, Dz.U. nr 173 poz. 1808 ze zm.), ale nie został przez ustawodawcę usunięty z treści art. 84 ust. 3 prd, co budziło wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie. Rozstrzygnęła je uchwała NSA z 12 marca 2012 r. w sprawie II GSP 2/11, w której wskazano, że sformułowanie "w wyniku przeprowadzonej kontroli" należy rozumieć jako wystąpienie podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień. NSA wyjaśnił, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień może nastąpić zarówno wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u prowadzącego stację kontroli wykaże niezgodne z prawem działanie diagnosty, jak i wówczas, gdy informacje o takim działaniu organ poweźmie z innych źródeł, np. podczas analizy akt innej sprawy lub uzyska je od innych organów. Chodzi bowiem o to, aby od czynności diagnostycznych odsunięci zostali diagności nierzetelni, których działanie może mieć bezpośredni (negatywny) wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Niejednolite wcześniej orzecznictwo sądów administracyjnych od podjęcia tejże uchwały pozostaje zgodne z jej treścią (vide wyroki: z 20 czerwca 2013 r., III SA/Łd 428/13; z 14 maja 2014 r., II SA/Bk 13/14, CBOSA).

WSA uznał, że prawomocny wyrok karny, którego odpis włączono do akt postępowania administracyjnego i w którym skazano skarżącego za przestępstwo fałszu intelektualnego, jest wystarczającym dowodem na okoliczność spełnienia przesłanek cofnięcia diagnoście uprawnień (art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy prd). Bezspornie bowiem potwierdza on, że diagnosta dokonał poświadczenia nieprawdy w dokumentach potwierdzających wykonanie badań technicznych i sprawności pojazdu w dniu 29 września 2006 r., co faktycznie nie miało miejsca. Za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 kpa.

Skarżący zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa wniósł o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zawieszenia postępowania wywołanego niniejszą skargą z urzędu albowiem rozstrzygnięcie sprawy jest uzależnione od wyniku toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu zarzucił naruszenie art. 84 ust. 3 ustawy prd poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że wyrok wydany w postępowaniu karnym stanowi wystarczającą przesłankę do cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w granicach podniesionych w niej zarzutów. Jedynym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 84 ust. 3 ustawy prd. Wykładnia tego przepisu, choć początkowo wywoływała wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, to jednak wątpliwości te zostały ostatecznie wyjaśnione przez uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2012 r. o sygn. akt II GSP 2/11. Naczelny Sąd Administracyjny zajął w tej uchwale stanowisko, że: "sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie". W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że dla wyjaśnienia znaczenia użytego w art. 84 ust. 3 prd "w wyniku przeprowadzonej kontroli" stanowiącego źródło rozbieżności poglądów, koniecznym jest dokonanie analizy przepisów regulujących uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do stacji kontroli pojazdów i uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2010 nr 220 poz. 1447 ze zm.). Zatem kontrola, o której mowa w art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy prd jest kontrolą działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, do której zgodnie z art. 83c tej ustawy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Środki nadzorcze określone w art. 83b ust. 2 i 3 ustawy prd stosowane są wobec przedsiębiorcy prowadzącego stację kontroli pojazdów, a nie w stosunku do zatrudnionych przez przedsiębiorcę uprawnionych diagnostów. Inaczej kształtują się uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów. Starosta stosownie do treści art. 84 ust. 2 ustawy prd wydaje uprawnienia do wykonywania badań technicznych, po spełnieniu określonych warunków, a w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy prd ustawodawca zobligował starostę do cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 ustawy prd (obecnie art. 83b ust. 2 pkt 1) stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Wobec tego, w ocenie NSA brak jest normatywnych przesłanek do przyjęcia, że kontrola przeprowadzona w oparciu o art. 83b ust. 2 pkt 1 ustawy prd jest elementem nadzoru nad uprawnionymi diagnostami. Uprawnienia nadzorcze w stosunku do diagnostów określa bowiem art. 84 ust. 2 i 3 prd, a elementami tego nadzoru są: nadawanie uprawnień do wykonywania badań technicznych i cofnięcie nadanych uprawnień. Dalej w uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że określenie "w wyniku przeprowadzonej kontroli" odnosi się do istnienia podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a "wynik przeprowadzonej kontroli" jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji. NSA wyraźnie zaznaczył, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście może nastąpić nie tylko wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy ujawni wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, ale także, gdy z żądaniem takim wystąpi podmiot na prawach strony (art. 182 kpa), czy też w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią. W rezultacie NSA stwierdził, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień w sytuacji, gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokumentu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów. Przyjęcie poglądu przeciwnego spowodowałoby, iż art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy prd nie mógłby spełniać swojej funkcji. Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Dalej NSA dodał, że zakładając racjonalność ustawodawcy brak jest argumentów dla wykazania, że tylko w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście z powodów określonych w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy prd zostało wszczęte w wyniku przeprowadzonej kontroli, wobec diagnosty można zastosować sankcje administracyjnoprawne i karnoprawne. Natomiast nieujawnienie fałszu intelektualnego "w wyniku kontroli" znosi sankcję administracyjną. "Wynik kontroli", o którym mowa w tym przepisie, nie stanowi bowiem przesłanki zastosowania sankcji, lecz określa źródło informacji uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że diagnosta wypełnił swoim działaniem przesłankę skutkującą cofnięciem mu uprawnień do wykonywania badań technicznych, o której mowa w art. 84 ust. 3 pkt 2 prd. Przepis prawa stanowiący podstawę cofnięcia uprawnień diagnoście ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie określonych uchybień skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. Niezależnie bowiem od odpowiedzialności karnoprawnej diagnosta ponosi odpowiedzialność administracyjną w postaci cofnięcia uprawnień. Sąd karny nie zastępuje organu administracji w realizacji obowiązku wynikającego z normy administracyjnego prawa materialnego. Nadto orzeczenie środka karnego z art. 41 § 1 kk jest uprawnieniem sądu a nie obowiązkiem, co wynika ze sformułowania "sąd może".

Co do wniosku o zawieszenie postępowania ze względu na skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, to należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt P/16/16 umorzył postępowanie w tej sprawie.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.