Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. , M. T., K. M., P. T., M. T. wspólników spółki cywilnej Sklep spożywczo-monopolowy P. T. "[...]", R. P., D. P., K. N. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2025 r. nr XIII/316/25 w przedmiocie wprowadzenia na terenie Gminy Miasto S. ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oddala skargę.

Rada Miasta Szczecin (dalej też "Rada Miasta", organ") uchwałą nr XIII/316/25 z 17 czerwca 2025 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 24 lipca 2025 r., poz. 3336; dalej też: "Uchwała"), powołując się na art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r. poz. 2151, dalej: "u.w.t.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465,1572, 1907, 1940; dalej: "u.s.g.") zabroniła na terenie Gminy Miasto Szczecin sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w godzinach nocnych, pomiędzy godziną 23:00 a godziną 6:00.

Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości zaskarżyli: "L. " sp. z o.o. z siedzibą w S., "U. " sp. z o.o.

z siedzibą w S., "C. " sp. z o.o. z siedzibą w S., X. wspólnicy

spółki cywilnej pn. "[...]",

R. P., D. P., K. N. (dalej: "strony" "skarżący").

Skarżący żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zarzucili:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust 4, ust. 5 i ust. 7 u.w.t. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 131 ust 1 w zw. § 12 pkt 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie

"Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej: "rozporządzenie PRM") poprzez brak rzeczywistego uzasadnienia uchwały, brak odniesienia się do opinii,

uwag i rekomendacji zgłaszanych przez uprawnione podmioty w trakcie procesu legislacyjnego, brak uwzględnienia postanowień gminnego programu profilaktyki

i rozwiązywania problemów alkoholowych, brak uzasadnienia dla każdej z jednostek pomocniczych oraz godzin ograniczenia i w konsekwencji arbitralne podjęcie uchwały z naruszeniem wynikających z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego zasad przewidywalności, ochrony praw nabytych i interesów w toku, poprawnej legislacji oraz wynikającej z zasady praworządności zasady legalizmu;

2) błędnej interpretacji i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 12 ust. 4 u.w.t. w zw. z art. 22 i art. 31 ust 1 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP w związku z § 131 ust 1 w zw. § 12 pkt 1 w zw. z § 143 rozporządzenia PRM poprzez podjęcie bez uzasadnienia konieczności uchwały nieproporcjonalnie ograniczającej konstytucyjne zasady wolności jednostki i wolności działalności gospodarczej wprowadzeniem ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży we wszystkich jednostkach pomocniczych na terenie Gminy Miasta Szczecin oraz w dowolnie przyjętych przez organ godzinach;

3) błędnej interpretacji i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 12 ust. 4 u.w.t. w zw. z art. 32 ust 1 Konstytucji RP w zw. § 12 pkt 1 w zw. z § 143 rozporządzenia PRM poprzez przyjęcie w tym samym stanie faktycznym jednogodzinnego w odniesieniu do delegacji ustawowej opóźnienia rozpoczęcia obowiązywania ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, co w konsekwencji bezzasadnie różnicuje przedsiębiorców prowadzących dotychczas działalność polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży;

4) błędnej interpretacji i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 12 ust. 5 u.w.t. poprzez podjęcie uchwały, podczas gdy nie zwrócono się skutecznie o opinię projektu uchwały do każdej jednostki pomocniczej, ewentualnie` że ograniczenie ustanowiono bez uzyskania zgodnie z dyspozycją przepisu u.w.t. opinii wszystkich objętych ograniczeniem jednostek pomocniczych na terenie Gminy Miasta Szczecin.

Skarżący dodatkowo wnieśli o:

1) dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a wymienionych dowodów z dokumentów na wskazane okoliczności szczegółowo przywołane w uzasadnieniu skargi:

- wpisów w CEIDG oraz odpisów z rejestru przedsiębiorców KRS skarżących na okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej;

- wpisów UM Szczecin w prowadzonym przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii serwisie www.Biznes.gov.pl publicznej informacji o wydanych skarżącym zezwoleniach na okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy Miasta Szczecin oraz na okoliczność naruszenia interesu prawnego skarżących;

- uchwał jednostek pomocniczych Gminy Miasta Szczecin w sprawie wyrażania

opinii do projektu uchwały, na okoliczność zajętych stanowisk i zgłoszonych uwag

oraz okoliczność wadliwości trybu opiniowania przez organ projektu uchwały

polegającej na niezwróceniu się o opinię do wszystkich jednostek pomocniczych ewentualnie podjęcie uchwały bez uzyskania wydanej we właściwym trybie opinii wszystkich objętych ograniczeniem jednostek pomocniczych na terenie Gminy Miasta Szczecin;

- tabeli opinii Rad Osiedli opiniujących projekt uchwały, na okoliczności, jak ww.;

- protokołów posiedzeń jednostek pomocniczych Gminy Miasta Szczecin wraz z listami obecności członków Rad Osiedli z dat podejmowania uchwał wyrażających opinie w sprawie projektu uchwały, na okoliczność wadliwości trybu opiniowania przez organ i podjęciu uchwały bez uzyskania wydanej we właściwym trybie opinii wszystkich objętych ograniczeniem jednostek pomocniczych na terenie Gminy Miasta Szczecin;

- pisma pełnomocnika skarżących z 12 czerwca 2025 r. złożonego projektodawcom uchwały, Radzie Miasta Szczecin oraz Prezydentowi Miasta Szczecin na okoliczność przedstawienia pominiętego przez organ stanowiska skarżących;

- wyników ankiety przeprowadzonej w marcu 2025 r., wśród 39 kobiet i 68 mężczyzn tj. 107 osób zmagających się z uzależnieniem od alkoholu uczestniczących w terapiach grupowych Ośrodka Terapii Uzależnień oraz Samodzielnym Publicznym Specjalistycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w S. na okoliczność zakresu konsultacji społecznych projektu uchwały;

- opinii z 6 czerwca 2025 r. Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. w sprawie projektu uchwały nr [...] na okoliczność przedłożenia organowi uwag, w szczególności dotyczących negatywnych skutków podjęcia uchwały oraz rekomendacji, w szczególności dotyczących konieczności wprowadzenia mechanizmu monitorowania skutków uchwały.

2) o zobowiązanie organu do przedłożenia oryginałów bądź potwierdzonych za zgodność z oryginałem uchwał jednostek pomocniczych Miasta Szczecin wraz

z protokołami posiedzeń i listami obecności członków rad osiedli z dat podejmowania uchwał wyrażających opinie w sprawie projektu skarżonej uchwały;

3) o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa oraz opłatami skarbowymi za złożenie pełnomocnictw.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli argumentację związaną z postawionymi w skardze zarzutami. Zwrócili m.in. uwagę, że lakoniczność uzasadnienia projektu, która nawet uzupełniona o dokumentację i materiały zgromadzone przez organ w trakcie procesu legislacyjnego stanowi przejaw arbitralnego podejścia do procesu legislacyjnego bowiem nie przedstawia rzetelnie stanu bezpieczeństwa, nie wskazuje jak ograniczenie nocnej sprzedaży jako sposób osiągnięcia celu, jakim jest poprawa bezpieczeństwa zostanie osiągnięty.

Ponadto skarżący odnieśli się do wykroczenia przez organ poza delegację ustawową wobec wadliwości procesu legislacyjnego. W tym zakresie wskazali

na pominięcie uwag wniesionych przez objęte regulacją jednostki pomocnicze.

Uwagi zawarto w zbiorczej tabeli opinii jednostek pomocniczych, tj. osiedli;

B. (Ip. 3 tab.) - przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, przedstawicielami handlowymi, dostosowania do potrzeb lokalnej społeczności; G.

(lp. 7 tab.) - negatywna opinia w sprawie projektu; M. (Lp. 13 tab.) - negatywna opinia w sprawie projektu; N. (lp. 15 tab.) - negatywna opinia w sprawie projektu.

Natomiast w zakresie wadliwości procesu legislacyjnego prowadzącego

do naruszenia zasady praworządności skarżący wskazali na brak wymaganych

przez art. 12 ust 5 u.w.t. opinii dziewięciu osiedli: D. (lp. 5 tab.), G. (lp. 9 tab.), K. (lp. 11 tab.), Ł. (lp. 12 tab.), M.

