Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant sekr. sąd. Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2022 r. znak:DOA.7110.37.2022.KKA w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa we wznowionym postępowaniu oddala skargę

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 5 lipca 2022 r. znak DOA.7110.37.2022.KKA Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. reprezentowanej przez adw. M. M. (dalej: "Spółka"), od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 grudnia 2021 r., znak: WIR.I.7840.8.8.2021.MO, w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Starosty L. z 16 września 2016 r. Nr 357/2016, znak: ArB.6740.243.2016, z naruszeniem prawa - utrzymał w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie GINB wyjaśnił, że Starosta L. decyzją z 16 września 2016 r., Nr 357/2016, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia Spółce pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...]. Decyzją z 30 grudnia 2021 r., znak: WIR.I.7840.8.8.2021.MO Wojewoda Kujawsko- Pomorski, stwierdził - po wznowieniu postępowania na wniosek Spółki - wydanie ww. decyzji Starosty L. z naruszeniem prawa, ale na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie uchylił ww. decyzji. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego Spółka złożyła odwołanie.

GINB wyjaśnił charakter postępowania wznowieniowego i to, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. Pierwszym z nich jest tzw. etap wstępny (wyjaśniający), w trakcie którego organ bada wyłącznie kwestię formalnej dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. W pierwszej kolejności ocenie winno podlegać tylko to czy zachowano termin do wniesienia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia określoną przepisem art. 145 § 1 k.p.a. Dopiero po stwierdzeniu formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania, właściwy organ może merytorycznie badać przesłanki stanowiące podstawę wznowienia postępowania, a następnie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 151 k.p.a.

Spółka pismem z 8 grudnia 2016 r. wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty L. z 16 września 2016 r. i powołała się na art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 i 8 k.p.a. W piśmie z 19 stycznia 2017 r. Spółka wskazała, że "przesłanką główną, determinującą wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem, jest fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w zaskarżonym postępowaniu, tj. przepis art. 145 § 1 pkt 4) kpa", wskazując w dalszej części, że "w okolicznościach przedstawionych we wniosku z dnia 8 grudnia 2016 r., zdaniem Wnioskodawcy, na podstawie art. 147 kpa (zdanie pierwsze) organ powinien z urzędu rozpoznać okoliczności, mogące stanowić równorzędną podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania". Podanie Spółki o wznowienie postępowania, wpłynęło do Starostwa Powiatowego w L. w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Spółka powołała się na fakt "naruszenia przez Starostę art. 40 § 1 kpa. Zgodnie z tzw. rozdzielnikiem znajdującym się w Decyzji, akt administracyjny został doręczony pełnomocnikowi Spółki, który nie był uprawniony do jej odbioru. Pełnomocnictwo Spółki, z dnia 7 czerwca 2016 r., umocowujące Panią A. Ch. i Pana M. B., ściśle określało termin umocowania pełnomocników tj. od dnia 7 czerwca do dnia 30 czerwca 2016 r. W efekcie należy wskazać, że po 30 czerwca (oprócz sytuacji, w której Spółka udzieliła jednorazowego pełnomocnictwa na złożenie, w imieniu Spółki, wniosku o zawieszenie postępowania), Starosta wszelką korespondencję, winien doręczać Spółce a nie pełnomocnikowi, którego umocowanie wygasło. Uchybienie powyższemu obowiązkowi, spowodowało, że Spółka, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co spowodował, że niemożliwym było złożenie przez Spółkę odwołania, w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa".

Postanowieniem z 3 grudnia 2021 r., organ wojewódzki wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty L.z 16 września 2016 r., ale - wbrew stanowisku Spółki - nie miał obowiązku wszczynać z urzędu postępowania w oparciu o inne, niż art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłanki. W tym zakresie GINB przywołał wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2216/21.

Zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z art. 40 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało wszczęta na wniosek Spółki z 20 czerwca 2016 r. Do wniosku zostało dołączone pełnomocnictwo z 7 czerwca 2016 r. upoważniające A.C. i M. B. do reprezentowania inwestora w sprawach związanych z wystąpieniem przez Spółkę z wnioskami o udzielenie pozwolenia na budowę turbin wiatrowych wchodzących w skład farmy wiatrowej [...]. W pełnomocnictwie została zakreślona data jego ważności - do 30 czerwca 2016 r.

Decyzja Starosty L. z 16 września 2016 r., pisma z 13 lipca 2016 r. i z 30 sierpnia 2016 r., jak również postanowienia Starosty L. z 13 lipca 2016 r., i z 29 sierpnia 2016 r., były kierowane do M. B., który na podstawie pełnomocnictwa z 7 czerwca 2016 r. był umocowany do reprezentowania Spółki do 30 czerwca 2016 r. Stąd też Spółka nie brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty L.z 16 września 2016 r., Nr 357/2016.

W ocenie GINB, Spółka wykazała brak winy po jej stronie w zakresie możliwości uczestniczenia w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty L.. Organ stopnia podstawowego skierował bowiem korespondencje w sprawie oraz decyzję z 16 września 2016 r., na adres pełnomocnika, który po 30 czerwca 2016 r. nie był umocowany do działania na rzecz Spółki. - co skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie GINB zaszła przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty.

