Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Dyrektora Instytutu Badań Edukacyjnych w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. oddala skargę.

I. K. w dniu [...] czerwca 2013 r. złożył do Dyrektora Instytutu Badań Edukacyjnych w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) W jakim formacie plików elektronicznych (np.[...]) Instytut Badan Edukacyjnych posiada wyniki egzaminów zewnętrznych szkół w formie cyfrowej?

2) W jakim formacie plików elektronicznych (np.[...]) Instytut Badań Edukacyjnych posiada wskaźniki Edukacyjnej Wartości Dodanej szkół w formie cyfrowej?

3) Czy posiadany przez Instytut Badań Edukacyjnych system informatyczny daje możliwość (posiada opcję) uszeregowania wyników egzaminów zewnętrznych w formie cyfrowej szkół dowolnego miasta, od szkoły z najwyższym wynikiem do szkoły z najniższym wynikiem i jakie czynności muszą zostać wykonane, aby uzyskać to uszeregowanie w formie elektronicznej?

4) Czy Instytut Badań Edukacyjnych posiada uszeregowania, o których mowa w pytaniu nr 3? Jeżeli posiada, to dla szkół których miast powyżej 100 tys. mieszkańców?

5) Czy posiadany przez Instytut Badań Edukacyjnych system informatyczny daje możliwość (posiada opcję) uszeregowania wskaźników Edukacyjnej Wartości Dodanej w formie cyfrowej szkół dowolnego miasta, od szkoły z najwyższym wskaźnikiem do szkoły z najniższym wskaźnikiem i jakie czynności muszą zostać wykonane, aby uzyskać to uszeregowanie w formie elektronicznej?

6) Czy Instytut Badań Edukacyjnych posiada uszeregowania, o których mowa w pytaniu nr 5? Jeżeli posiada, to dla szkół których miast powyżej 100 tys. mieszkańców?

I. K. w dniu [...] sierpnia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu Badań Edukacyjnych w W. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej w zakresie określonym w jego wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r.

Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Instytutu Badań Edukacyjnych w W. do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Dyrektor Instytutu Badań Edukacyjnych w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że żądane przez skarżącego informacje dotyczą aspektów technicznych rozwiązań informatycznych i bazowodanowych. Nie są to informacje doniosłe dla obywateli. Walor informacji doniosłej posiada na pewno wartość wskaźnika dla danej placówki, ale ta informacja jest możliwa do uzyskania ze strony portalu [...]. Bezsprzecznie również informacja, której podania domagał sie skarżący nie istnieje w żadnym wytworzonym dokumencie. W ocenie Dyrektora Instytutu Badań Edukacyjnych w W. skarżący de facto żądał wytworzenia informacji publicznej, a nie jej udostępnienia. Żądane informacje nie miały przymiotu informacji publicznej, a zatem nie doszło do bezczynności podmiotu obowiązanego.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. poinformował, że w dniu [...] września 2013 r. została udzielona mu żądana informacja, jednakże w innej formie niż określona we wniosku, co utrudnia do niej dostęp oraz wykorzystanie i z tego powodu skarga jest zasadna.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Instytutu Badań Edukacyjnych w W. podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, jak również odniósł się do zarzutu skarżącego, że żądane informacje nie zostały mu przekazane w formie określonej we wniosku, odmawiając mu zasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności.

Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty,

3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

5. bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach.

Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot obowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie.

Rozpoznawana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., zwana dalej U.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.

Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera przepis art. 6 U.d.i.p., w którym wymieniono m.in. informację o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a U.d.i.p.).

Pojęcie informacji publicznej jest, zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, LexPolonica nr 2263509, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357). Przyjąć zatem należy, że "analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu" (I. Kamińska, M. Rozłupka - Ostrowska, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, opublikowany w LexPolonica), nie jest więc informacją publiczną wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły.

Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu obowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej.

Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot obowiązany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się wnioskodawca, nie ma charakteru informacji publicznej, podmiot nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu obowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot obowiązany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go informacji.

Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje wyłącznie prawo dostępu do informacji publicznej i postępowania w takich sprawach. Natomiast nie obejmuje sytuacji, w których żądanie dotyczy udzielenia informacji, które nie są informacją publiczną.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało przede wszystkim przesądzić, czy żądane przez skarżącego informacje posiadają cechy informacji publicznej i czy podmiot obowiązany jest w ich posiadaniu.

W ocenie Sądu, Dyrektor Instytutu Badań Edukacyjnych w W. zasadnie przyjął, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż zaliczane są do tzw. "informacji technicznych", które mają ograniczony krąg odbiorców i mają charakter dynamiczny, tzn. mogą ulegać częstym zmianom ze względu np. na wdrażane zmiany w systemach informatycznych.

Ponadto należy podkreślić, na co wskazał Dyrektor Instytutu Badań Edukacyjnych w W., że żądane przez skarżącego informacje w dniu złożenia wniosku nie istniały. Jednakże pomimo, że informacje te nie były informacją publiczną, to zostały one skarżącemu udostępnione.

Od dawna bowiem utrwalony jest pogląd, że wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu podmiotu obowiązanego.

W ocenie Sądu, wniosek skarżącego zmierzał do wytworzenia informacji i to informacji, których nie można byłoby uznać za informacje publiczną m.in. ze względu na ograniczony ewentualny krąg jej odbiorców.

Skoro zatem żądana przez skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej, to podmiot obowiązany nie podlegał rygorom określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności nie był związany terminami w niej określonymi.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.