II SAB/Rz 209/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-18	
Data wpływu	2024-12-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Joanna Zdrzałka
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 1228/25	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	zobowiązano do rozpoznania wniosku	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 6 ust. 1 pkt 4a; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego G. P. z dnia 20 listopada 2024 r. w zakresie punktu 1, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego w [...] na rzecz skarżącego G. P. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W dniu 12 grudnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga GP (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] (dalej: "Prezes" lub "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 20 listopada 2024 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie skanów "kompletnych akt" dotyczących biegłego [...]. Następnie w piśmie z 29 listopada 2024 r. skarżący zmodyfikował wniosek poprzez wskazanie, że dotyczy on dokumentów złożonych w Sądzie Okręgowym w [...] przez biegłego [...] na potwierdzenie jego kwalifikacji jako biegłego oraz pism wytworzonych przez Sąd Okręgowy w [...] w związku z powołaniem [...] na biegłego oraz ewentualnych późniejszych przedłużeń pełnienia tej funkcji.

Zdaniem skarżącego, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Skarżący podniósł, że otrzymał skan dokumentu powołania [...] na biegłego, natomiast organ nie wskazał, czy są to jedyne dokumenty dotyczące ww. biegłego. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że [...] grudnia 2024 r. nr [...] przesłał skarżącemu zanonimizowaną wersję dekretu z 13 lipca 2020 r. o ustanowieniu [...] biegłym sądowym na czas do 31 grudnia 2025 r. Data graniczna wynikająca ze wskazanego dokumentu wskazuje wprost, że nie wytworzono późniejszych dokumentów związanych z przedłużeniem pełnienia funkcji biegłego. Jednocześnie w piśmie z 9 grudnia 2024r. organ poinformował skarżącego, że pozostałe dokumenty objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zdaniem Prezesa, brak jest tym samym podstaw do uznania zarzutu bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, iż niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej w skrócie:"p.p.s.a.", który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W tego rodzaju sprawach, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna w zakresie nieudzielenia informacji publicznej wskazanej w pkt 1 wniosku.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto, na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Oznacza to, że Prezes Sądu Okręgowego w [...], jeżeli dysponuje informacją publiczną, to jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia w trybie i terminach wynikających z u.d.i.p..

Przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Bezczynność, o jakiej mowa wyżej, ma miejsce w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez niej informacji publicznej, stosownie do przepisów u.d.i.p.

W niniejszej sprawie spór dotyczy tego, czy informacja o dokumentach złożonych w Sądzie Okręgowym w [...] przez biegłego [...] na potwierdzenie jego kwalifikacji jako biegłego oraz pism wytworzonych przez Sąd Okręgowy w [...] w związku z powołaniem [...] na biegłego ewentualnie późniejszych przedłużeń pełnienia tej funkcji. W odpowiedzi na wniosek za pismem z 9 grudnia 2024r. organ przesłał skarżącemu zanonimizowaną wersję dekretu z 13 lipca 2020 r. o ustanowieniu [...] biegłym sądowym do 31 grudnia 2025r. Podano też, że nie wytworzono dokumentów związanych z przedłużeniem pełnienia funkcji biegłego. Ponadto organ stwierdził, że pozostały dokumentom objętych wnioskiem nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05, w którym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Biorąc pod uwagę przepisy k.p.c. i k.p.k, które są podstawą procedowania przed sądami powszechnymi, biegły sądowy powoływany jest w postępowaniu sądowym w celu przygotowania fachowych opinii o okolicznościach mających znaczenie dla wyniku sprawy sądowej, a których wyjaśnienie wymaga specjalistycznej wiedzy. Biegły występuje wówczas w jednej z dwóch ról: konsultanta (udzielanie porad i wskazówek, np. podczas oględzin) lub opiniodawcy (przeprowadzenie konkretnej ekspertyzy i wydanie opinii). Wydawana przez biegłego sądowego opinia jest uwzględniana przez sąd podczas wydawania rozstrzygnięcia. Niewątpliwie bezpośredni wpływ na ukształtowanie sytuacji prawnej innych osób ma wyrok sądowy, a nie opinia biegłego. Należy jednak pamiętać, iż w sprawach, w których wymagana jest wiedza specjalistyczna, sąd zobligowany jest do skorzystania z pomocy biegłego, który ustala określony fakt prawnie relewantny na podstawie swojej wiedzy specjalistycznej oraz posiadanego doświadczenia. Jeśli biegły z obowiązku tego wywiąże się poprawnie, sąd nie posiada kompetencji do pominięcia opinii biegłego i wydania wyroku na podstawie własnej oceny. W takich przypadkach opinia sporządzona poprawnie staje się podstawą wyrokowania w sprawie, determinując w zakresie wynikającym ze specyfiki danej sprawy treść wydawanego wyroku. Zatem mimo że formalnie o sytuacji jednostki rozstrzyga sąd w formie prawnej wyroku, to decydujący - aczkolwiek pośrednio - wpływ na ukształtowanie jego treści w całości (np. opinie sądowo-lekarskie w sprawach o ustalenie stopnia niepełnosprawności) lub w określonym zakresie mieć będzie fachowa opinia biegłego. Użyte w art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tj. sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców tej ustawy oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Pełnieniem funkcji publicznej jest działalność danej osoby na rzecz organu władzy publicznej, która nie stanowi czynności usługowej tej osoby (por. wyrok NSA z 15.06.2016 r., I OSK 3217/14 i przytoczone tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z 11.01.2024r., III OSK 3433/21 – dostępne w cbosa).