W przypadku zaistnienia podstawy wznowieniowej, tak jak to ma miejsce w analizowanej sprawie, przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej wydaje decyzję, określoną w art. 151 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Jak stanowi art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie zaś z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a-145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Starosty L..z 16 września 2016 r., ostała ona doręczona M. B. 23 września 2016 r. i nie ulega wątpliwości, że upłynął pięcioletni termin określony w at. 146 § 1 k.p.a. W przypadku upływu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, bez względu na przyczyny upływu terminu. Według utrwalonego poglądu orzecznictwa termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 k.p.a., ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Upływ tego terminu oznacza więc bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu.

W odwołaniu skarżąca wskazuje, że z uwagi na brak doręczenia decyzji Starosty którejkolwiek z osób, posiadających przymiot strony postępowania, biorącej udział w tym postępowaniu, termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.c. nigdy nie rozpoczął biegu. Nie mógł on więc upłynąć. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 kpa. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Ma rację organ twierdząc, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości".

Bezzasadne są w kontekście całości sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.

Z kolei wynikająca z art. 8 § 1 k.p.a., zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, czemu uczyniono zadość. Tym samym zarzuty skarżących dotyczące powyższej kwestii nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie GINB zaskarżona decyzja posiada wszystkie ww. elementy, a tym samym bezpodstawne są zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia cytowanego wyżej przepisów.

Z tą decyzją nie zgodziła się Spółka (E.spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., jako następca prawny E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W.), wnosząc pismem swych pełnomocników z 12 sierpnia 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili pełnomocnicy:

"1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy Decyzji I instancji (i) pomimo tego, że Decyzja I instancji naruszała art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. z uwagi na stwierdzenie, że wydanie Decyzji Starosty nastąpiło z naruszeniem prawa z powołaniem się na brak możliwości jej uchylenia na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., tj. upływu pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia Decyzji Starosty, w sytuacji gdy powyższa decyzja nie została skutecznie doręczona Skarżącej ani żadnej innej stronie biorącej udział w postępowaniu, oraz (ii) poprzez dokonanie przez Organ błędnej wykładni art. 146 § 1 k.p.a. w zakresie rozpoczęcia biegu przewidzianego w nim terminu, polegającej na zastosowaniu koncepcji "wejścia decyzji do obrotu prawnego", podczas gdy koncepcja ta nie znajdzie zastosowania w takim wypadku, w związku z czym termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nigdy nie rozpoczął biegu ("Zarzut 1");

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy Decyzji I instancji, w sytuacji gdy Decyzja I instancji naruszała art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie wydania Decyzji Starosty z naruszeniem prawa z powołaniem się na brak możliwości jej uchylenia na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku pełnego i wyczerpującego wskazania i wyjaśnienia okoliczności, z powodu których Organ I instancji nie uchylił Decyzji Starosty, polegającym na ograniczeniu się do ustalenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że Decyzja Starosty została wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowania), podczas gdy Organ I instancji powinien dokonać oceny wszystkich wad ostatecznej Decyzji Starosty, a więc nie tylko tego, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowaniu), ale także tego, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja, a zatem rozstrzygnąć również o naruszeniu prawa materialnego ("Zarzut 2");

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy Decyzji I instancji, w sytuacji gdy Decyzja I instancji naruszała art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej; zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 § 1 k.p.a. (zasady zaufania do władzy publicznej), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia oraz nienależytego uzasadnienia Decyzji I instancji, polegającego na ograniczeniu się wyłącznie do kwestii wydania Decyzji Starosty w wadliwym postępowaniu (bez udziału Strony postępowania), co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli Decyzji I instancji, w szczególności z uwagi na niewyjaśnienie, jakich uchybień dopuścił się Starosta L. w postępowaniu, którego dotyczył wniosek o wznowienie, poza uchybieniem proceduralnym (brakiem udziału Strony w postępowaniu), jakie naruszenie prawa materialnego miało miejsce w postępowaniu zakończonym Decyzją Starosty oraz niewskazaniem, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja ("Zarzut 3");

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej; zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 § 1 k.p.a. (zasady zaufania do władzy publicznej), art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania), art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności postępowania), oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. – w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, faktycznym zaniechaniu przeprowadzania ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i bezkrytycznym oparciu się w uzasadnieniu zaskarżonej Decyzji wyłącznie na konkluzjach wynikających z Decyzji I instancji, przy kompletnym pominięciu części zarzutów i argumentów Skarżącej oraz nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej Decyzji poprzez ograniczenie się wyłącznie do odwołania do koncepcji "wejścia decyzji do obrotu prawnego" i stwierdzenia bez dodatkowego wyjaśnienia, że pozostałe zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie ("Zarzut 4")".

Pełnomocnicy skarżącej wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości "oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji" i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że organy obu instancji "nie pochyliły się bowiem nad kwestią najistotniejszą z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia, tj. analizą tego, czy termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zaczął biec w sprawie". Ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia wystąpienia przesłanki negatywnej, wyrażonej w art. 146 § 1 k.p.a. Organ I instancji nie rozpoznał tym samym istoty sprawy również w tym zakresie, że nie wskazał, jakie naruszenie prawa materialnego miało miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty oraz czy, gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja. Z kolei organ wydając zaskarżoną decyzję, ww. zarzut właściwie w całości pominął. W istocie zatem nie doszło w niniejszej sprawie do właściwego i rzetelnego rozpoznania odwołania skarżącej oraz do zbadania istoty niniejszej sprawy w toku postępowania przed organem II instancji.

