Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku I. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1973 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. "[...]", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1973 r.

W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że zabudowana nieruchomość położona w W. przy ul. [...], nr hip. [...], będąca własnością K. N. została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

Decyzją z [...] listopada 1973 r. Prezydium Rady Narodowej w W. ustaliło odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...] w łącznej kwocie [...] zł, w tym za zabudowania - [...] zł i rośliny - [...] zł. Odszkodowanie przyznano na rzecz K. N. - za zabudowania w wysokości [...] zł i za rośliny w wysokości [...] zł oraz na rzecz M. P. - za zabudowania w wysokości [...] zł i za rośliny w wysokości [...] zł. Organ wskazał, iż odszkodowanie za grunt zostanie ustalone w terminie późniejszym odrębną decyzją.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1973 r. wystąpiła I. K. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez niezastosowanie art. 7 i 9 tego dekretu, a także naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, że jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego W. z [...] kwietnia 1995 r., sygn. akt [...], spadek po K. N. nabyła żona I. K. w całości.

Po rozpatrzeniu wniosku oraz akt sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa

wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych kontrolowaną decyzją.

Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/08, opubl. ONSA 1987, nr 1, poz. 35).

Minister podkreślił, że niniejsze postępowanie nadzorcze ogranicza się do poszukiwania ewentualnych wadliwości o charakterze rażącym, tak proceduralnych, jak i prawa materialnego, których dopuścił się organ wydający decyzję. Oceny legalności decyzji administracyjnej organ powinien dokonać na gruncie przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych (wyrok NSA z 19 czerwca 1995 r., sygn. akt I SA 1241/94, opubl. ONSA 1996, nr 2, poz. 94).

Organ nadzoru wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1973 r. wskazano, że zgodnie z decyzją tego organu z [...] kwietnia 1972 r., nr [...] o lokalizacji szczegółowej, nieruchomość położona w W. przy ul. [...] została przekazana [...] Dyrekcji [...] pod inwestycje. Jak wynika z decyzji o lokalizacji szczegółowej teren położony w W. w obrębie ulic [...], [...] i [...], oznaczony na załączonej mapie, przeznaczony pod budowę osiedla [...], przekazany został [...] Dyrekcji [...].

Natomiast z treści decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] października 1972 r., nr [...] o lokalizacji szczegółowej osiedla "[...]" wynika, iż decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydana na osiedle "[...]" straciła ważność, ale mapa nr B stanowiąca załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] jest nadal aktualna i stanowi integralną część decyzji (tj. decyzji z [...].10.1972 r.). Pomimo utraty ważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. o lokalizacji szczegółowej nr [...] decyzja Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] października 1972 r. o lokalizacji szczegółowej osiedla "[...]" utrzymała dotychczasowe założenia lokalizacyjne poprzedniej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z wyjątkiem terenu przepompowni ścieków. Zatem nawet w przypadku nieadekwatnego wskazania decyzji lokalizacyjnej w treści decyzji odszkodowawczej nie ma to znaczenia dla niniejszej sprawy, skoro założenia lokalizacyjne, co do przedmiotowej nieruchomości pozostały takie same.

Minister wyjaśnił, że z protokołu Urzędu W. z [...] maja 1979 r. o przekazaniu budynków i nieruchomości przy ul. [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, na rzecz [...] Spółdzielni [...] wynika, iż budynki na tej nieruchomości były murowane, jednopiętrowe, wybudowane około 1935 r., podpiwniczone i składały się odpowiednio z 8 i 13 izb. Jako podstawę przekazania wskazano decyzję Urzędu W. z [...] września 1974 r., nr [...] i Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1973 r., nr [...].

Odnosząc się do zakresu przedmiotowego kontrolowanej decyzji Minister wskazał, że decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z [...] listopada 1973 r. dotyczyła jedynie odszkodowania za naniesienia na działce zlokalizowanej przy ul. [...], tj. zabudowania i rośliny. Organ odrębną decyzją rozstrzygnął w zakresie odszkodowania za grunt, o czym wskazał w rozstrzygnięciu.

Minister wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] listopada 1973 r. były przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t,j.. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). W myśl art. 53 ust. 1 ustawy przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po 5 kwietnia 1958 r.).

Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Tym samym dla przyznania odszkodowania w trybie powyższej ustawy, za nieruchomość objętą działaniem dekretu, konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek:

- nieruchomość powinna stanowić działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz

- poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania działką pod budowę domu jednorodzinnego po 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa.

Niespełnienie chociażby jednej z przesłanek zawartych w art. 53 ustawy skutkowało odmową przyznania żądanego odszkodowania.