(Ip. 14 tab.), O. (Ip. 18 tab.), P. , Ś. , J. (Ip. 19 tab.),

S. (Ip. 26 tab.), T. , (lp. 30 tab.).

Skarżący zwrócili również uwagę na brak odniesienia się przez organ do zastrzeżeń i rekomendacji wniesionych do projektu uchwały pismem z 6 czerwca 2025 r. przez ekspercki w charakterze podmiot, jakim jest Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (dalej "GKRPA"). W szczególności do procederu zakupów na zapas, wzrostu przypadków przemocy domowej odnotowanych w miastach, które ograniczenia w nocnej sprzedaży alkoholu ustanowiły oraz zagrożenie nielegalnym handlem alkoholem nieznanego pochodzenia. Organ nie odniósł się też do rekomendacji wprowadzenia zakazu na czas określony.

Zdaniem skarżących uzasadnienie uchwały ma charakter pozorny, co w związku z arbitralnością organu w odniesieniu do postulatów, uwag i rekomendacji przez ich całkowite pominięcie podczas procesu legislacyjnego, brak odniesienia godzin

sprzedaży do gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, zasadę przewidywalności, zasadę ochrony praw nabytych i interesów w toku oraz zasadę poprawnej legislacji. Mając na względzie brak rzetelnych i adekwatnych danych do oceny stanu bezpieczeństwa oraz analizy ograniczenia jako narzędzia do jego poprawy nie sposób uznać, że uzasadnienie spełnia rolę, jaką jest przedstawienie rzeczywistych motywów podjęcia uchwały.

Skarżący podkreślili, że istotną wadą procesu legislacyjnego przeprowadzonego w toku podejmowania uchwały jest brak uzasadnienia dla każdej objętej nią jednostki pomocniczej gminy.

Podjęcie uchwały z naruszeniem konstytucyjnych zasad, brak rzeczowej motywacji uzasadniającej podjęcie akcji prawodawczej stanowi według skarżących przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zadaniem skarżących, konsultacje polegające na uzyskaniu opinii jednostek pomocniczych gminy, powinny odbyć się z tymi jednostkami, których treść uchwały w jakikolwiek sposób dotyczy a organ obowiązany był uzyskać i odnieść się do wszystkich opinii każdej z tych jednostek. Wskazując natomiast na zbiorczą tabelę opinii Rad Osiedli, skarżący zauważyli, że na trzydzieści siedem jednostek pomocniczych (Osiedli) Gminy Miasta Szczecin dziewięć z nich: D. (Ip. 5 tab.), G. (Ip. 9 tab.), K. (Ip. 11 tab.), Ł. (Ip. 12 tab.), M. (Ip. 14 tab.), O. (Ip. 18 tab.), P. Ś. , J. (Ip. 19 tab.), S. (Ip. 26 tab.), T. , (Ip. 30 tab.), nie zajęło stanowiska. Skarżący stwierdzili na tej podstawie, że nie wszystkie jednostki pomocnicze obejmowane zakazem zostały prawidłowo zawiadomione o procedowaniu przedmiotowej uchwały. Ponadto zwrócili uwagę, że cztery osiedla wyraziły negatywne stanowisko co do przedłożonego projektu uchwały: G. (Ip. 7 tab.), M. (lp. 13 tab.), N. (lp. 15 tab.), P. (lp. 21 tab.), a jedno osiedle, N.2 wskazało na problem zakłócania ciszy nocnej przez jeden tylko sklep prowadzący nocną sprzedaż alkoholu.

Dodatkowo skarżący podkreślili, że nie do zaakceptowania jest sytuacja,

w której wyrażenie opinii przez jednostki pomocnicze nastąpiło poza trybem określonym w statutach osiedli.

W opinii skarżących organ pominął niekorzystne znaczenie uchwały na interes prawny skarżących. Skarżący są lokalnymi przedsiębiorcami płacącymi do budżetu Miasta Szczecin wszelkie opłaty i daniny publiczne, w szczególności nie tylko opłaty

za wydanie i korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu ale i czynsze najmu lokali komunalnych, opłaty za zajęcie pasa drogi, a ponadto podatek PIT bądź CIT.

Ponadto skarżący spełniają warunki otrzymania zezwolenia, o które wystąpili

i otrzymali oraz przedłużają ważność wydawanych przez Prezydenta Miasta Szczecin referat licencji i zezwoleń Urzędu Miasta Szczecin na okres do 4 lat zezwoleń

na sprzedaż alkoholu grup A,B i C. Zezwolenia wydawane były w stanie faktycznym,

tj. prowadzenia całodobowej sprzedaży napojów alkoholowych w wyznaczonych punktach sprzedaży.

Skarżący stwierdzili, że w wyniku wprowadzenia zakazu pozbawiono ich możliwości prowadzenia działalności w dotychczasowym zakresie. Co istotne zrównanie przez organ godzin obowiązywania zakazu z godzinami zamknięcia konkurujących w branży sklepów sieci handlowych wpływa na spadek obrotów dziennych, tj. w godzinach nieobowiązywania zakazu oraz całkowity brak obrotów na głównym komponencie przychodów w godzinach nocnych. Wynikiem tego jest konieczność redukcji przez skarżących personelu, uniemożliwienie jakiejkolwiek konkurencji na rynku, a w konsekwencji zagraża im upadłość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. Uzasadniając wniosek organ napisał, że u.w.t. wskazuje przesłanki uzasadniające ustalenie kwestionowanego ograniczenia i są to: ograniczenie musi być wprowadzone w drodze uchwały dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, może dotyczyć godzin nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22:00 a 6:00, rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy.

Organ wyjaśnił, że skarżonej sprawie Biuro Rady Miasta wystąpiło do wszystkich jednostek pomocniczych prosząc o wyrażenie opinii dotyczącej projektu skarżonej Uchwały. Opinie jednostek pomocniczych zostały zebrane w trybie przewidzianym statutami osiedli. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią statutów osiedli Gminy Miasto Szczecin, które stanowią akt prawa miejscowego, brak odpowiedzi w zakreślonym tam terminie 30 dni stanowi rezygnację z wyrażenia opinii i nie blokuje dalszych prac legislacyjnych. Ponadto wyrażenie opinii to uprawnienie, nie zaś obowiązek jednostek pomocniczych.

Organ stwierdził również, że uchwała pozostaje spójna z celami Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Program ma charakter ramowy i nie wyklucza zastosowania dodatkowych środków ograniczających dostępność alkoholu, jeżeli służą ochronie porządku publicznego i zdrowia. Ewentualny spadek wpływów z opłat koncesyjnych nie jest kryterium legalności aktu prawa miejscowego - punktem odniesienia jest zgodność z delegacją i konstytucyjnym standardem ograniczeń.

Zdaniem organu, także powoływanie się skarżących na "brak zastosowania środków alternatywnych" (np. cofanie zezwoleń) nie podważa legalności i prawidłowości podjęcia uchwały. Instrument z art. 12 ust. 4 u.w.t. ma według organu charakter samodzielny i nie jest uwarunkowany wcześniejszym wyczerpaniem innych narzędzi; wystarcza racjonalne powiązanie przyjętego środka z celem publicznym (prewencja, porządek publiczny, zdrowie).

Organ podkreślił, że w świetle art. 12 ust. 4 u.w.t. nie istnieje ustawowy obowiązek sporządzania rozbudowanej oceny skutków regulacji ani prowadzenia konsultacji społecznych poza koniecznością zwrócenia się o opinię do jednostek pomocniczych gminy. Nie ma, także wymogu wykazania "związku co do minuty" między każdą interwencją, a konkretną lokalizacją punktu sprzedaży. W opinii organu wystarczające jest, by uchwała miała racjonalne podstawy w materiale sprawy i jej treść mieściła się w granicach ustawowych.

Na tle zarzutów dotyczących vacatio legis oraz ochrony praw nabytych,

organ zaznaczył, że uchwała weszła w życie z zachowaniem zasad promulgacji

i odpowiedniego vacatio legis, a jej postanowienia nie naruszają "praw nabytych",

gdyż nie uchylają zezwoleń i nie ograniczają ich przedmiotowego zakresu,

lecz reglamentują wyłącznie czas wykonywania sprzedaży. Ustawodawca przewidział możliwość takich ograniczeń. Przedsiębiorcy prowadząc działalność winni czynić

to nie tylko z uwzględnieniem przepisów ustawowych ale i aktów prawa miejscowego

(co do wymogów, godzin, miejsc itp.). Brak gwarancji całodobowej sprzedaży wynika bowiem wprost z konstrukcji systemu zezwoleń i delegacji ustawowej obowiązujących

w polskim porządku prawnym.