Podstawą decyzji I instancji był art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Skarżąca składając odwołanie od decyzji I instancji podnosiła, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądownictwa administracyjnego, przez doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu i w tym kontekście odwoła się do kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. Jedyną stroną, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty, była skarżąca, jako inwestor - ale z uwagi na doręczenie decyzji Starosty wyłącznie byłemu pełnomocnikowi - decyzja Starosty nigdy nie została jej doręczona. Poza skarżącą w postępowaniu przed Starostą nie brały udziału inne podmioty, którym na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. przysługiwałby status strony postępowania, a zatem tym podmiotom z oczywistych względów decyzji Starosty nie doręczono. Decyzję Starosty doręczono natomiast wyłącznie "do wiadomości" Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L.i Wójtowi Gminy W., którzy takiego statusu strony nie posiadali.

Decyzja Starosty nie została doręczona żadnej ze stron postępowania prowadzonego przed Starostą i biorącej w nim udział, a z uwagi na brak jej doręczenia którejkolwiek z osób, posiadających przymiot strony postępowania, biorącej udział w tym postępowaniu, termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nigdy nie rozpoczął biegu i nie mógł upłynąć.

Organ odwołał się do koncepcji "wejścia decyzji do obrotu prawnego", ale nie odwołał się więc w ogóle do treści i wykładni art. 146 § 1 k.p.a. Powyższą koncepcję "wejścia decyzji w życie" organ rozciągnął na przypadki doręczenia, o których mowa w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. Przy czym w ogóle nie wyjaśnił, czy zasady dotyczące wejścia decyzji do obrotu będą miały zastosowanie do doręczeń decyzji, o których mowa a art. 146 § 1 k.p.a., oraz z czego to wynika. Art. 110 § 1 i 2 k.p.a. statuuje zasadę związania organu wydaną decyzją, co nastąpić ma z momentem jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, ewentualnie od dnia następującego po dniu, w którym upływa termin przewidziany na wydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie albo wniesienie sprzeciwu, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Związanie organu administracji wydaną przez siebie decyzją lub rozstrzygnięciem zapadłym w przypadku milczącego załatwienia sprawy oznacza więc, że organ może je uchylić lub zmienić wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego i taki skutek jest konsekwencją uznania, że decyzja weszła do obrotu prawnego.

Decyzja podlega doręczeniu, które ze względu na skutki dla organu, jak i samej strony, powinno nastąpić z zachowaniem rygorów przewidzianych w przepisach o doręczeniach, jednakże uchybienie niektórym z tych rygorów nie oznacza, że mamy do czynienia z decyzją nieistniejącą.

Cytując orzecznictwo skarżąca podkreśliła, że pomimo formalnego "wejścia decyzji do obrotu", co ma znaczenie na gruncie art. 110 k.p.a., termin na wniesienie odwołania rozpoczyna swój bieg z datą skutecznego doręczenia orzeczenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi i takie same zasady należy odnieść do obliczania terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zwłaszcza, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w tym przepisie, konieczne jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, która brała w nim udział.

Skoro więc w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (powołanym przez pełnomocników w skardze) przyjmuje się, że dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wymagane jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej stronie postępowania biorącej w nim udział, niezasadne jest odwoływanie się w tym względzie do koncepcji "wejścia decyzji do obrotu prawnego", która w swych założeniach aprobuje także doręczenia nieskuteczne i wadliwe, a także doręczenia innym niż strony postępowania podmiotom "do wiadomości".

Z uwagi na to, że niewątpliwym jest, że decyzja Starosty nie została skutecznie doręczona żadnej ze stron postępowania prowadzonego przed Starostą i biorącej udział w postępowaniu, termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.c. nigdy nie rozpoczął biegu. Nie mógł on więc upłynąć. Bez znaczenia pozostaje tu zaś fakt doręczenia decyzji Starosty innym podmiotom, które statusu strony postępowania przez Starostą nie posiadały.

Organ I instancji odwołując się do art. 146 § 1 k.p.a. i podejmując rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a., dopuścił się zatem naruszenia wskazanych przepisów. Uchybienie to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - zamykało bowiem drogę do uchylenia decyzji Starosty. Utrzymanie w mocy takiej decyzji z powołaniem się wyłącznie na koncepcję "wejścia decyzji do obrotu prawnego" bez odwołania do treści i wykładni art. 146 § 1 k.p.a., także tej ugruntowanej w orzecznictwie, prowadzi do wadliwości zaskarżonej decyzji.

Organ I instancji w sposób nieuprawniony ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia wystąpienia przesłanki negatywnej, wyrażonej w art. 146 § 1 k.p.a. Nie rozpoznał tym samym istoty sprawy i nie wskazał, jakie naruszenie prawa materialnego miało miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty oraz czy, gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja.

Skarżąca w odwołaniu podnosiła, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie podkreśla się, że decyzja, o której mowa wart. 151 § 2 k.p.a., wydawana w razie stwierdzenia przez organ negatywnych przesłanek uchylenia decyzji w ramach wznowienia, mogąca być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, powinna rozstrzygać o wszystkich wadach ostatecznej decyzji. Organ nie może więc poprzestawać na stwierdzeniu, że decyzja została wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowania). Organ zobligowany jest do wskazania i wyjaśnienia także tego, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa wart. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja, czemu wyraz powinien dać zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji.

