Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. N. na uchwałę Rady W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -

W dniu 27 czerwca 2011 r. M. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P.

Uchwale tej zarzucił naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm., zwaną dalej "o.p.z.p."), oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP z uwagi na pominięcie obowiązku uwzględniania w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazu poszanowania praw przysługujących użytkownikowi wieczystemu nieruchomości będących przedmiotem planowanego zagospodarowania, a ściśle wiążącego się z działkami gruntu nr [...] i [...], i przez to lokalizację na tym terenie przestrzeni publicznej w postaci parku miejskiego.

Skarżący wskazał, iż plan zagospodarowania przestrzennego rejonu P. narusza jego interes prawny i wniósł o jego uchylenie w całości, bądź w części dotyczącej działek nr [...] i [...] oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 roku Prezydent Miasta W. ustanowił na rzecz skarżącego prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 6.641 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. Na w/w nieruchomości jest położony dwukondygnacyjny budynek handlowo - usługowy. Jednocześnie prowadzona jest sprawa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki gruntu nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 10.236 m2.

Ponadto w dniu 27 sierpnia 2010 roku na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o.p.z.p skarżący złożył uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P. kwestionując ustalenia przyjęte w projekcie planu, których nie uwzględniono wskazując między innymi, że działki [...] i [...] stanowią kluczowy obszar dla obsługi wypoczynkowo - rekreacyjnej i sportowej mieszkańców W. Uchwałą z dnia [...] listopada 2010 roku Rada Miasta W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu P. Działki nr [...] i [...] zostały objęte ustaleniami obowiązującymi dla jednostki terenowej 21 ZP (U) - § 26 planu, dla której:

a) ustalono przeznaczenie podstawowe jako park przy jednoczesnym dopuszczeniu jako funkcji uzupełniającej jedynie usług gastronomii, kultury i sportu pomimo tego, iż budynek zlokalizowany na działce gruntu [...] jest aktualnie użytkowany jako budynek biurowo - usługowy,

b) ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na min. 70% - ograniczając możliwość zabudowy działki gruntu nr [...] do zabudowy już istniejącej z jednoczesnym ograniczeniem funkcji, tymczasem dla sąsiedniej jednostki strukturalnej w/w wskaźnik wynosi 40%,

c) zakazano realizacji obiektów kubaturowych poza liniami zabudowy wg. rysunku planu uniemożliwiając tym samym wprowadzenie jakiejkolwiek zabudowy na działce nr [...] zaś w stosunku do działki nr [...] zabudowa jest ograniczona do jej niewielkiej części, a pozostała część działki stanowić będzie część parku miejskiego,

d) zakazano lokalizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych w granicach zakazu lokalizacji tych urządzeń zgodnie z rysunkiem planu - na działce nr [...] uniemożliwiono taką możliwość,

e) wykluczono możliwość realizacji innych ogrodzeń poza ogrodzeniem zewnętrznym parku zgodnie z rysunkiem planu, czyniąc działki skarżącego ogólnodostępnymi,

f) ustalono wejście do parku i przebieg głównych ciągów pieszych według rysunku planu zgodnie z którym jedno z głównych wejść i głównych ciągów pieszych przebiega przez działkę nr [...],

g) wprowadzono zakaz realizacji nowych ścieżek rowerowych,

h) dopuszczono możliwość lokalizacji ogrodów kawiarni i restauracji jedynie w sąsiedztwie zabudowy, na działce nr [...] brak takiej możliwości, zaś na działce nr [...] ograniczona ona została do sąsiedztwa zabudowy,

i) nie dopuszczono realizacji drobnych obiektów handlu i usług, j) zakazano realizacji tymczasowych obiektów budowlanych,

k) nie dopuszczono realizacji reklam,

I) zakazano czasowego zajmowania części terenu pod inne funkcje lub użytkowanie, m) ustalono oświetlenie co najmniej głównych ciągów pieszych,

n) ustalono ochronę ukształtowania powierzchni ziemi poprzez zakaz zmiany ukształtowania powierzchni,

o) wprowadzono zakaz zmniejszania powierzchni biologicznie czynnej,

p) wprowadzono zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej i innych urządzeń radiokomunikacyjnych.