Organ uznał, że podejmując skarżoną uchwałę dochowano wymogom legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadom poprawnej legislacji wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Rada Miasta działała na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia określonego

w art. 12 ust. 4 u.w.t. Procedura uchwałodawcza została przeprowadzona zgodnie z prawem: zasięgnięto wymaganych opinii jednostek pomocniczych, projekt uchwały rozpatrzono w trybie przewidzianym statutem gminy, a sama uchwała została

ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym i weszła w życie z zachowaniem zasad promulgacji oraz odpowiedniego vacatio legis.

W tym stanie rzeczy zarzuty skarżących dotyczące arbitralności, braku uzasadnienia czy wad legislacyjnych, organ uznał za całkowicie bezzasadne.

Dodatkowo pismem procesowym z dnia 21 lutego 2026 r. organ rozwinął dotychczasową argumentację jak również zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z załączonego do pisma dokumentu.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących zawnioskował o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z przedłożonych na rozprawie dokumentów.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił przeprowadzić dowody z dokumentów załączonych do skargi, odpowiedzi na niej jak i pism procesowych oraz złożonych na rozprawie w dniu 25 lutego 2026.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność

tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie

ich nieważności.

Obowiązkiem Sądu jest w pierwszym rzędzie zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej oraz naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt.

Uchwałę w sprawie zakazu na terenie Gminy Miasto Szczecin

sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w godzinach nocnych, pomiędzy godziną 23:00 a godziną 6:00 niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej zostało przyjęte w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W. 10/93 (OTK 1994 cz. II poz. 46). Tym samym, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała, jako akt z zakresu administracji publicznej, może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.

Dalej Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co daje legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią

art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę gminy własnego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie jest to natomiast skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa ani samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1.03.2005 r., OSK 1437/04; wyrok NSA z 15.07.2014 r., II GSK 902/13 i wyrok WSA w Warszawie z 1.06.2005 r., II SA/Wa 1928/04). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi więc powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Niespełnienie natomiast powyższej przesłanki, winno skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Jak wynika z akt sprawy skarżący są objęci zakresem odziaływania ww. uchwały, albowiem (co jest poza sporem) prowadzili w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na terenie Gminy Miasto Szczecin sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w godzinach nocnych, pomiędzy godziną 23:00 a godziną 6:00 – a zatem posiadają legitymację skargową w niniejszej sprawie.

Przechodząc natomiast do oceny meritum skargi, Sąd podkreśla, że w całej rozciągłości podziela stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.

Zdaniem Sądu wyjaśnienia przy tym w pierwszym rzędzie wymaga, że art. 12 ust. 4 u.w.t. został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310 – dalej zwanej "ustawą nowelizującą"). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynikało, że wprowadzone regulacje mają na celu m.in. uregulowanie na poziomie ustawowym zagadnień, które umożliwią gminom sprawniejsze realizowanie celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tj. ograniczania dostępności napojów alkoholowych, bowiem "im łatwiejszy dostęp do alkoholu tym wzrasta ogólne spożycie w populacji, co w efekcie przekłada się na zwiększone problemy alkoholowe. (...) Nie sposób nie wskazać, że Według Światowej Organizacji Zdrowia alkohol znajduje się na trzecim miejscu wśród czynników ryzyka dla zdrowia populacji, a ponad 200 rodzajów chorób i urazów wiąże się z jego spożywaniem (Źródło: Światowa Organizacja Zdrowia, http://www.who.int/mediacentre/ factsheets/fs349/en/index.html.). Choroby występujące na tle używania alkoholu to przede wszystkim: urazy, zaburzenia umysłowe i psychiczne, zaburzenia żołądkowo-jelitowe, nowotwory, choroby układu sercowo-naczyniowego, zaburzenia immunologiczne, choroby układu kostno-szkieletowego, dysfunkcje układu rozrodczego i szkody prenatalne. Corocznie z przyczyn bezpośrednio i pośrednio związanych z używaniem alkoholu umiera w Rzeczypospolitej Polskiej ok. dziesięć tysięcy osób. (...) Z uwagi, na liczne sygnały ze strony prezydentów miast, w kwestii wprowadzenia upoważnienia dla rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, godzin sprzedaży napojów alkoholowych w punktach sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, proponuje się odpowiedni przepis, który będzie regulował powyższe zagadnienie. Konieczność wprowadzenia powyższej zmiany jest wysoce sprzyjająca działaniom służącym ograniczaniu spożycia napojów alkoholowych" (Druk Sejmowy nr VIII.1988).

Skarżący zarzucili w pierwszym rzędzie, iż zaskarżona Uchwała narusza normy prawne wynikające z art. 12 ust. 4, 5 i 7 u.w.t., w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także z § 131 ust. 1, § 12 pkt 1 i § 143 rozporządzenia PRM. W ocenie bowiem skarżących, Uchwała została podjęta arbitralnie, bez rzeczywistego uzasadnienia, z pominięciem uwag i opinii uprawnionych podmiotów, w tym jednostek pomocniczych gminy oraz Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Zakwestionowano również niewystarczającą analizę danych statystycznych stanowiących podstawę projektodawcy, brak diagnozy w każdej jednostce pomocniczej oraz brak odniesienia do Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Skarżący twierdzą, że motywy podjęcia uchwały nie zostały wykazane w sposób obiektywny, merytoryczny i transparentny, a zastosowany środek - ograniczenie nocnej sprzedaży napojów alkoholowych - nie został poparty dowodami na jego adekwatność i skuteczność. Podniesiono również, że projekt uchwały nie został poprzedzony oceną skutków społeczno-gospodarczych oraz analizą dostępnych, mniej dolegliwych środków, jak przewiduje to art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 236 – dalej "P.p."). W rezultacie zarzucają naruszenie zasad poprawnej legislacji, przewidywalności prawa, ochrony praw nabytych i interesów w toku oraz legalizmu jako podstawy działania organów władzy publicznej. W związku z powyższym, skarżący wnoszą o stwierdzenie nieważności Uchwały jako aktu naruszającego przepisy prawa materialnego i formalnego w sposób istotny.

Sąd wyjaśnia zatem, że zgodnie z art. 12 ust. 4 u.w.t. rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00. W kolejnym ustępie ustawodawca przesądził, iż rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy.

Z powyższego wynika zatem, że dla ustalenia ograniczenia ustawa wskazuje na następujące przesłanki:

• ograniczenie musi być wprowadzone w drodze uchwały dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy

• może ono dotyczyć godzin nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

• ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00.

• rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy.

Powyższy przepis u.w.t. w sposób kompleksowy i wyczerpujący wskazuje podstawę działania jednostki stanowiącej gminy, zakres przyznanego jej w drodze ustawy uprawnienia, oraz wymogi formalne dla podjęcia uchwały. Zatem Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę w granicach ww. upoważnienia ustawowego.

Jak zauważa Sąd, w przepisie art. 12 ust. 4 i 5 u.w.t. brak dodatkowych, powoływanych przez skarżących wymogów. Art. 12 ust. 4 u.w.t. wyraźnie i samodzielnie upoważnia radę gminy do ustalania - dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych - ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w paśmie 22:00-6:00. Jest to delegacja materialnoprawna mieszcząca się w katalogu zadań własnych gminy (profilaktyka, porządek publiczny), a kontrola sądowoadministracyjna dotyczy legalności, nie zaś celowości czy ekonomicznej skuteczności przyjętego rozwiązania. Zaskarżona Uchwała mieści się w granicach upoważnienia, tj. ogranicza wyłącznie sprzedaż napojów alkoholowych "poza miejscem spożycia", w węższym niż maksymalny czasokresie (tj. 23:00-6:00) i ma charakter generalny oraz abstrakcyjny. Sąd nie ma wątpliwości, że ustawodawca pozostawił gminie wybór czy ograniczenie może zostać ustanowione dla całej gminy, czy dla poszczególnych jednostek pomocniczych. Ustawodawca nie nakłada przy tym na organ obowiązku sporządzania odrębnych uzasadnień dla każdej jednostki pomocniczej, ani formalnej oceny skutków regulacji. Wystarczające jest, aby uchwała miała racjonalne podstawy w materiale sprawy (np. dane Policji i Straży Miejskiej, skargi mieszkańców, wnioski Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, informacje właściwych komórek Urzędu Miasta) i by treść aktu pozostawała w granicach delegacji. Sąd podziela pogląd, że tak szczegółowe badanie, jakiego oczekują skarżący de facto uczyniłoby delegację ustawową iluzoryczną, a uchwałę niemożliwą do podjęcia.