Minister stwierdził, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty (tj. protokoły przesłuchania M. P., K. N. z 29 marca 1973 r.) potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. [...] stanowiła nieruchomość gruntową zabudowaną domem jednorodzinnym, zabudowaniami gospodarczymi oraz nasadzeniami roślinnymi.

W ocenie organu nadzoru spełniona została również druga z przesłanek niezbędnych dla przyznania odszkodowania zawarta w art. 53 ust. 2 ustawy, gdyż byli właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest wydana decyzja lokalizacyjna nr [...] z [...] października 1972 r. dla [...] Spółdzielni [...] w W. oraz powołany protokół zdawczo-odbiorczy z [...] maja 1979 r.

Z pisma K. N. z 15 sierpnia 1972 r. wynika, iż jeszcze w dniu sporządzenia pisma jego siostra M. P. wraz z wnuczką zamieszkiwały przy ul. [...].

Odnosząc się do zarzutu braku spełnienia przesłanki pozbawienia użytkowania gruntu po 5 kwietnia 1958 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Minister wskazał, iż przesłanka ta nie jest tożsama z przesłanką przejścia własności gruntu oraz zabudowań i innych naniesień na rzecz Skarbu Państwa wobec niezłożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej na podstawie dekretu z 26 października 1945 r.

Art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. statuuje przesłankę pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością, nie zaś przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa w sensie formalnym. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż przejęcie nieruchomości w znaczeniu faktycznego pozbawienia możliwości władania przedmiotową nieruchomością nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r.

W tym znaczeniu, dalsze zarzuty skarżącej, co do niezastosowania art. 7 i art. 9 dekretu z 26 października 1945 r. są, w ocenie organu, bezprzedmiotowe oraz całkowicie niezasadne.

Minister wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy protokoły przesłuchania z [...] marca 1973 r. K. N. i M. P. oraz oświadczenie K. N. z [...] marca 1973 r. świadczą o ubieganiu się o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...].

Organ odszkodowawczy prawidłowo więc zbadał przesłanki wynikające z art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji odniósł się do każdej z nich wskazując, iż wysokość odszkodowania (z wyłączeniem odszkodowania za grunt, o którym organ rozstrzygnął w odrębnej decyzji) została ustalona przez biegłych Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. w elaboratach szacunkowych sporządzonych, zgodnie z art. 8 ustawy z 12 marca 1958 r.

Minister zauważył, że wysokość odszkodowania za zabudowania i rośliny na gruncie ustalona została na podstawie art. 8 ust. 2 i 3 (za rośliny) oraz art. 8 ust. 9 i 10 (za zabudowania) ustawy z 12 marca 1958 r.

Art. 8 ust. 9 ustawy stanowi, że odszkodowanie za dom jednorodzinny, za dom mieszkalny stanowiący własność spółdzielni mieszkaniowej lub zajmujący nie więcej niż cztery lokale, z których każdy stanowi odrębną własność nieruchomą, a żaden nie zawiera więcej niż 5 izb, albo za budynek przeznaczony do wykonywania w nim przemysłu, rzemiosła lub handlu, powinno odpowiadać kosztom odtworzenia budynku zmniejszonym stosunkowo do stopnia jego zużycia. Odszkodowanie za inny budynek mieszkalny niż określony w ust. 9 powinno odpowiadać przeciętnym kosztom wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości; odszkodowanie to nie może przekraczać technicznej wartości budynku wywłaszczanego po uwzględnieniu jego zużycia i zniszczenia. Jeżeli na gruncie stanowiącym własność tej samej osoby lub współwłasność tych samych osób znajduje się kilka takich budynków, łączne odszkodowanie za wszystkie takie budynki powinno odpowiadać przeciętnym kosztom wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości (ust. 10 ww. art. 8 ustawy).

Minister wskazał, że zgodnie ze sporządzonymi w listopadzie 1973 r. przez biegłego inż. [...] oraz biegłego inż. [...] elaboratami szacunkowymi zabudowań i urządzeń budowlanych położonych w W. przy ul. [...] wartość szacunkowa nieruchomości budynkowej i pozostałych urządzeń budowlanych stanowiących własność K. N. została oszacowana na kwotę [...] zł.

