Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Miasta [...] 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowanie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za prawo własności nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na terenie działki nr [...] wchodzącej w skład Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...], położonego na działce nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej: " [...]– drogi wojewódzkiej nr [...] na odc. od powiązania z węzłem MPL do ul. [...] (od km [...] do km [...]) w W. wraz z przebudową infrastruktury technicznej". Decyzja niniejsza stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2010 r. Pod ww. inwestycję przeznaczona została m.in. nieruchomość położona w [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha. Zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Miasta [...], zaś użytkownikiem działki był Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...]. Na omawianej nieruchomości znajdowała się część Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. "[...]".

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za prawo własności nasadzeń, urządzeń i obiektów Ogrodu Działkowego im. "[...]", położonego na nieruchomości znajdującej się w dzielnicy [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, ze względu na jego bezprzedmiotowość. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił, że gwarancje wypłaty odszkodowań za naniesienia wskazane w art. 15 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi art. 18 us. 1g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odszkodowanie za urządzenia, budynki, budowle i obiekty, które stanowią odrębną własność Polskiego Związku Działkowców i jego członków przysługuje odszkodowanie od podmiotu, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego. Żądanie wypłaty odszkodowań w trybie art. 18 ust. 1g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze administracyjnej. Wojewoda powołał się ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 51/11 i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie kwestia wypłaty odszkodowania za budowle i nasadzenia znajdujące się na działce nr [...] w R.O.D. "im. [...]" stanowi roszczenie cywilnoprawne jej użytkowników od podmiotu, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego tj. w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta W.

Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia złożył A.K. W swym odwołaniu zakwestionował zgromadzoną w sprawie dokumentację wskazując, że był jedynym użytkownikiem działki oraz podniósł szereg zarzutów dotyczących wyłącznego (jego zdaniem) prawa własności do działki.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że rodzinne ogrody działkowe stanowią szczególną kategorię nieruchomości gruntowych, do których zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) Ich specyfikacja przejawia się m.in. tym, że Polski Związek Działkowców oraz użytkownicy poszczególnych działek stają się właścicielami odpowiednio: urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki oraz nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych ze środków użytkownika działki. Organ powołał się ponadto na przepis art. 18 ust 1 g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zgodnie, z którym podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest: wypłacić członkom Polskiego Związku Działkowców – odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach. W ocenie organu odwoławczego, przepis ten nieprzypadkowo posługuje się określeniem "podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja". Zdaniem Ministra bez wątpienia chodzi o tego, kto nabędzie grunt w związku z realizacją inwestycji drogowej. O ile więc art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych niewątpliwie stanowi podstawę do wydania decyzji o odszkodowaniu za grunt zajęty pod realizację inwestycji drogowej, o tyle brak jest analogicznego rozwiązania normatywnego w art. 18 ust. 1 g tej ustawy – a więc w sytuacji, gdy realizacja inwestycji drogowej powoduje przejęcie, w całości lub w części, nieruchomości posiadających status rodzinnych ogrodów działkowych. W tym zakresie ostatni z wymienionych przepisów wyłącza stosowanie reguły ogólnej, zawartej w art. 12 ust. 4f tej ustawy. Nieuprawnionym jest w związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, czynienie domniemania dopuszczalności zastosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 kpa. Minister wyjaśnił, że żądanie wypłaty odszkodowań w warunkach określonych w art. 18 ust. 1g ustawy ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, dlatego też może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Jeżeli zatem zostaną spełnione przesłanki z art. 18 ust. 1g ustawy, a podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego uchyla się od wypłaty odszkodowań za naniesienia, o których mowa w art. 15 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, to PZD i jego członkowie mogą wystąpić ze stosownym roszczeniem na drogę postępowania cywilnego.

Reasumując Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że ustalenie zakresu i wysokości roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 18 ust. 1g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, winno nastąpić w drodze porozumienia pomiędzy podmiotem, w którego interesie nastąpiła likwidacja części rodzinnego ogrodu działkowego i jego członkami. W razie zaś ewentualnego sportu w tym przedmiocie właściwym do jego rozstrzygnięcia, zdaniem organu, będzie sąd powszechny.

Niezgadzając się z ww. decyzją, Miasto W. reprezentowane przez pełnomocnika r.pr. A. D., wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciło Ministrowi naruszenie:

1. prawa materialnego w tym:

- art. 18 ust. 1 g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za prawo własności obiektów, urządzeń i nasadzeń znajdujących się na terenie działki nr 9 wchodzącej w skład Rodzinnego Ogrodu działkowego im. [...]", obowiązuje tryb cywilnoprawny, podczas gdy zasadnym było wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za te naniesienia w trybie administracyjnym;

- art. 23 ww. ustawy w zw. z art. 114 ust. 3 w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie tych przepisów, a w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] ustalającej, że w niniejszej sprawie obowiązuje tryb cywilnoprawny.