Sąd dostrzega, że co prawda art. 12 ust. 5 u.w.t. wymaga zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych, zaznaczyć jednak należy, że istnieje bardzo wyraźne rozróżnienie pomiędzy zasięgnięciem opinii, a uzgodnieniem projektu uchwały, którego zdają się oczekiwać skarżący. Opinie, w odróżnieniu od uzgodnień nie mają dla organu wiążącego charakteru. Tym samym ustawowym obowiązkiem organu jest o nie wystąpić, zapoznać się z ich treścią i argumentacją i rozważyć ich zasadność w procesie legislacyjnym. Nie ma jednak konieczności ich uwzględnienia w ostatecznym kształcie uchwały. Ustawa nie obliguje także organu stanowiącego do szczegółowego odniesienia się w tekście uzasadnienia do każdej pojedynczej uwagi, a odmienne stanowiska cząstkowe (w tym opinie negatywne) nie niweczą jego kompetencji uchwałodawczych.

Jak wyjaśnił organ, w badanej sprawie Biuro Rady Miasta wystąpiło do wszystkich jednostek pomocniczych prosząc o wyrażenie opinii dotyczącej projektu zaskarżonej Uchwały. Jak stanowi art. 12 ust. 5 u.w.t. przed podjęciem uchwały rada gminy zasięga opinii jednostki pomocniczej, co należy oceniać jako skrót myślowy, gdyż to nie jednostka pomocnicza, a jej organ może wydać opinię. Niemniej za każdym razem o tym, który organ powinien wydać opinię, będzie decydować statut jednostki pomocniczej, gdyż to on - w myśl art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. - ma określić "zadania organów jednostki pomocniczej", a więc wskazywać na ich kompetencje, (za J. Wilk, Uchwała w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, LEX/eL 2018.). Sąd podkreśla przy tym, na co wskazał również organ w odpowiedzi na skargę, iż zgodnie z Statutami osiedli Gminy Miasto Szczecin stanowiącymi akt prawa miejscowego - brak odpowiedzi w zakreślonym tam terminie 30 dni stanowi rezygnację z wyrażenia opinii i nie blokuje dalszych prac legislacyjnych. Sąd podziela przy tym pogląd, iż wyrażenie opinii to uprawnienie, nie zaś obowiązek jednostek pomocniczych.

Sąd zauważa przy tym, iż w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 5 u.w.t. zobowiązującego radę do zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej gminy WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 22 września 2022 r. III SA/Po 276/22, uznał, że wymóg ten został spełniony także w ten sposób, iż wójt udokumentował przy odpowiedzi na skargę, że zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami Gminy, na zebraniach wiejskich przeprowadzonych w maju 2018 r., przy czym konsultacje dotyczyły kwestii: liczby punków sprzedaży na terenie gminy, godzin sprzedaży alkoholu na terenie gminy, miejsc przeznaczonych do spożycia alkoholu na imprezach masowych. Pogląd ten został zaakceptowany w wyroku NSA z dnia 28 października 2025 r. sygn. akt II GSK 237/23 oddalającym skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Poznaniu. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 12 ust. 5 u.w.t. poprzez wadliwe dokonanie kontroli sądowej legalności zaskarżonej Uchwały poprzez zastosowanie innych kryteriów kontroli aktu prawa miejscowego niż kryterium legalności, tj. nieuprawnione przyjęcie, że "konsultacje z mieszkańcami Gminy (...) , na zebraniach wiejskich" mają charakter opinii jednostki pomocniczej gminy. NSA zaś wskazał iż zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść spodziewanego skutku, skoro z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, iż Sąd ten dostrzegł tą kwestię i uznał, iż zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami Gminy (...) na zebraniach wiejskich.

Co do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 7 u.w.t. Sąd wskazuje, iż odnosi się on do uchwał, o których mowa w ust. 1-3 (limity zezwoleń i zasady usytuowania), nie zaś do uchwał z ust. 4 dotyczących ograniczeń godzinowych. Tym samym zarzut naruszenia ust. 7 w realiach niniejszej sprawy jest całkowicie chybiony.

W ocenie Sądu, Uchwała pozostaje również spójna z celami Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (stanowiącego załącznik do uchwały Nr LV/1544/23 Rady Miasta Szczecin z dnia 12 grudnia 2023 r.). Program ten ma charakter ramowy i nie wyklucza zastosowania dodatkowych środków ograniczających dostępność alkoholu, jeżeli służą ochronie porządku publicznego i zdrowia.

Zdaniem Sądu również powoływanie się przez skarżących na "brak zastosowania środków alternatywnych" (np. cofanie zezwoleń) nie podważa legalności i prawidłowości podjęcia uchwały. Instrument z art. 12 ust. 4 u.w.t. ma charakter samodzielny i nie jest uwarunkowany wcześniejszym wyczerpaniem innych narzędzi; wystarcza racjonalne powiązanie przyjętego środka z celem publicznym (prewencja, porządek publiczny, zdrowie).

Z kolei jeśli zaś chodzi o zasady techniki prawodawczej (rozporządzenie PRM) i wymogi uzasadnienia Sąd zwraca uwagę, że powoływanie się przez skarżących na § 131 ust. 1, § 12 pkt 1 i § 143 rozporządzenia PRM prowadzi do formułowania bezwzględnych wymogów co do zakresu i szczegółowości uzasadnienia uchwały, podczas gdy w orzecznictwie podkreśla się, iż zasady techniki prawodawczej nie stanowią formalnego wzorca kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a mogą pełnić co najwyżej pomocniczą funkcję interpretacyjną (tak m.in. WSA w Szczecinie w wyroku II SA/Sz 340/19). Co więcej, uzasadnienie sporządza się do projektu aktu, nie zaś do samej uchwały - a ewentualne niedostatki uzasadnienia projektu nie przesądzają o nieważności aktu, jeśli jego treść pozostaje zgodna z prawem i w granicach ustawowej delegacji.

Sąd podkreśla, że Konstytucja RP w art. 87 wymienia źródła prawa powszechnie obowiązującego. Wśród nich, za Konstytucją, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami wymienia także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Podstawy stanowienia tego prawa Konstytucja RP precyzuje w art. 94. Zgodnie z ww. przepisem organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego - jak stanowi Konstytucja RP – określa ustawa. Tymczasem żaden akt prawny rangi ustawowej nie wskazuje na konieczność sporządzenia uzasadnienia do uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym o ważności aktu prawa miejscowego nie może stanowić zarzucany brak zgodności z aktem niższego rzędu jakim jest rozporządzenie PRM. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2003 r. sygn. akt K 53/02, reguły wynikające z rozporządzenia PRM nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. Zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad nadal będzie aktem ważnym. Naruszenie wymagań określonych w rozporządzeniu PRM może być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, ale wyłącznie wówczas, gdy jest ono na tyle poważne, że uzasadnia zarzut naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, zasady demokratycznego państwa prawnego, zawierającej nakaz przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. Samo zastosowanie rozporządzenia PRM wobec aktów prawa miejscowego rodzi uzasadnione wątpliwości. Za wątpliwie uznaje się, aby rozporządzenie to było formalnie wiążące dla organów stanowiących samorządowe akty prawa miejscowego. Nie może ono zatem stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie - i to wyjątkowo - może stanowić wzorzec posiłkowy. Tym samym wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego, a nie jego uzasadnienie, które ma wyłącznie wartość informacyjną i może być brane pod uwagę przy dokonywaniu wykładni celowościowej przepisów aktu prawa miejscowego, jeżeli nie będzie możliwości dokonania wykładni językowej przepisu. Sąd podkreśla, że uzasadnienie nie jest częścią aktu prawnego (tak jak uzasadnienie decyzji administracyjnej) lecz jedynie dodatkiem do projektu tego aktu. Podobne stanowisko wyrażane jest w powoływanych przez skarżących orzeczeniach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 13 czerwca 2019 r. WSA w Szczecinie sygn. II SA/Sz 340/19, wyraźnie wskazano, iż za wątpliwe należy uznać, aby rozporządzenie to było formalnie wiążące dla organów stanowiących samorządowe akty prawa miejscowego. Nie może ono zatem stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie - i to wyjątkowo - wzorca posiłkowego (por. też M. Stahl, "Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego", ZNSA 2013, nr 3, s.67). W ww. wyroku dotyczącym ważności uchwały w sprawie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych WSA w Szczecinie wskazał, że samo wprowadzenie przez ustawodawcę art. 14 ust. 2b u.w.t. nie tylko upoważnia rady gmin do samodzielnego decydowania o podjęciu uchwał wprowadzających odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach publicznych, lecz także akceptuje pewne zmiany w przestrzeni publicznej związane z przyzwoleniem na spożywanie tych napojów. A contrario, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamym uprawnieniem, opartym jednak na innej podstawie prawnej. To gmina, samodzielnie - w oparciu o ustawową przesłankę i przy dopełnieniu obowiązku zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych - decyduje o wprowadzeniu zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych.