Art. 8 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. stanowił, że odszkodowanie za zasiewy, uprawy i plony, jeżeli właściciel nie mógł ich wskutek wywłaszczenia zebrać i sprzątnąć, powinno odpowiadać wartości przewidywanych zbiorów według przeciętnych cen przyjętych w obrocie po odliczeniu wartości nakładów, które właściciel poniósłby w związku z dokonaniem zbioru. Ust. 3 art. 8 ustawy wskazuje, że odszkodowanie za plantacje kultur wieloletnich powinno odpowiadać kosztom ich założenia i pielęgnacji do czasu pierwszych pełnych zbiorów. Odszkodowanie zmniejsza się z każdym następnym rokiem o sumę amortyzacji plonowań, która wynika z podzielenia kosztów założenia i pielęgnacji plantacji przez liczbę lat jej produkcyjności.

Zgodnie ze sporządzonym [...] maja 1973 r. przez biegłego inż. [...] elaboratem szacunkowym wartości roślinności mającej ulec zniszczeniu na terenie posesji przy ul. [...], wartość szacunkowa roślinności stanowiącej współwłasność M. P. i K. N. została oszacowana na kwotę [...] zł.

Zdaniem Ministra przyznana przez organ odszkodowawczy w decyzji z [...] listopada 1973 r. wysokość odszkodowania odpowiada ówcześnie obowiązującym przepisom prawa.

Minister zauważył, że w aktach sprawy brak jest wprawdzie protokołu rozprawy administracyjnej, a także zawiadomienia stron o rozprawie, nie przesądza to jednak o tym, że rozprawa się nie odbyła. Znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanego orzeczenia ma wpływ na ilość i jakość zachowanych dokumentów.

Niezależnie od kwestii, czy rozprawa rzeczywiście była przeprowadzona Minister wskazał, że przepisy o odszkodowaniu stosowano wyłącznie odpowiednio, co oznacza stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia lub stosowanie ich z pewnymi zmianami lub niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami (wyrok WSA w Kielcach z 21.03.2013 r., sygn. akt II SA/Ke 119/13). Skoro przedmiotowe odszkodowanie dotyczyło wyłącznie zabudowań i roślinności, których wycena była dokonana przez biegłych w elaboratach szacunkowych, to nawet brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Mając na uwadze odpowiednie zastosowanie przepisów, nie można uznać, aby organ odszkodowawczy w powyższych okolicznościach rażąco naruszył prawo.

Minister Infrastruktury i Budownictwa ustalił, iż kwestionowana decyzja nie zawiera wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Działania organu odszkodowawczego nie prowadziły do nieprawidłowego przyznania odszkodowania lub nieprawidłowego ustalenia jego wysokości i były usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Od decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] listopada 1973 r. nie wniesiono odwołania, mimo iż organ poinformował w decyzji o możliwości jego złożenia. Odszkodowanie zostało wypłacone.

Podsumowując Minister uznał, że decyzja ustalająca odszkodowanie była prawidłowa i nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. skargę złożyła I. K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów, tj.:

- prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7, 8, 12, 13, 14, 53, 55 oraz art. 58 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

- prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 7 i 9 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy,

- proceduralnych, w szczególności art. 104 § 1 i § oraz art. 107 § 1 i § 2 kpa według stanu prawnego na dzień wydania decyzji, tj. [...] listopada 1973 r., poprzez zastosowanie niewłaściwych podstaw prawnych i zamieszczenie uzasadnienia faktycznego nie odpowiadającego zaistniałemu stanowi faktycznemu i prawnemu.

- proceduralnych, w szczególności art. 4, 5 i 9 kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na nieuwzględnieniu całokształtu zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych, a także zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów prawnych oraz poprzez działanie zupełnie dowolne polegające na braku wnikliwego uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanej decyzji.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1973 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Powyższe zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi, wskazując m.in., że w podstawach prawnych decyzji, jak i w uzasadnieniu prawnym organ niezasadnie oparł swoje rozstrzygnięcia na przepisach art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wskazała, że definicja "dom jednorodzinny" zawarta w przepisach prawa ustanowionego po wejściu w życie dekretu z 1945 r. nie może stanowić podstawy dla oceny przesłanki, o której mowa w art. 53 ust. 2 ustawy. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie dekretu nie posługiwały się pojęciem "budownictwo jednorodzinne" ani pojęciem "dom jednorodzinny". Wyjaśnienia tego pojęcia nie zawierało też rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć jako dom, który miałby służyć jednej rodzinie, zaś jego wielkość zależeć mogła od możliwości ekonomicznych i potrzeb rodziny. Bez znaczenia dla tej definicji są ograniczenia powierzchni lub liczby pomieszczeń wprowadzone w późniejszym okresie, co jednoznacznie wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych.

W ocenie skarżącej organ bezkrytycznie zakwalifikował budynek przy ul. [...], jako dom jednorodzinny.