Organ utrzymując decyzję I instancji w mocy do ww. zarzutu skarżącej w ogóle się nie odniósł, całkowicie pomijając ten zarzut w treści uzasadnienia. W istocie zatem nie doszło do pełnego rozpoznania odwołania i rozpoznania sprawy. Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie, stwierdzenie wystąpienia przeszkody w uchyleniu ostatecznej decyzji wynikającej z art. 146 § 1 k.p.a. nie zwalnia organu z obowiązku prowadzenia postępowania wznowionego co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (skarżąca powołała szereg wyroków na ta okoliczność).

Nierozpoznanie przez organ I instancji istoty sprawy lub brak wskazania wszystkich uchybień decyzji Starosty naruszał art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i utrzymanie takiej decyzji w mocy pozostawało w związku z tym wadliwe.

Brak odniesienia się organu I instancji do wszystkich uchybień decyzji Starosty nierozerwalnie wiązał się z naruszeniem także innych przepisów postępowania w zakresie dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, w szczególności poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a następnie brak jakiejkolwiek jego oceny, skutkujący nieustaleniem stanu faktycznego sprawy. Nie jest to sytuacja do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Także uzasadnienie decyzji I instancji nie odpowiadało wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a.

W odwołaniu, podnosząc ww. zarzut, skarżąca wskazywała, że organ odwoławczy powyższych uchybień nie jest władny konwalidować; musiałby bowiem ww. ustaleń dokonywać po raz pierwszy za organ I instancji, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania - art. 15 k.p.a., w zw. z art. 127 k.p.a.

Organ, wydając zaskarżoną decyzję, ograniczył się jedynie do wskazania, że to że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygania sprawy, nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny - w istocie do zarzutów odwołania w ogóle się nie odniósł, powielając tym samym wadliwości ujęte w decyzji I instancji.

Zaskarżona decyzja, w tym jej uzasadnienie, obarczone są licznymi wadami, wynikającymi z braku wyczerpującego odniesienia się do zarzutów ujętych w odwołaniu, nie mówiąc o braku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

W odwołaniu zarzucono decyzji I instancji naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie wydania decyzji Starosty z naruszeniem prawa z powołaniem się na brak możliwości jej uchylenia na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., tj. upływu pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia, w sytuacji gdy powyższa decyzja nie została doręczona skarżącej ani żadnej innej stronie biorącej udział w postępowaniu. W odwołaniu zarzucono też naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. art. 149 § 1 k.p.a., gdyż organ I instancji powinien dokonać oceny wszystkich wad ostatecznej decyzji Starosty, a więc nie tylko tego, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowaniu), ale także tego, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja, a zatem rozstrzygnąć również o naruszeniu prawa materialnego. W odwołaniu zarzucono też naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszym postępowaniu, w ocenie skarżącej, doszło zatem również do naruszenia art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czym pozbawiono skarżącą prawa do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez inny organ. Skarżąca została pozbawiona możliwości zbadanie ww. kwestii po raz drugi, gdyż organ odwoławczy dokonał jedynie powierzchownej analizy zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego, przychylające się w całej rozciągłości do ustaleń wyrażonych w decyzji I instancji. Organ odwoławczy w miejsce dokonania samoistnych ustaleń, skupił się wyłącznie na wybiórczym, zdawkowym i lakonicznym odpieraniu zarzutów powołanych w odwołaniu, część z nich w ogóle pomijając. Nie tylko zaniechał tym samym samodzielnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, ale również zaniechał rozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. organ nie podjął się nawet próby konfrontacji z uchybieniami organu I instancji, które to błędy zostały zgłaszane przez skarżącą w treści odwołania.

Organ nie rozpatrzył i nie ocenił należycie całego materiału dowodowego, rozumowanie organu obarczone jest błędem logicznym ignotum per ignotum - nie przedstawia bowiem żadnych realnych motywów wydania decyzji, a jedynie odwołuje się do stanowiska w niej przyjętego. Treść obu aktów administracyjnych nie pozwala zatem na poznanie wyjaśnienia podstaw wydanego rozstrzygnięcia.

Dlatego też postępowanie wznowieniowe dotknięte jest licznymi uchybieniami proceduralnymi, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Ponadto, pełnomocnicy skarżącej wyjaśnili, że doszło do przekształceń podmiotowych – E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. ([...]), została przekształcona w E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. ([...]), w trybie art. 551 i n. k.s.h.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa, a skarga była niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że tut. Sąd (w tym samym składzie) orzekał już w analogicznej podmiotowo i przedmiotowo sprawie, oddalając skargę wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1872/22. Dlatego też – z natury rzeczy – uzasadnienie niniejszego wyroku jest w pełni zbieżne z uzasadnieniem wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1872/22.

Istotą sprawy zawisłej przed tut. Sądem było po pierwsze to, czy pięcioletni termin ad quem, określony w art. 146 § 1 in fine k.p.a., nie rozpoczął w ogóle swojego biegu, a po drugie to, czy w wypadku zakończenia biegu ww. terminu materialnoprawnego powodującego niedopuszczalność uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b k.p.a., obowiązkiem organu odmawiającego uchylenia decyzji dotychczasowej (gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na ww. podstawie) jest wykazanie w uzasadnieniu, czemu w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zdaniem pełnomocników skarżącej, wyrażonym w skardze, odpowiedź na obie wyżej wymienione kwestie powinna być pozytywna. Skoro bowiem – na co wskazuje się w skardze – decyzja Starosty L. z 16 września 2016 r., Nr 355/2016 nie została doręczona Spółce, ale wyłącznie jej byłemu pełnomocnikowi (którego pełnomocnictwo wygasło przed dniem doręczenia) i nie została doręczona żadnej ze stron postępowania, gdyż innych oprócz skarżącej nie było, to termin z art. 146 § 1 in fine w ogóle nie rozpoczął biegu. Ponadto, jak twierdzą pełnomocnicy skarżącej, obowiązkiem organu orzekającego w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – a więc odmawiającego uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na upływ terminu – jest merytoryczne rozpoznanie wszelkich przyczyn wznowienia i opisanie w uzasadnieniu wszelkich wadliwości nieuchylanej decyzji dotychczasowej.