Sąd w pełni podziela pogląd, że w świetle art. 12 ust. 4 u.w.t. nie istnieje ustawowy obowiązek sporządzania rozbudowanej oceny skutków regulacji (OSR) ani prowadzenia konsultacji społecznych poza koniecznością zwrócenia się o opinię do jednostek pomocniczych gminy (ust. 5); nie ma także wymogu wykazania związku między każdą interwencją, a konkretną lokalizacją punktu sprzedaży. Wystarczające jest, by uchwała miała racjonalne podstawy w materiale sprawy i jej treść mieściła się w granicach ustawowych.

Zdaniem Sądu również zarzut oparty na art. 66 ust. 1 P.p. jest chybiony, ponieważ przepis ten adresowany jest do organów administracji rządowej w procesie stanowienia prawa, nie zaś do organów JST uchwalających akty prawa miejscowego.

Na tle zarzutów dotyczących vacatio legis oraz ochrony praw nabytych należy zaznaczyć, że uchwała weszła w życie z zachowaniem zasad promulgacji i odpowiedniego vacatio legis, a jej postanowienia nie naruszają "praw nabytych", gdyż nie uchylają zezwoleń i nie ograniczają ich przedmiotowego zakresu, lecz reglamentują wyłącznie czas wykonywania sprzedaży. Ustawodawca przewidział możliwość takich ograniczeń. Przedsiębiorcy prowadząc działalność winni czynić to nie tylko z uwzględnieniem przepisów ustawowych, ale i aktów prawa miejscowego (co do wymogów, godzin, miejsc itp). Brak gwarancji całodobowej sprzedaży wynika bowiem wprost z konstrukcji systemu zezwoleń i delegacji ustawowej obowiązujących w polskim porządku prawnym.

Sąd uważa, że podejmując zaskarżoną Uchwałę dochowano wymogom legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadom poprawnej legislacji wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Rada Miasta działała na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia określonego w art. 12 ust. 4 u.w.t. Procedura uchwałodawcza została przeprowadzona zgodnie z prawem: zasięgnięto wymaganych opinii jednostek pomocniczych, projekt uchwały rozpatrzono w trybie przewidzianym statutem gminy, a sama uchwała została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym i weszła w życie z zachowaniem zasad promulgacji oraz odpowiedniego vacatio legis. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżących dotyczące arbitralności, braku uzasadnienia czy wad legislacyjnych należy uznać za bezzasadne. Uchwała została podjęta w granicach istniejącej delegacji ustawowej. Ograniczenie dotyczy wyłącznie sprzedaży poza miejscem spożycia i jedynie w nocnym przedziale czasowym (zawierającym się w przedziale oznaczonym w przepisie), pozostawiając szeroki zakres godzin prowadzenia działalności. Proporcjonalność została zachowana, środek jest przydatny, konieczny i wyważony. Zaznaczyć należy, iż czasokres ustanowionego zakazu jest nawet węższy niż maksymalnie dopuszczalny. Nie istnieje przy tym normatywny obowiązek sporządzania OSR, prowadzenia konsultacji społecznych ponad opiniowanie wynikające z art. 12 ust. 5 u.w.t. ani sporządzania uzasadnień dla każdej jednostki pomocniczej z osobna. W ocenie Sądu należy potwierdzić dopuszczalność takiej regulacji i wskazać, że istota wolności działalności gospodarczej nie została przez nią naruszona.

W przekonaniu Sądu za nietrafny należało także uznać zarzut naruszenia zasady proporcjonalności oraz konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej (art. 12 ust. 4 u.w.t. w zw. z art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP; w zw. z § 131 ust. 1, § 12 pkt 1 i § 143 rozporządzenia PRM). Skarżący twierdzą, że zaskarżona Uchwała, wprowadzająca ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży "we wszystkich jednostkach pomocniczych" oraz "w dowolnie przyjętych przez organ godzinach" narusza: art. 22 Konstytucji RP (wolność działalności gospodarczej), art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (test proporcjonalności ograniczeń praw i wolności), a także zasady techniki prawodawczej (ZTP). W ich ocenie organ działał arbitralnie, nie wykazał konieczności i adekwatności środka, nie sporządził przekonującej analizy dla każdej jednostki pomocniczej z osobna ani nie zbadał skuteczności środków alternatywnych (np. cofanie zezwoleń). Podniesiono również, że wybór godzin (23:00-6:00) jest dowolny, a objęcie całego obszaru gminy nadmierne.

Sąd wskazuje tu na istnienie wyraźnej podstawy ustawowej oraz domniemanie konstytucyjności aktu prawa miejscowego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust. 4 u.w.t., który jednoznacznie stanowi, iż rada gminy może ustalić dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, przy czym ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między 22:00 a 6:00. Jest to jasna i samodzielna delegacja ustawowa do ukształtowania polityki lokalnej w ramach zadań własnych gminy (profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych, porządek publiczny). W orzecznictwie wyjaśnia się, że akt prawa miejscowego korzysta z domniemania legalności, a kontrola sądowoadministracyjna dotyczy legalności, nie zaś badania "celowości" czy "skuteczności" przyjętego rozwiązania. Do zakresu tej kontroli nie należy badanie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pod kątem celowości lub zasadności ich podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 1240/14). Stanowienie prawa miejscowego jest wyrazem realizacji zasady decentralizacji władzy państwowej. Jest przy tym elementem samorządności i samodzielności organów jednostek samorządu terytorialnego.

W rozpoznawanym przypadku zdaniem Sądu organ działał w granicach i na podstawie prawa. W ocenie Sądu skarżący nie mogą wymagać od gminy więcej niż przewidział ustawodawca. Uchwała została podjęta w granicach i na podstawie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 4 u.w.t. Delegacja ustawowa nie przewiduje konieczności przeprowadzenia odrębnego testu proporcjonalności, który mógłby ograniczać swobodę działania rady w ramach upoważnienia ustawowego, o ile jej działanie mieści się w wyznaczonych granicach i nie prowadzi do rażącej dysproporcji między zastosowanym środkiem, a celem. Wybór godzin ograniczenia (od 23:00 do 6:00) mieści się w przedziale wskazanych w ustawie, a zastosowanie zakazu na całym obszarze gminy jest odpowiedzią na dane wskazujące na uciążliwości społeczne związane z nocną sprzedażą alkoholu - w szczególności przypadki zakłóceń porządku publicznego, interwencji Policji i Straży Miejskiej oraz skargi mieszkańców.