W tym stanie rzeczy skarżący pismem z dnia 28 kwietnia 2011 roku wezwał Radę W. do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie do dnia złożenia niniejszej skargi nie otrzymał odpowiedzi.

W jego ocenie przeznaczenie nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] dla realizacji parku miejskiego - jednostka 21 ZP(U) - z jednoczesnym wprowadzeniem zakazów i nakazów dla w/w jednostki prowadzi do faktycznego wywłaszczenia tych nieruchomości pomimo tego, iż właściciel pozostaje nadal formalnym właścicielem, ale swobodne korzystanie z jego własności ograniczone jest przez ingerencję władz. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia, jak chociażby zakaz realizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych, ogrodzeń poza ogrodzeniem zewnętrznym parku, dopuszczenie możliwości realizacji ogrodów kawiarni i restauracji jedynie w sąsiedztwie zabudowy, zakaz realizacji drobnych obiektów handlu i usług, czy też zakaz czasowego zajmowania części terenu pod inne funkcje użytkowe skutkują brakiem możliwości swobodnego korzystania z działek nr [...] i [...] z wyłączeniem innych osób, prowadząc do zrównania przysługujących mu uprawnień do korzystania z tych nieruchomości z analogicznymi uprawnieniami osób trzecich, którym nie służą wobec tych nieruchomości jakiekolwiek prawa, przy jednoczesnym obciążeniu go jako użytkownika wieczystego obowiązkami z tytułu posiadania praw do nieruchomości, jak chociażby świadczeniami pieniężnymi, obowiązkiem utrzymania porządku na terenie nieruchomości, cywilnoprawną odpowiedzialnością za zdarzenia zaistniałe na nieruchomościach.

Faktyczne i prawne możliwości korzystania z działki gruntu nr [...] i [...] różnią się zaś właściwie jedynie możliwością realizacji zabudowy o charakterze usługowym z ograniczeniem do usług gastronomii, kultury i sportu na niewielkiej części działki nr [...]. Przy czym zlokalizowany na w/w działce budynek jest aktualnie przeznaczony pod funkcję biurowo -usługową, i do czasu odzyskania do niego praw przez spadkobierców dawnego właściciela, był użytkowany w ten sam sposób przez miasto W. Przy czym dla sąsiedniej działki dopuszczono wskaźnik pow. biologicznie czynnej 40 % i dopuszczenie jako funkcji uzupełniającej usług nieuciążliwych związanych z obsługą funkcji podstawowej.

W ocenie skarżącego w sprawie doszło do naruszenia przysługującego mu prawa wieczystego użytkowania, przywołał on art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tytko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kryteria tych ograniczeń zostały sformułowane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który - statuując zasadę proporcjonalności - stanowiąc, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2001 roku K 27/00 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z Konstytucją. Co oznacza w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Ograniczenia te nie mogą zatem naruszać istoty wolności i praw. Nawiązując do zakazu naruszania istoty prawa własności Trybunał wyraził stanowisko, że "określenie istoty prawa własności musi nawiązywać do podstawowych składników tego prawa, tak jak ukształtowały się one w historii jego rozwoju". Obejmują one w szczególności prawo korzystania z przedmiotu własności z wyłączeniem innych osób oraz pobierania pożytków. Niewątpliwie - co do zasady - ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu, należy do zadań własnych gminy. Jednak, przywołane uprawnienie planistyczne jako instrument kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią nie stanowi samo w sobie podstawy prawnej do naruszania interesu prawnego właścicieli, bądź użytkowników wieczystych nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie to może być realizowane jedynie w granicach wyznaczonych przepisami prawa dotyczącymi problematyki regulowanej w planie miejscowym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych nieruchomości, co zobowiązuje organy gminy do szczególnie wnikliwego i starannego działania, zwłaszcza w tych przypadkach, w których projektowane rozwiązania planistyczne mogą prowadzić do naruszenia prawa własności lub innych praw majątkowych.