Takie stanowisko jest w tej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, błędne. Podkreślić należy, że – czego słusznie nie kwestionuje skarżąca – decyzji Starosty L. z 16 września 2016 r., Nr 355/2016 nie można uznać za decyzję nieistniejąca ("nie akt"), a więc taką, która co prawda wydana zostały w postępowaniu istniejącym, ale nie została doręczone czy ogłoszone stronie. Słusznie bowiem w tym zakresie organ dostrzegł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skutki prawne decyzji mogą dopiero zaistnieć z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Taką decyzję, która doręczona czy też ogłoszona nie została można określić, jako decyzję nieistniejąca, biorąc pod uwagę, że nie może ona wywołać żadnych skutków prawnych.

Zaistniały w sprawie niniejszej problem (powstały w sytuacji, w której decyzji nie doręczono stronie, ale doręczono ją innemu podmiotowi) wymaga stwierdzenia, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi powoduje, że decyzja taka weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne i w związku z tym uznawanie jej za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. W przypadku niedoręczenia decyzji stronie, ale innemu podmiotowi, przez co rozstrzygnięcie sprawy zostało zakomunikowane podmiotowi niebędącemu stroną, skutkiem czego weszło ono do obrotu prawnego, możemy mieć ewentualnie do czynienia z wadą takiej decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - decyzją skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie – a nie z nieistnieniem decyzji.

Jak słusznie stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 952/07 (CBOSA), "próbując rozróżniać decyzje nieważne i nieistniejące należy zauważyć, iż elementami konstytutywnymi tych ostatnich jest to, iż stanowią zdarzenie faktyczne stwarzające jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot, który je podjął (tak T. Woś, Związki postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, ZNUJ, CMXLIX, Warszawa-Kraków 1989, s. 22)". NSA w ww. wyroku wyraźnie wskazał na niemożność dokonywania oceny istnienia aktu prawnego przez pryzmat jedynie kwestii jego doręczenia lub niedoręczenia.

Decyzja administracyjna, jako zewnętrzny akt władczy może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz. Jak podkreśla się w orzecznictwie, "w sytuacjach, kiedy przepisy nie określają materialnoprawnych terminów ustalających chociażby możliwość ustalenia należności publicznoprawnej (np. podatków, należności celnych) za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy można uznać datę, w której akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej. Tak w szczególności należy pojmować konieczne elementy decyzji określone w art. 107 § l k.p.a. W okresie, jaki upływa pomiędzy sporządzeniem decyzji a jej doręczeniem, organ może zmienić stanowisko w tej decyzji zajęte (art.107 § l w zw. z art.110 k.p.a.), Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie ma zaś na celu zakomunikowanie na zewnątrz zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art.268a. k.p.a.). Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania sprawa nie została zakończona (niezakończone zostało postępowanie administracyjne). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia nie zaś doręczenia stronie. Data sporządzenia decyzji wywołuje ponadto oznaczone skutki prawne" (wyrok NSA z 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OSK 714/05, CBOSA).

W judykaturze podkreśla się, że "wystarczające jest, aby decyzja była doręczona chociażby jednej ze stron postępowania. Nie musi być zatem doręczona wszystkim stronom, a nawet stronie, na wniosek której toczyło się postępowanie, lecz skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania już powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego" (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 239/07, CBOSA). Wadliwe przyjęcie przez Starostę L.M. B., jako pełnomocnika strony i doręczenie mu decyzji nie oznacza, że decyzja nie została doręczona. Niewątpliwie bowiem brał on udział w zakończonym tą decyzją postępowaniu, jako pełnomocnik inwestora – aczkolwiek do czasu wygaśnięcia pełnomocnictwa. Tym samym, pokwitowanie przez M. B. otrzymania decyzji jest równoznaczne z jej doręczeniem, acz wadliwym podmiotowo.

Art. 146 § 1 k.p.a. in fine stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Tym niemniej, jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z 24 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1526/00 (LEX Nr 82800) "przepis art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.".

Wyjaśnić w tym kontekście należy, że skoro brak umocowania pełnomocnika nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż w myśl art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę - sanowanie dokonanej czynności (por. wyroki NSA 18 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1535/98, LEX nr 48566, z 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 335/00, LEX nr 55745, z 19 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 641/97, LEX nr 33427), to tym bardziej nie powoduje niemożności uznania doręczenia decyzji Starosty Lipnowskiego z 16 września 2016 r., Nr 355/2016, pomimo, że przesłana ona została już nieumocowanemu pełnomocnikowi.