Dalej powtórzyć trzeba, że zakres terytorialny obejmujący całą gminę nie rodzi obowiązku sporządzania odrębnych uzasadnień dla każdej jednostki pomocniczej z osobna. Skarżący błędnie zakładają, iż art. 12 ust. 4 u.w.t. nakłada obowiązek sporządzenia oddzielnego, pełnego OSR i jednostkowych wywodów dla wszystkich osiedli. Ustawa przyznaje radzie gminy swobodę określenia zasięgu ograniczenia: "dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych". Sąd podziela pogląd, że jeśli z materiału sprawy wynika, że problem ma charakter ogólnogminny (rozproszony, pojawiający się w różnych częściach miasta), to adekwatny jest zakres generalny - obejmujący całą gminę. Brak indywidualnych danych dla każdej jednostki pomocniczej nie dyskwalifikuje uchwały, o ile na podstawie zebranych materiałów (dane Policji, Straży Miejskiej doświadczenia służb, skargi, mieszkańców, wnioski GKRPA) można racjonalnie przyjąć ogólnogminny charakter zjawiska i zasadność wprowadzenia jednolitej reguły.

Co do wyboru godzin 23:00-6:00, w ocenie Sądu jest to przejaw uznania administracyjnego mieszczącego się w granicach ustawowych. Zarzut, jakoby "skoro ustawodawca wskazuje na przedział 22:00-6:00, to wybór 23:00-6:00 jest dowolny", jest całkowicie chybiony. Zdaniem Sadu wybranie węższego okna (od 23:00 zamiast od 22:00) zmniejsza dolegliwość ograniczenia, a więc umacnia ocenę proporcjonalności (zasada minimalnej ingerencji). Ustawa celowo pozostawia swobodę dostosowania godzin do lokalnych uwarunkowań i wymaga jedynie racjonalnego wkomponowania regulacji w nocny przedział czasowy wyznaczony granicami przepisu. Brak jest jakiejkolwiek normy nakazującej objęcie zakazem całego ustawowego przedziału, a przeciwnie różnicowanie godzin jest prawidłowym wykorzystaniem kompetencji (prawidłowość takiego stanowiska potwierdzają m.in. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2022 r. III SA/Po 276/22, czy wyrok NSA z dnia 28 października 2025 r. sygn. akt II GSK 237/23) .

Co do zastosowania środków alternatywnych, takich jak cofanie zezwoleń, kontrole i działania edukacyjne, Sąd podkreśla, że instrument z art. 12 ust. 4 u.w.t. ma charakter samodzielny, a jego zastosowanie nie jest uwarunkowane wcześniejszym wykorzystaniem "łagodniejszych" rozwiązań. Gmina może i powinna nadal korzystać z pozostałych narzędzi, jednak brak uprzedniego ich wyczerpania nie czyni uchwały nielegalną. Od organu nie wymaga się przy tym dowodu pełnej bezskuteczności alternatywnych środków - wystarczy wykazać, że nocne ograniczenie jest racjonalnie powiązane z celem ochrony porządku publicznego i zdrowia.

Wskazać należy, że ograniczenia czasowe nie eliminują możliwości prowadzenia działalności, a jedynie kształtują sposób jej wykonywania w określonych godzinach w celu ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa i zdrowia. Tak ujęta ingerencja pozostaje w granicach ważnego interesu publicznego określonego w art. 22 Konstytucji RP (por. też wyrok NSA z 28 października 2025 r. sygn. akt II GSK 237/23, II GSK 1576/22 czy wyrok WSA w Gdańsku III SA/Gd 459/18) gdzie potwierdzono, że ograniczenie nocnej sprzedaży nie narusza istoty swobody działalności gospodarczej, zwłaszcza gdy sprzedaż pozostaje dopuszczalna w szerokim pozostałym zakresie doby i gdy środek powiązany jest z ochroną zdrowia oraz porządku publicznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Natomiast zasady techniki prawodawczej - jak już wskazano wyżej - nie stanowią formalnego wzorca kontroli legalności aktów prawa miejscowego i pełnią co najwyżej funkcję pomocniczą. Uzasadnienie uchwały sporządza się jej do projektu, a jego ewentualne niedostatki nie przesądzają o nieważności aktu, jeżeli treść mieści się w granicach delegacji (por. wyrok WSA w Szczecinie, II SA/Sz 340/19).

Ograniczenia praw i wolności mogą być ustanawiane w ustawie i w celu ochrony m.in. porządku publicznego i zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawodawca udzielił w art. 12 ust. 4 u.w.t. wyraźnego upoważnienia do nocnych ograniczeń sprzedaży, a przyjęta regulacja ma charakter generalny i abstrakcyjny, jednolicie adresowany do wszystkich przedsiębiorców na terenie miasta. Zakaz dotyczy wyłącznie sprzedaży, nie ingerując w sferę życia prywatnego i nie narusza istoty wolności - sprzedaż nadal pozostaje dopuszczalna w szerokim zakresie godzinowym.

Zatem w ocenie Sądu ograniczenia wprowadzone w zaskarżonej Uchwale mieszczą się w granicach konstytucyjnie dopuszczalnej ingerencji w wolność działalności gospodarczej, są oparte na wyraźnym upoważnieniu ustawowym i realizują ważny interes publiczny, jakim jest ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa i zdrowia mieszkańców. Tym samym zarzut skarżących dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności należy uznać za bezzasadny.

Co do zarzutu braku wystarczającej podstawy ustawowej i przekroczenia delegacji (art. 12 ust. 4 u.w.t.). skarżący podnoszą, że Uchwała została skonstruowana w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W ich ocenie wybór godziny 23:00 jako momentu rozpoczęcia obowiązywania zakazu - zamiast możliwej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy godziny 22:00 - prowadzi do bezzasadnego zróżnicowania sytuacji prawnej przedsiębiorców prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Skarżący twierdzą, że rozwiązanie to, dostosowane de facto do typowych godzin funkcjonowania dużych sieci handlowych, faktycznie omija te podmioty, natomiast w sposób dolegliwy ogranicza przedsiębiorców prowadzących sprzedaż całodobową. W konsekwencji zarzucają wprowadzenie nieuzasadnionego różnicowania w ramach jednej grupy podmiotów posiadających zezwolenia na sprzedaż alkoholu, sprzecznego z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd wyjaśnia zatem, że zasada równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, aby podmioty podobne w istotnych cechach traktować podobnie. Punktem odniesienia jest tu cecha relewantna, wyprowadzana z celu i treści regulacji. W realiach badanej sprawy cechą relewantną jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie gminy, a nie przyjęty przez poszczególnych przedsiębiorców model organizacyjny czy harmonogram pracy. Zaskarżona uchwała w sposób jednakowy obejmuje wszystkich adresatów posiadających tę cechę relewantną: wprowadza tożsamy zakaz godzinowy (23:00-6:00) wobec wszystkich sklepów. Ewentualne zróżnicowanie faktycznych skutków ekonomicznych (wynikające z indywidualnych godzin otwarcia czy profilu biznesowego) nie oznacza zróżnicowania normatywnego i jako takie nie stanowi naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 u.w.t. rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22:00 a 6:00. Przepis ten daje jasną i precyzyjną delegację ustawową dla organu stanowiącego gminy. Tymczasem argumentacja skarżących zdaje się podważać treść samego art. 12 ust. 4 u.w.t. Za treść delegacji ustawowej odpowiada jednak ustawodawca, nie zaś organ gminy. Ten zaś działa w ramach ustawowych upoważnień. Skoro przepis nie ogranicza jego decyzyjności w tym zakresie - ma prawo podjąć decyzję uznaniowo, w oparciu o lokalnie zgromadzone rekomendacje faktyczne. Delegacja określona w art. 12 ust. 4 u.w.t. wskazuje konkretny zakres uprawnienia: ograniczenie godzin sprzedaży, określa przedmiot regulacji: sprzedaż alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży (sklepy), oraz ustanawia podmiot kompetentny - radę gminy.