2. prawa procesowego w tym:

- art. 105 kpa poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji był zobowiązany orzec o odszkodowaniu, którego rodzaj przewiduje art. 18 ust. 1 1 g specustawy drogowej;

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a w konsekwencji poczynienie ustaleń i interpretacji sprzecznych z obowiązującym prawem.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony wskazał, że art. 18 ust. 1g specustawy drogowej jest przepisem szczególnym w stosunku do art.12 ust. 4f co oznacza, że w przypadku gdy decyzja o realizacji inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogródków działkowych to podmiotom wymienionym w tym przepisie przysługują roszczenia wymienione w art. 18 ust. 1g, które winny być ustalone w decyzji administracyjnej. Roszczenia te, bowiem stanowią odszkodowanie za nieruchomości zajęte w związku z decyzją o realizacji inwestycji drogowej. Pełnomocnik wskazał poza tym, że kluczowy jest też w tej sprawie fakt, że wyrok WSA w Gliwicach, na który powołuał się w swojej decyzji Wojewoda [...], wskazujący tryb cywilnoprawny, w dniu orzekania przez Ministra został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1710/11, w którym NSA przesądził, że wypłata odszkodowania powinna odbywać się w trybie administracyjnym a nie cywilnoprawnym.

Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) – powoływana dalej, jako "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organem administracji publicznej.

Skargę uznać należało za uzasadnioną.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, jaki tryb ma zastosowanie do ustalenia odszkodowania za prawo własności nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na nieruchomościach zajętych w związku z realizacją inwestycji drogowej, na których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku Działkowców i jednocześnie, na których urządzony jest rodzinny ogród działkowy.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 12 ust. 4 f ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. .687) – powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", odszkodowanie za nieruchomości przejęte na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zgodnie zaś z przepisem art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest:

1) wypłacić członkom Polskiego Związku Działkowców – odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach;

2) wypłacić Polskiemu Związkowi Działkowców – odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu.

Z regulacji powyższej wynika, zatem, zdaniem Sądu, że w sytuacji, w której przejęciu podlegają nieruchomości stanowiące rodzinne ogródki działkowe, ustanowione zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, mamy doczynienia z odstępstwem od ogólnej zasady superfices solo cedit.

W tym miejscu powołać wypada przepis art. 15 ww. ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych, w myśl którego nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność.

Pozbawienie użytkowania działki możliwości uzyskania odszkodowania w tym samym trybie co właściciela bądź użytkownika wieczystego gruntu, za dokonane na działce naniesienia stanowiłoby, zdaniem Sądu, naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 1990 r. sygn. akt K 2/90).

Jak wskazał ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1710/11 skoro zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy, odszkodowanie za przejęte na podstawie zrid nieruchomości, przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, a art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 jest tylko jego modyfikacją, z uwagi na odmienny przedmiot wywłaszczenia z mocy decyzji o zrid, to nie ma powodu do uznania, że odszkodowanie, o jakim mowa w pkt 1 i 2 ust. 1g art. 18 specustawy drogowej, miałoby być ustalane i wypłacane w innym trybie, niż odszkodowanie na podstawie art. 12 ust. 4f tej ustawy.

Ponadto uznanie za prawidłowe, jakoby wypłata odszkodowanie za naniesienia na przejętych działkach stanowiących rodzinne ogródki działkowe, następowała w drodze postępowania cywilnego, naruszałoby konstytucyjne zasady słusznego odszkodowania i równego traktowania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 1990 r. sygn. akt K 2/90). Takie potraktowanie sprawy prowadzi bowiem do sytuacji, w której jedna grupa podmiotów pozbawionych praw majątkowych na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, otrzymuje odszkodowanie w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w ciągu 30 (do maksymalnie 60 dni) od kiedy decyzja zrid stała się ostateczna, a druga grupa dochodzi swoich praw na drodze postępowania cywilnego.

Zgodzić, zatem się należy z zarzutami strony skarżącej dotyczącymi naruszenie przepisu art. 18 ust. 1g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Obowiązkiem organów administracji orzekających w niniejszej sprawie było bowiem przeprowadzenie postępowania nie tylko w zakresie dotyczącym odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego do działek gruntu, ale także odszkodowania za prawa majątkowe, o jakich mowa w art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 specustawy drogowej i wydanie decyzji na podstawie art. 12 ust. 4a tej ustawy.

W konsekwencji, za zasadny uznać również należy zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisu art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnić tu należy, że umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o ten przepis może nastąpić jedynie wówczas, gdy z jakichkolwiek przyczyn stanie się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania wiąże się z kolei z brakiem któregokolwiek z elementów składających się na materialnoprawny stosunek administracyjny. Stosunek taki w sprawie niniejszej, jak wskazano powyżej, wyznaczony został przepisami specustawy drogowej. W przypadku więc istnienia tego stosunku, brak jest podstaw do umorzenia postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy wezmą pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, i rozstrzygną sprawę, co do jej istoty stosując odpowiednie przepisy prawa materialnego.

Mając to wszystko na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.