Należy też wyjaśnić, że z akt sprawy wynika, że Spółka – przynajmniej do daty wygaśnięcia pełnomocnictwa, a więc do końca 30 czerwca 2016 r. – brała udział w sprawie zakończonej decyzją Starosty L. z 16 września 2016 r., gdyż była reprezentowana przez M. B., prawidłowo ustanowionego do tego dnia pełnomocnika (pełnomocników). Z decyzją natomiast – jak sama skarżąca przyznała w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej - zapoznała się we wrześniu 2016 r., gdy otrzymała ją wraz z postanowieniem Starosty L. o odmowie zawieszenia postępowania od M.B., a więc nie wcześniej niż 17 września 2016 r. (po wydaniu decyzji) i nie później niż w dacie złożenia zażalenia na ww. postanowienie.

Oznacza to, że po pierwsze od 1 lipca 2016 r. do 16 września 2016 r. Spółka, jako osoba prawna, mogła brać udział w postępowaniu wyłącznie reprezentowana przez jej zarząd (lub ewentualnie ustanowionego prokurenta), a organ fakt taki powinien wziąć pod uwagę zarówno przy kierowaniu po 1 lipca 2016 r. korespondencji do niej, jak i przy doręczeniu decyzji. Po drugie, w terminie 7 dni od dnia zapoznania się z decyzją – a więc po 17 września lub na początku października 2016 r. (a więc daty, w której poznała treść decyzji) Spółka mogła – czego nie uczyniła - złożyć wniosek o przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a.), ewentualnie uchybionego z winy leżącej nie po stronie Spółki, ale po stronie organu (wadliwe doręczenie decyzji), jednocześnie składając odwołanie od decyzji Starosty L. z 16 września 2016 r. Skoro wiedząc – najpóźniej w październiku 2016 r. – o wydaniu i treści ww. decyzji Spółka nie skorzystała ze swego uprawnienia do żądania przywrócenia terminu i nie złożyła odwołania, to zasadnym jest uznanie, że najpóźniej w grudniu 2016 r. upłynął możliwy do przywrócenia na wniosek skarżącej termin do odwołania od tej decyzji.

Analiza akt sprawy niniejszej oraz akt sprawy sygn. akt VII SA/Wa 1872/22 i znajdujących się tamże akt administracyjnych wskazuje jednak na to, że wysoce prawdopodobne jest, że Spółka zapoznała się z treścią decyzji Starosty L. z 16 września 2016 r., nr 357/2016, już 5 grudnia 2016 r. otrzymując e-mail z 5 grudnia 2016 r. od M. B., w którym zawiadamiał on Spółkę o treści decyzji Starosty L. z 16 września 2016 r., Nr 355/2016.

Powyższe nie ma wprawdzie większego znaczenia procesowego w sprawie niniejszej, ale pozwalałoby na doprecyzowanie powyżej wskazanych terminów do właściwej procesowo reakcji Spółki. Oznaczałoby bowiem, że w terminie 7 dni od 5 grudnia 2016 r. (a więc daty, w której poznała treść decyzji) Spółka mogła – czego nie uczyniła - złożyć ww. wniosek o przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania, uchybionego z winy leżącej nie po stronie Spółki, ale po stronie organu (wadliwe doręczenie decyzji), jednocześnie składając odwołanie od decyzji Starosty L. z 16 września 2016 r. Tym samym, gdyby skarżąca wiedziała od 5 grudnia 2016 r. o wydaniu i treści ww. decyzji i nie skorzystała ze swego uprawnienia do żądania przywrócenia terminu i nie złożyła odwołania, to zasadnym byłoby uznanie, że 12 grudnia 2016 r. (poniedziałek) upłynął możliwy do przywrócenia na wniosek skarżącej termin do odwołania od tej decyzji.

Istotą doręczenia decyzji w rozumieniu art. 146 § 1 i art. 39 § 3 pkt 1 k.p.a. jest umożliwienie stronie poznania treści rozstrzygnięcia sprawy, uzasadnienia organu i ewentualnego wniesienia środka zaskarżenia. Jeżeli więc organ przesyła decyzję osobie, działającej już jako falsus procurator, a ten przekazuje ją następnie byłemu mocodawcy to uznać należy – w ocenie tut. Sądu – że decyzja została stronie doręczona w znaczeniu art. 146 § 1 k.p.a., choć po upływie terminu do wniesienia odwołania, w dniu jej przekazania przez byłego pełnomocnika. Odpowiedzialność za skutki przekazania decyzji byłemu mocodawcy po terminie do skutecznego wniesienia odwołania (kontraktowa lub deliktowa) obciąża jednak byłego pełnomocnika; ww. okoliczność stanowi o uprawnieniu do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Błąd organu natomiast, polegający na przesłaniu decyzji osobie nieumocowanej już do reprezentacji (ale do dnia wygaśnięcia umocowania będącej pełnomocnikiem strony), ma swoje konsekwencje prawne w konieczności przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 k.p.a. – ale o ile strona o to wystąpi.

Przyjęcie odmiennej tezy prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania prawnie wniosku, że w sytuacji, gdy jest tylko jedna strona postępowania przesłanie przez organ decyzji byłemu już pełnomocnikowi tej strony powoduje brak doręczenia takiej decyzji. Wówczas bowiem decyzja nigdy nie stałaby się ostateczna, a tym samym niemożliwe prawnie byłoby domaganie się jej kontroli w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Sprzeczność ta, jak się wydaje, uszła uwadze skarżącej.

Skoro więc kwestionowana przez skarżącą w postępowaniu wznowieniowym decyzja weszła do obrotu prawnego, a tym samym zaczęła wywoływać skutki prawne z niej wynikające, a ponadto nie została przez Spółkę zaskarżona w sposób możliwy zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., to stała się decyzją ostateczną w rozumieniu art. 145 § 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i w tej sprawie zastosowanie ma art. 146 § 1 k.p.a., gdyż – jak wynika z powyższej oceny prawnej – została ona doręczona w postępowaniu administracyjnym..