Sąd podkreśla, że wbrew zarzutom skarżących, przepis nie musi zawierać zamkniętego katalogu przesłanek – wynika to z istoty ustroju samorządowego i zasady decentralizacji władzy publicznej (art. 15 i 16 Konstytucji RP). Uchwała jest precyzyjna i jednoznaczna. Jasno określa zakres ograniczenia (godziny 23:00-6:00), wskazuje, do kogo jest skierowana (przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż detaliczną), została opublikowana w trybie przewidzianym przez ustawę. Jej projekt zawierał uzasadnienie, w tym odniesienie do danych porządkowych i społecznych. Wobec tego przeciętny obywatel oraz przedsiębiorca mają możliwość przewidzenia, jakie zachowania są objęte ograniczeniem i w jakim zakresie. Zarzut skarżących myli różnicowanie skutków faktycznych z różnicowaniem ujętym w normie prawnej. Uchwała nie tworzy żadnej odrębnej kategorii "sieci handlowych" i nie przyznaje im preferencji - adresuje jednakową treść zakazu do wszystkich sklepów. To, że część placówek (np. nieprowadzących sprzedaży po godz. 23:00) doświadczy mniejszej dolegliwości, wynika z ich samodzielnych decyzji biznesowych, a nie z konstrukcji normy. W świetle art. 32 Konstytucji RP ocenie podlega tożsamość treści obowiązku prawnego, a nie jednolitość biznesowych konsekwencji po stronie adresatów. Zresztą nawet oceniając proporcjonalność, należałoby wziąć pod uwagę, czy zastosowany środek jest przydatny, konieczny (czy można było osiągnąć cel mniej dolegliwie) i proporcjonalny sensu stricto - tj. czy bilans korzyści i strat jest uzasadniony. W przypadku zaskarżonej Uchwały zakaz obejmuje tylko 7 godzin w ciągu doby (23:00-6:00). Uchwała nie zakazuje sprzedaży w lokalach gastronomicznych ani spożywania alkoholu. Ma charakter prewencyjny - ma ograniczyć negatywne skutki społeczne i porządkowe nocnej sprzedaży alkoholu. Opiera się na analizach lokalnych danych, ankietach, konsultacjach z radami osiedli - nie jest więc aktem dowolnym. Wybór godziny zakazu od 23:00 (zamiast 22:00) stanowi zastosowanie zasady minimalnej ingerencji. Uchwałodawca przyjął przedział węższy niż maksymalnie dopuszczalny ustawą, co zredukowało ciężar ograniczenia. Ustawa nie nakazuje objęcia całego czasokresu od 22:00 do 6:00, a wręcz przeciwnie - pozostawia radzie gminy swobodę dostosowania okna czasowego zakazu do lokalnych uwarunkowań. W konsekwencji przyjęcie jako początkowej godziny obowiązywania zakazu godziny 23:00 nie różnicuje praw i obowiązków w grupie adresatów - wszyscy podlegają jednemu, jednolicie określonemu przedziałowi - a zarazem zwiększa proporcjonalność regulacji. Żaden sklep nie może sprzedawać alkoholu w godzinach od 23.00 do 6.00, a zatem żaden nie jest dyskryminowany, ani żaden nie jest uprzywilejowany. Nie można więc mówić o dyskryminacji w rozumieniu art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, skoro Uchwała ani wprost, ani pośrednio nie konstruuje odrębnych kategorii podmiotów objętych zakazem. Jej cel publiczny - ochrona porządku i bezpieczeństwa w porze nocnej oraz ograniczanie szkód społecznych - jest obiektywny i racjonalnie powiązany z treścią ograniczenia. Skarżący nie wykazali, aby intencją było uprzywilejowanie jakiegokolwiek segmentu rynku; przeciwnie, materiał sprawy wskazuje na uniwersalne i jednolite ukształtowanie obowiązków.

Nie bez znaczenia jest też przedłożona Sądowi dokumentacja sporządzona w toku procedowania zaskarżonej Uchwały. Wynika z niej, że - w zgodzie z obowiązującymi przepisami - przeprowadzono konsultacje z radami osiedli (zgodnie z art. 12 ust. 5 u.w.t., który stanowi, że rada gminy przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy). Ponadto zebrano niezbędne dane z Policji i Straży Miejskiej. Wbrew twierdzeniom skarżących, uchwała nie powstała uznaniowo, ale jako wynik procesu konsultacyjno-analitycznego opartego na danych. Podniesienie zarzutu naruszenia równości wymaga wiarygodnego materiału porównawczego: wskazania konkretnych, porównywalnych podmiotów o tożsamej cesze relewantnej, które zostały odmiennie potraktowane przez samą normę. Skarżący ograniczają się do tezy o "de facto ominięciu" części podmiotów, co nie zostało poparte danymi to potwierdzającymi. Tym samym nie można w żaden sposób uznać, że uchwała zróżnicowała treść obowiązku prawnego wobec kogokolwiek.

Reasumując, twierdzenie, że uchwała narusza zasadę określoności prawa, oparta jest na blankietowej normie i ingeruje w wolność obywatela w sposób nieproporcjonalny - nie jest w żaden sposób uzasadnione. Uchwała została podjęta na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, spełnia warunki przejrzystości, celowości i proporcjonalności, nie narusza istoty wolności, lecz wprowadza ograniczenie o lokalnym i czasowym charakterze.

Sąd zauważa, że analogiczne stanowiska znaleźć można również w orzecznictwie sądów. W wyroku z dnia 30 września 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1080/24 WSA w Krakowie wskazał, że ustawodawca krajowy nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny (por. też wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II GSK 470/19 i powołany tamże wyrok z 13 stycznia 2022 r., II GSK 2533/21). Wprawdzie powołane orzeczenia dotyczyły bezpośrednio zakresu upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 4 u.w.t., niemniej jednak część wywodów można odnieść do zakresu prawidłowości uzasadnienia projektu Uchwały i w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu powołanie przez skarżących poglądów wyrażonych w wyroku NSA z 25 stycznia 2024 r., II GSK 1071/20, nie podważa poprawności zaskarżonej Uchwały. Sprawa oceniana w tamtym orzeczeniu dotyczyła innych zamkniętych przesłanek faktycznych i kontekstu regulacyjnego; nie przesądza, że przyjęcie węższego okna godzinowego w ramach ustawowego czasu 22:00-6:00 prowadzi do nierówności normatywnej. W niniejszej sprawie zakaz ma charakter generalny i abstrakcyjny, jest tożsamy dla wszystkich adresatów i uzasadniony obiektywnym celem publicznym. Różnice ekonomiczne wynikające z godzin pracy konkretnych sklepów nie są konstytucyjnie relewantnym kryterium z art. 32. Podobnie w wyroku z dnia 27 czerwca 2024 r. (sygn. akt II GSK 1576/22) NSA wyraził pogląd, że rada gminy może ustalić ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - co w relacji do celów oraz przedmiotu u.w.t. z całą pewnością zmierza do zapewnienia lokalnemu prawodawcy koniecznej swobody regulacyjnej we wskazanym zakresie - to o wadliwości zaskarżonej uchwały nie sposób jest wnioskować na tej tylko podstawie, że rada gminy uczyniła użytek z kompetencji przyznanej jej ustawą. Z kolei WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Po 453/23 wskazał, iż z literalnego brzmienia art. 12 ust. 4 u.w.t., wynika, że rada gminy niewątpliwie była upoważniona do ustanowienia aktu prawa miejscowego przewidującego ograniczenia w nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenie to mogło nastąpić w godzinach od 22:00 do 6:00. Rada Miasta w podjętej uchwale wprowadziła ograniczenie w godzinach od 23:00 do 6:00, a więc w granicach przewidzianych ustawą. Rada mogła podjąć uchwałę o ograniczeniu sprzedaży jedynie w odniesieniu do sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i taki też jest zakres zaskarżonej Uchwały.

Ujęcie jednolitej reguły godzinowej dla całej gminy znajduje konstytucyjne uzasadnienie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP: służy ochronie porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz zdrowia, a tym samym realizuje ważny interes publiczny przy nienaruszeniu istoty wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Jedna reguła dla wszystkich adresatów wzmacnia równość formalną (brak wyjątku dla jakiejkolwiek podgrupy), a równocześnie minimalizuje ingerencję (zakres czasowy od 23:00 do 6:00), co przemawia przeciwko tezie o nieuzasadnionym różnicowaniu.

Natomiast co do zarzutu naruszenia procedur ustawowych (art. 12 ust. 5 u.w.t.), skarżący formułują zarzut, iż uchwała została podjęta z pominięciem obowiązku zasięgnięcia opinii wszystkich jednostek pomocniczych, co miałoby skutkować wadliwością całego procesu legislacyjnego. Wskazują przy tym zarówno na brak odpowiedzi części rad osiedli, jak i na rzekome nieprawidłowości w trybie formułowania opinii.