Skarżąca podniosła, że z decyzji Urzędu [...] z [...] października 1979 r. ustanawiającej na rzecz [...] Spółdzielni [...] użytkowanie wieczyste wynika, że teren przy ul. [...] przewidziany był pod budownictwo mieszkaniowo-spółdzielcze, a już wcześniej teren ten był w wyniku decyzji z [...] czerwca 1967 r. przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wysoką. Potwierdza to wywód faktyczny i prawny przeprowadzony w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej nie sposób przyjąć, jako zasadnych, ustaleń organu, iż działka na której posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny, a przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowo- spółdzielcze i zabudowę mieszkaniową wysoką, a więc wielorodzinna jest kwalifikowana jako działka pod budownictwo jednorodzinne. W związku z tym takim ustaleniom należy zarzucić sprzeczność i rażące naruszenie przepisów art. 7, 8, 53 ustawy.

Skarżąca zarzuciła, że organ odnosząc się do spełnienia drugiej przesłanki decydującej o przyznaniu odszkodowania w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy, czyli daty przejścia własności działki na gminę, a następnie Skarb Państwa na podstawie dekretu warszawskiego błędnie wskazał datę pozbawienia właściciela władztwa. Pozbawienie własności nastąpiło już w chwili objęcia nieruchomości działaniem dekretu z 26 października 1945 r., natomiast na podstawie decyzji lokalizacyjnej z [...] października 1972 r. oraz protokołu przekazania przez Urząd W. na rzecz [...] Spółdzielni [...] w W. z [...] maja 1979 r. doszło do przekazania faktycznego władania przedmiotową działką.

Skarżąca podkreśliła, że art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako przesłankę prawną statuuje datę przejścia gruntu na własność Państwa na podstawie dekretu [...], a nie datę pozbawienia faktycznego władania. Dlatego niezasadne było powołanie w podstawach prawnych kwestionowanej decyzji art. 53 ustawy.

Skarżąca zarzuciła, że nie weszły do obiegu prawnego, akty szczególne, do wydania których umocowuje art. 53 ust. 3 ustawy, a które odnosiłyby się do zasad ustalenia odszkodowania za wywłaszczone domy jednorodzinne i działki pod budowę domów jednorodzinnych, które przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu przed 5 kwietnia 1958 r.

W tym stanie rzeczy rażące naruszenie prawa polega na wydaniu decyzji na podstawie niepodlegających zastosowaniu regulacji ustawy z 12 marca 1958 r., oraz na niezastosowaniu właściwych przepisów art. 7 i art. 9 dekretu z 26 października 1945 r.

Wydanie zakwestionowanej decyzji na podstawie niewłaściwych przepisów prawa powoduje w konsekwencji niewłaściwość rozstrzygnięcia, co do wysokości odszkodowania.

Skarżąca zarzuciła rażące naruszenia prawa dotyczące również zastosowania art. 8 ust. 10 i 11 ustawy na podstawie, których ustalone zostały wartości odszkodowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 104 oraz 107 kpa, w brzmieniu na datę wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Wbrew dyspozycji art. 104 § 1 kpa organ nie załatwił istoty wniosku w przedmiocie przyznania odszkodowania oraz wbrew dyspozycji art.104 § 2 kpa nie rozstrzygnął sprawy co do jej istoty.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów proceduralnych, w szczególności art. 4, 5, 9, kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na nieuwzględnieniu całokształtu zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, a także zasady praworządności, w tym nieuwzględnienie obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów oraz działanie zupełnie dowolne polegające na braku wnikliwego uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanej decyzji.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym, w którym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została one wydana z wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa.

Wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Zauważyć trzeba, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których stosowanie i wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnej ocenia się stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów.

Jak wyżej zaznaczono stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, wobec czego może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (vide wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, LEX nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.

Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1973 r. dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji był przepis art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wyżej wskazaną decyzją Prezydium ustaliło odszkodowanie za zabudowania i rośliny na nieruchomości przy ul. [...] - w łącznej kwocie [...] zł i przyznało to odszkodowanie K. N. Odszkodowanie zostało wypłacone byłemu właścicielowi.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Wyżej wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Organ nadzoru prawidłowo wskazał (z powołaniem się na orzecznictwo sądowo administracyjne), jak należy rozumieć pojęcie "domu jednorodzinnego". Był to budynek zaspakajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny bez ograniczeń powierzchni lub ilości pomieszczeń. Wobec tego zarzut skargi, że organy nadzoru wydając decyzje błędnie interpretowały to pojęcie jest niezasadny.