Odnosząc się natomiast do kwestii zarzucanej w skardze, a dotyczącej braku wskazania przyczyn wadliwości decyzji Starosty L.z 16 września 2016 r., ewentualnie wyjaśnienia, czemu decyzja wydawana w postępowaniu wznowieniowym byłaby taka sama, jak dotychczasowa wyjaśnić należy, co następuje.

Jak wynika z art. 146 k.p.a. ustawodawca przewidział dwa, niezależne od siebie, ograniczenia dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia - omawiany już upływ czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§ 1) i przypadek, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W wypadku negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a. organ – działając zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. - powinien wyjaśnić, dlaczego w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Są to bowiem te okoliczności, o których mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Natomiast w wypadku, gdy organ nie może uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wówczas jego obowiązkiem jest wyłącznie wykazanie zaistnienia negatywnej przesłanki upływu 5-ciu (lub 10-ciu) lat – gdyż ten termin jest, o czym była już mowa, terminem prawa materialnego. Jego upływ uniemożliwia jakiekolwiek postępowanie merytoryczne i odnoszące się do przesłanek wznowienia z art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a.

Przyznanie pozycji uprzywilejowanej stronie pominiętej nie wynika bowiem z art. 146 § 1 k.p.a. ani z żadnego innego przepisu, a zatem sam upływ terminu 5 lat od doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu jest wystarczający, aby odmówić uchylenia decyzji ostatecznej objętej wznowieniem (por. np. wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 650/21, CBOSA). Dlatego też, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji wynikająca z art. 146 § 1 k.p.a., organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania merytorycznego, a ponadto z art. 146 § 1 k.p.a. wynika bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, co oznacza też zakaz dokonywania ustaleń materialnoprawnych wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego (vide np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2692/20, NSA z 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2767/18, CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela też stanowisko, wyrażone w wyroku NSA z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1783/15 i z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1604/09 (CBOSA), że z art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji.

W ostatnim z ww. wyroków NSA stwierdził ponadto, że "Zakres rozpoznania sprawy zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). Z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji".

Pogląd taki należy całkowicie podzielić z uwagi na wiążącą organa administracji publicznej hipotezę art. 151 § 2 k.p.a., nakazującą im ograniczenie się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Taka też – prawidłowo – jest zaskarżona decyzja. Stwierdza bowiem wydanie badanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje na upływ terminu 5-cioletniego, uniemożliwiający uchylenie decyzji (a więc powody, dla których nie uchylił tej decyzji).

Jak wynika z powyższego, wyłącznie przesłanka negatywna z art. 146 § 2 k.p.a. – a nie z art. 146 § 1 k.p.a. – wymaga od organu wykazania, dlaczego w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Za stanowiskiem wyrażonym przez pełnomocników skarżącej nie przemawiają również podnoszone w skardze argumenty odnoszące się do potencjalnego postępowania odszkodowawczego, związanego z wydaną z naruszeniem prawa decyzją, kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym. Postępowanie odszkodowawcze, którego prawną podstawą jest art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, nie podlega – co oczywiste – kognicji sądów administracyjnych, ani tym bardziej organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem (zd. 1), jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Prejudykatem dla sądu powszechnego nie jest jednak decyzja (wyrok), która przesądza w sposób wiążący o istnieniu pozostałych przesłanek odpowiedzialności wynikających z Kodeksu cywilnego, w szczególności istnienia normalnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a dochodzoną szkodą (por. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 16 listopada 2020 r., sygn. akt I ACa 646/19).

Prejudykatem, umożliwiającym dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania za szkodę spowodowaną wadliwą decyzją administracyjną, jest tu bowiem samo orzeczenie stwierdzające niezgodność z prawem decyzji ostatecznej, postrzeganej jako źródło szkody. Skoro ostateczna decyzja administracyjna może być wzruszona zarówno na drodze administracyjnej (postępowania o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności decyzji), jak i na drodze sądowoadministracyjnej, to postępowania prowadzone na obu tych drogach muszą być uznawane za takie, z których wywodzą się prejudykaty dla postępowania w sprawie o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem wydanie decyzji administracyjnej (por. w tym zakresie wyrok Sądu Najwyższego z 21 października 2016 r., sygn. akt IV CSK 26/16, publ. Baza Orzeczeń SN).