Sąd wobec powyższego wyjaśnia, że zasięgnięcie opinii, o którym mowa w art. 12 ust. 5, ma charakter konsultacyjny i nie jest równoznaczne z "uzgodnieniem" ani "akceptacją" treści aktu. Obowiązek gminy polega na skutecznym zwróceniu się do właściwych jednostek z prośbą o opinię i zapewnieniu im realnej możliwości jej wyrażenia w rozsądnym terminie. Skoro jak wyjaśnił organ, statuty rad osiedli wprost przewidują 30-dniowy termin oraz skutek w postaci rezygnacji z opiniowania po jego upływie, to brak odpowiedzi nie może blokować prac legislacyjnych. Wyjaśnić zatem należy, iż w stanie faktycznym opisanym w wyroku WSA w Gliwicach (sygn. III SA/Gl 747/23), a następnie w wyroku NSA z dnia 5 listopada 2024 r. (II GSK 1268/24) zwrócono się do jednostek pomocniczych gminy z wnioskiem o wyrażenie opinii, jednakże nie zakreślono na powyższe stosownego terminu (co wynika wprost z uzasadnienia ww. wyroku). Tymczasem zgodnie z § 9 ust. 3 statutów szczecińskich rad osiedli wydanie opinii następuje w terminie do 30 dni od dnia otrzymania projektu rozstrzygnięcia lub wniosku o opinię. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 4 statutów brak wydania opinii w terminie o którym mowa w ust. 3, oznacza rezygnację organu Osiedla z możliwości wydania opinii w danej sprawie i nie wstrzymuje trybu procedowania sprawy.

Jak wyjaśnił organ, w przypadku zaskarżonej uchwały Dyrektor Biura Rady Miasta Szczecin zwrócił się do rad osiedli pismem z dnia 11 lutego 2025 r. o zajęcie stanowiska na potrzeby prac Komisji ds. Zdrowia i Pomocy Społecznej. Następnie Przewodniczący Rady Miasta Szczecin pismem z dnia 7 kwietnia 2025 r., wysłanym 8 kwietnia 2025 r., przekazał do przewodniczących rad osiedli projekt uchwały celem zaopiniowania. Pisma zostały przekazane drogą elektroniczną na służbowe skrzynki rad osiedli, używane przez nie do komunikacji z Urzędem Miasta. Po upływie statutowego terminu (§ 9 ust. 3 Statutów - 30 dni) pracownik Biura Rady Miasta telefonicznie skontaktował się ze wszystkimi radami osiedli, które nie odpowiedziały na zapytanie. Wskazane rady osiedli nie odesłały swojego stanowiska. Tym samym zgodnie z postanowieniami statutów zrezygnowały z możliwości wyrażenia opinii.

Sąd w pełni podziela stanowisko, że ustawowy obowiązek dotyczy "zasięgnięcia" opinii, nie zaś "uzyskania" opinii pozytywnej, jednolitej czy w ogóle opinii. Wpłynięcie części opinii negatywnych nie stanowi przeszkody do uchwalenia aktu albowiem opinia nie ma charakteru wiążącego. Istotne jest, że organ dysponował zarówno opiniami, jak i innym materiałem (statystyki Policji, Straży Miejskiej, wnioski GKRPA, informacje WZK), co łącznie stworzyło wystarczającą podstawę do wyważenia racji i podjęcia rozstrzygnięcia.

Również zarzuty dotyczące rzekomego wyrażania opinii "poza trybem" statutowym nie mogą obciążać gminy, jeżeli organowi doręczono stanowiska podpisane przez uprawnione osoby reprezentujące jednostkę pomocniczą. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że Rada Miasta nie ma kompetencji weryfikowania wewnętrznej procedury uchwałodawczej rad osiedli ponad oczywiste wymogi formalne (np. oznaczenie organu, datę, podpis). Obowiązuje tu domniemanie prawidłowości działania organów pomocniczych. Nawet jednak, gdyby hipotetycznie wykazać, że pojedyncza jednostka pomocnicza nie została skutecznie powiadomiona, ocenie podlegałaby istotność naruszenia. W realiach sprawy: projekty przekazano wszystkim radom osiedli w jednolity sposób i zgodnie z utrwaloną praktyką, termin wyrażenia opinii wynikał z powszechnie obowiązującego na terenie gminy Miasto Szczecin aktu prawa miejscowego, uzyskano liczne odpowiedzi, a wobec milczących jednostek pomocniczych zastosowano monity. Również w ocenie Sądu taki przebieg procesu opiniodawczego spełnia standard należytej staranności i nie daje podstaw do wniosku o istotne naruszenie prawa mogące mieć wpływ na treść uchwały. Brak opinii części jednostek pomocniczych nie przesądza o naruszeniu prawa i nie oznacza automatycznie naruszenia praw obywatela. Wobec formalnego i skutecznego zwrócenia się do wszystkich jednostek pomocniczych w przewidzianym trybie i terminie, braku wiążącego charakteru opinii, statutowej konstrukcji rezygnacji z opiniowania po bezskutecznym upływie 30 dni oraz kompletnego materiału merytorycznego leżącego u podstaw uchwały - także zarzut naruszenia art. 12 ust. 5 u.w.t. uznać należy za bezzasadny.

Reasumując powyższe wywody wskazać należy jednoznacznie, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z procedurą określoną w u.w.t. Jej projekt został przesłany do rad osiedli. Opinie, które wpłynęły zostały wzięte pod uwagę. Rady, które nie odpowiedziały, zostały dodatkowo telefonicznie upomniane o terminie sporządzenia opinii w terminie 30 dni. Tym samym spełniono obowiązek zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych (art. 12 ust. 5 u.w.t. oraz § 9 ust. 3 statutów osiedli).

W uznaniu Sądu Uchwała ma także oparcie w analizach statystycznych i wiedzy służb miejskich. Była też przedmiotem analizy Komisji ds. Zdrowia i Pomocy Społecznej Rady Miasta Szczecin, podczas posiedzenia której zaprezentowano wyniki ankiety pt. "Powszechna dostępność do alkoholu, a wpływ na bezpieczeństwo". W uzasadnieniu uchwały powołano się na dane przekazane w odpowiedzi na interpelację radnego z 12.03.2025 r., statystyki Straży Miejskiej i Policji, oraz analizy Wydziału Zarządzania Kryzysowego. Z danych wynika, że zgłoszenia dotyczące zakłócania porządku i spożycia alkoholu w nocy są częste i uciążliwe, występuje związek czasowy i przestrzenny między dostępnością alkoholu a występowaniem incydentów w godzinach nocnych, a służby miejskie zidentyfikowały obszary szczególnie narażone na takie zdarzenia (np. okolice stacji paliw, sklepów monopolowych). Tym samym uchwała spełnia kryteria legalności, celowości i proporcjonalności.

Uchwała była analizowana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w ramach prowadzonego nadzoru. Wojewoda nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Uchwała została opublikowana i weszła w życie. W świetle powyższego nie sposób uznać, aby akt ten naruszał prawo - przeciwnie, stanowi on legalny i zasadny przejaw lokalnej polityki porządkowej i prozdrowotnej.

Zdaniem Sądu uchwała ma racjonalne i proporcjonalne podstawy oraz wpisuje się w dopuszczalną sferę aktywności legislacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Należy przy tym podkreślić, że ograniczenia te mieszczą się w granicach konstytucyjnie dopuszczalnej ingerencji w wolność działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP. Wprowadzony zakaz nie eliminuje możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, lecz jedynie kształtuje jej ramy czasowe w celu ochrony wartości nadrzędnych - takich jak bezpieczeństwo, porządek publiczny i zdrowie mieszkańców.

W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia wolności mogą być wprowadzane w ustawie wyłącznie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawnym i nie naruszają istoty praw i wolności. W realiach niniejszej sprawy uchwała spełnia te warunki - ograniczenie nocnej sprzedaży alkoholu zostało wprowadzone na podstawie ustawowej delegacji, w sposób proporcjonalny i celowy, z zachowaniem wszelkich wymogów proceduralnych.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że mając na uwadze treść art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił dopuścić postanowił przeprowadzić dowody z dokumentów załączonych do skargi, odpowiedzi na niej jak i złożone na rozprawie w dniu 25 lutego 2026, jednak ich ocena doprowadziła Sąd do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z kolei dokumenty potwierdzające fakty i okoliczności mające miejsce już po uchwaleniu Uchwały w ocenie Sądu nie mogły mieć wpływu na ocenę jej zgodności z prawem.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Przywołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.