Powyższa wykładnia pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną prowadzi do wniosku, że biegły sądowy jest taką osobą w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Informacja o wykształceniu osób pełniących funkcje w organach stanowi zaś informację publiczną wskazaną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III WK 2016 – dostępny LEX komentarze 2016). W takim przypadku, czyli spełnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych obowiązkiem organu było udzielenie informacji publicznej.

Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje tylko uprawnienie do uzyskania informacji o spełnieniu wymogów przewidzianych w ogłoszeniu o naborze, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach. W tym sensie rozwiązania prawne wykluczają dostęp do treści dokumentów poświadczających wykształcenie lub doświadczenie (które w odniesieniu do dokumentów dotyczących wykształcenia zawsze są dokumentami urzędowymi), stanowiąc tym samym lex specialis względem rozwiązania prawnego z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., wyłączając uprawnienie do uzyskiwania dostępu do ich postaci, ale nie do ich treści, która może być przekazana w piśmie jako jednej z form udzielania informacji publicznej, a nie skanu dokumentu. Informacja publiczna o przygotowaniu zawodowym osoby pełniącej funkcję publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p należy odnieść do spełnienia wymogów przewidzianych w ogłoszeniu o naborze do pełnienia określonej funkcji, a nie prawo do dostępu do materiału źródłowego, czyli nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach (por. wyrok NSA z 10.06.2024r., III OSK 3251/23 i orzecznictwo tam powołane – dostępne w cbosa).

W zmodyfikowanym wniosku skarżącego 29 listopada 2024 r. w pkt 1 skarżący zażądał dokumentów złożonych w sądzie przez biegłego [...] na potwierdzenie jego kwalifikacji jako biegłego. Błędnie Prezes przyjął, że informacja o kwalifikacje biegłego nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Bezczynność w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy ten podmiot nieprawidłowo informuje wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Mając na względzie powyższe to informacja o kwalifikacjach biegłego jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Z tego względu Sąd uznał, że istnieje bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji odnośnie pkt 1 wniosku skarżącego i zobowiązał do rozpoznania wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1p.p.s.a.).

Sąd stwierdził, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu, bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie odpowiedział na wniosek Stowarzyszenia, zaś nieprawidłowa odpowiedź wynikła z nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej. Zmodyfikowany wniosek jest datowany na 29 listopada 2024r., a odpowiedzi organ udzielił w piśmie z 9 grudnia 2024r., czyli przed upływem czternastodniowego terminu do udzielenia informacji publicznej (13 grudnia 2024r.), liczonego od zmodyfikowanego, czy skonkretyzowanego wniosku skarżącego. Skarga kierowana do WSA w Rzeszowie wniesiona za pośrednictwem organu wpłynęła do tego organu 10 grudnia 2024r.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i pkt II wyroku. O kosztach postępowania sądowego, jak w punkcie III wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Do kosztów Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego, w wysokości 480 zł.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.