W tym wyroku SN w sposób niebudzący wątpliwości stwierdził, że "stwierdzenie wadliwości decyzji ostatecznej może się odbyć na dwóch drogach ochrony prawnej. Na drodze administracyjnej może dojść do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 i n. k.p.a.) lub do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w związku z wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności (art. 158 § 2 k.p.a.) albo do jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania (art. 145 i n. k.p.a.), czy też stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w związku z wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.). Na drodze sądowej natomiast może dojść do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) względnie też może dojść do jej uchylenia z przyczyn, które by uzasadniały wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), jak i z uwagi na mniej doniosłe wady postępowania, które mogły mieć wpływ na jego wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), czy też z uwagi na naruszenie prawa materialnego przez jej wydanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Sąd administracyjny może też stwierdzić wydane takiej decyzji z naruszeniem prawa, gdyby przesłanki negatywne uniemożliwiały stwierdzenie jej nieważności lub też uchylenie w wyniku wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.)". Dlatego też prejudykatem umożliwiającym skuteczne wniesienie powództwa na podstawie art. 4171 § 2 k.c. jest albo orzeczenie organu administracji publicznej, albo wyrok sądu administracyjnego - z którego wynika wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Pozostałe natomiast okoliczności, które pełnomocnicy skarżącej podnoszą, jako zarzuty w skardze nie stanowią owego prejudykatu. Nie jest nim w szczególności "ocena wszystkich wad ostatecznej Decyzji Starosty, a więc nie tylko tego, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowaniu), ale także tego, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja, a zatem rozstrzygnąć również o naruszeniu prawa materialnego", ani "niewyjaśnienie, jakich uchybień dopuścił się Starosta L.w postępowaniu, którego dotyczył wniosek o wznowienie, poza uchybieniem proceduralnym (brakiem udziału Strony w postępowaniu), jakie naruszenie prawa materialnego miało miejsce w postępowaniu zakończonym Decyzją Starosty oraz niewskazaniem, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja". Pomijając fakt, że przesłanką odmowy uchylenia decyzji nie był art. 146 § 2 k.p.a. – co uszło uwadze pełnomocników skarżącej – a więc organ nie mógł wykazywać tego, "czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja" wyjaśnić należy, co następuje.

Po pierwsze – co wynika z wyżej dokonanej oceny prawnej tut. Sądu – organ nie mógł takich ustaleń prowadzić z uwagi na treść art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Po drugie – przesłanki normalnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją, a dochodzoną szkodą, wymagają przeprowadzenia oceny, o której mowa w art. 361 § 1 k.c. – ale nie przez organ administracji lub sąd administracyjny, a przez sąd powszechny, który zresztą badać będzie, czy szkoda nastąpiłaby także wtedy, gdyby zapadła decyzja zgodna z prawem.

W postępowaniu przed sądem powszechnym niezbędnym jest niewątpliwie wykazanie (prejudykatem) – zgodnie z art. 471 1 § 2 k.c. - że decyzja ostateczna jest niezgodna z prawem, a obowiązek ten "odnosić należy do regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi" (por. wyrok SA w Szczecinie z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I ACa 99/18) – gdyż "w świetle art. 4171 § 2 k.c., sąd w sprawie o odszkodowanie nie został upoważniony przez ustawę (...) do badania w ramach oceny roszczenia o odszkodowanie kwestii zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej" (ibidem). Pozostałe jednak kwestie istotne dla orzeczenia w sprawie odszkodowawczej badane będą wyłącznie przez sąd powszechny.

Jest rzeczą dla tut. Sądu zrozumiałą procesowo, że zajęcie przez organ w uzasadnieniu decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowiska co do meritum, a więc odniesienie się do wszystkich potencjalnych wadliwości decyzji ostatecznej ułatwiłoby skarżącej wywodzenie roszczenia odszkodowawczego. Stanowiłoby jednak w sprawie niniejszej działanie organu niezgodne z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.

Z powodów przedstawionych powyżej, za niezasadne uznać należy zarzuty przywołane w skardze.

GINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy poprawną merytorycznie decyzję organu I instancji – nienaruszającą art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Nie naruszył też art. 146 § 1 k.p.a. przez dokonanie błędnej wykładni "w zakresie rozpoczęcia biegu przewidzianego w nim terminu, polegającej na zastosowaniu koncepcji "wejścia decyzji do obrotu prawnego".

GINB nie naruszył też art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. przez "bezzasadne utrzymanie w mocy Decyzji I instancji, w sytuacji gdy Decyzja I instancji naruszała art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie wydania Decyzji Starosty z naruszeniem prawa z powołaniem się na brak możliwości jej uchylenia na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku pełnego i wyczerpującego wskazania i wyjaśnienia okoliczności, z powodu których Organ I instancji nie uchylił Decyzji Starosty (...), podczas gdy Organ I instancji powinien dokonać oceny wszystkich wad ostatecznej Decyzji Starosty, a więc nie tylko tego, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowaniu), ale także tego, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja, a zatem rozstrzygnąć również o naruszeniu prawa materialnego". Z przyczyn wymienionych powyżej organa obu instancji nie mogły rozstrzygać o naruszeniu prawa materialnego badaną decyzją ostateczną; w szczególności zaś rozważać kwestii, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja – gdyż podstawą decyzji był upływ terminu, a nie tożsamość decyzji, która miałaby być wydana w wyniku wznowienia postępowania.

Decyzja organu I instancji nie naruszała art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż organ I instancji poczynił wszelkie ustalenia i dokonał oceny dowodów w sposób wynikający z hipotezy art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 (a nie § 2) k.p.a. i w tym zakresie decyzję prawidłowo uzasadnił. GINB zaś nie miał podstaw do tego, aby te ustalenia i ocenę oraz uzasadnienie prawne i faktyczne procesowo zakwestionować, co powoduje, że poprawnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie został w sprawie naruszony art. 7, 8 § 1, 11, 104 § 1 i 2, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w sposób wskazany w skardze. GINB należycie rozpatrzył dowody, natomiast nie było potrzeby podejmowania przez ten organ podjęcie jakichkolwiek dodatkowych "kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia", gdyż te w pełni zostały podjęte w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. GINB w sposób wynikający z istoty sprawy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a to odniesienie nie wynikało wyłącznie ze stwierdzenia, że "pozostałe zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie", ale z całego sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.