Bez wątpienia nieruchomość przy ul. [...] była zabudowana domem jednorodzinnym. Do protokołu przesłuchania przed pracownikiem Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] marca 1973 r. K. N. oświadczył, że w 1935 r. wzniósł na działce przy ul. [...] dom jednorodzinny sześcioizbowy.

Spełniona została także kolejna przesłanka przyznania odszkodowania, tj. były właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Jak wynika z akt sprawy utrata władania nastąpiła wskutek przekazania przez Wydział Architekt Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu W. nieruchomości przy ul. na rzecz [...] Spółdzielni [...] w W., co nastąpiło [...] maja 1979 r. Z protokołu tego wynika, że nieruchomość jest zamieszkała, a mieszkańcy zostaną wykwaterowani do końca 1979 r.

Prawidłowo Minister uznał, że skoro nieruchomość położona przy ul. [...] zabudowana była domem jednorodzinnym, a nadto jej dotychczasowy właściciel został faktycznie pozbawiony użytkowania przedmiotowego gruntu po 5 kwietnia 1958 r., to zostały spełnione przesłanki z art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r., uzasadniające przyznanie odszkodowania. Chybione są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia wyżej wskazanego przepisu.

Podnieść należy, że przesłanka z art. 53 ustawy jest odmienna od przesłanki z dekretu [...]. Otóż w art. 53 ustawy jest mowa o pozbawienia użytkowania gruntu po 5 kwietnia 1958 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, natomiast na podstawie dekretu nastąpiło pozbawienie prawa własności gruntu, a były właściciel składając wniosek dekretowy mógł ubiegać się o ustanowienie prawa własności czasowej (potem użytkowania wieczystego). Przepis art. 53 ustawy statuuje przesłankę pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością, nie zaś przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa.

Nietrafne są więc zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 9 dekretu [...].

Stosownie do art. 7 ust. 5 i art. 8 dekretu za utracone grunty i budynki dotychczasowym ich właścicielom lub ich następcom prawnym przysługiwało odszkodowanie. Jednakże brak przepisów, które na podstawie art. 9 ust. 3 dekretu powinny być wydane, uniemożliwiało przyznanie odszkodowania na tej podstawie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 4 III 2010 r., sygn. akt I CSK 352/09).

Organ nadzoru szczegółowo wyjaśnił, w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej, ustalona została wysokość odszkodowania. Wskazał na elaboraty biegłych.

Podnieść należy, że odszkodowanie zostało wypłacone byłemu właścicielowi i nie było przez niego kwestionowane. Skarżąca zarzucając wadliwe wyliczenie odszkodowania nie podała żadnych zarzutów mających wpływ na ocenę prawidłowości przyznanego odszkodowania.

Nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 8, 12, 13, 14, 55, 58 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Otóż art. 7 ustawy stanowił o wywłaszczeniu za odszkodowaniem. Dekret [...] miał charakter wywłaszczający, a odszkodowanie były właściciel otrzymał. Art. 8 ust. 9 i ust 10 ustawy dotyczył sposobu wyliczenia odszkodowania za budynek mieszkalny, do czego odniósł się organ w zaskarżonej decyzji. Organ nadzoru wskazał w tej kwestii na operat biegłego [...]. Art. 8 ust. 2 dotyczył odszkodowania za roślinność, uprawy i zasiewy. Odszkodowanie zostało wyliczone na podstawie operatu biegłego [...].

Natomiast art. 12 odnosił się do sumy pieniężnego odszkodowania, którą wskazał organ w kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Z kolei art.13 dotyczył odliczenia kwot należnych Państwu lub bankom. Wprawdzie przepis ten został powołany w decyzji Prezydium, jednakże z akt sprawy nie wynika, aby miał w sprawie zastosowanie. Wskazanie tego przepisu nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, skoro decyzja została wydana na podstawie właściwych przepisów. Uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Natomiast art. 55 ustawy dotyczył właściwości organu. Z kolei art. 58 stanowił o zwierzchnim nadzorze nad organami terenowymi w zakresie wywłaszczenia.

Wbrew zarzutom skargi kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie narusza przepisów art. 104 § 1 i § 2 kpa i art. 107 § 1 i § 2 kpa w brzmieniu na dzień jej wydania. Otóż w tamtej dacie przepis art. 104 kpa (bez podziału na paragrafy) stanowił, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Pouczenie w decyzji odszkodowawczej jest prawidłowe, a były właściciel nie składał odwołania. Natomiast przepis art. 107 kpa (również bez podziału na paragrafy) dotyczył postanowienia.

Organ nadzoru dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do wydania decyzji i szczegółowo go uzasadnił, ze wskazaniem podstawy faktycznej i prawnej, opierając swoje stanowisko na zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo organ uznał, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie zawiera wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.