Skarżący zakwestionował konieczność utworzenia ogólnie dostępnego parku w obrębie nieruchomości gruntowych nr [...] i [...]. Wprawdzie możliwość realizacji parku miejskiego może wynikać z potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o.p.z.p, jednak powyższy przepis winien być interpretowany również w kontekście art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy, który nakazuje uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również prawa własności. Tymczasem zakres wprowadzonych w planie ograniczeń spowodował zniweczenie podstawowych składników praw podmiotowych skarżącego, bowiem przeznaczenie wskazanych wyżej nieruchomości jako parku miejskiego w istocie nadało tym nieruchomościom cechy miejsca publicznego umożliwiając korzystanie z nich przez inne podmioty niezależnie od woli skarżącego. Umożliwienie zaś korzystania z nieruchomości przez inne podmioty (niezależnie od woli właściciela - użytkownika wieczystego) jest możliwe tylko w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Park miejski nie stanowi zaś celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603, ze zm.). W związku z tym stwierdzić należy, że w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego.

Skarżący wskazał jednocześnie na naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez lokalizację na działkach gruntu nr [...] i [...] przestrzeni publicznej w postaci parku miejskiego w sytuacji gdy zakładanie i utrzymywanie zieleni zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami należy do zadań własnych gminy. Co prawda żadna norma prawna nie określa, że tereny zieleni mogą być zakładane jedynie na gruntach stanowiących własność gminy, zgodnie jednak z postanowieniami art. 64 ust. 3 Konstytucji wszelkie ograniczenia prawa własności mogą mieć miejsce jedynie w formie ustawy. Uwzględniając fakt, że przeznaczenie nieruchomości pod park miejski i wynikające z tego przeznaczenia ograniczenia w dysponowaniu nieruchomością należy przyjąć, że może mieć to jedynie miejsce za zgodą właściciela. Wobec powyższego skarga jest jak najbardziej zasadna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów wskazał, iż zgodnie z ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] z obrębu [...] znajdują się na terenie symbolu 21 ZP/U/ o

przeznaczeniu podstawowym na park, a uzupełniającym dla usług gastronomicznych, kultury i sportu. Przyjęte ustalenia w mpzp pozostają w zgodzie w ustaleniami przyjętymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - tereny parkowe ZP1 /Uchwała Nr [...] Rady m. W. z dnia [...] października 2006 r./, co wyczerpuje dyspozycję art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu P. nie wprowadza żadnych istotnych zmian co do przeznaczenia, a jedynie "porządkuje jego teren, bowiem teren P. istnieje w tym samym miejscu /przy ul. [...] od blisko 50 lat. Park ten zajmuje teren pomiędzy ulicami [...],[...],[...] i [...]. Przed laty na tym terenie znajdowało się wysypisko śmieci i zanieczyszczone glinianki, natomiast projekt zagospodarowania terenu powstał jako WOWR — Wielofunkcyjny Ośrodek Wypoczynkowo-Rekreacyjny, który obejmować miał, jako jedną całość, teren dzisiejszego parku M. oraz parku S., jednakże ostatecznie ulica [...] podzieliła go na dwie części. Teren ten to "zielone płuca [...]" obejmujący przedwojenny Park S., Park S. i Park M. Według ustaleń określonych w zaskarżonym planie Park S. i M. połączone będą kładką pieszorowerową przebiegającą ponad ul. [...].

Wskazano, iż zamiar utworzenia takiego zespołu zieleni miejskiej zaistniał już w zatwierdzonym w lipcu 1956 r. Planie Generalnym na lata 1955-1965. Następnie kontynuowany był w kolejnych opracowaniach - aktach planistycznych dla m. W., i tak:

- zatwierdzonym w styczniu 1961 r. perspektywicznym planie ogólnym z założeniami do 1965 r.

- zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] lipca 1969 r. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego do 1985 r.

- zatwierdzonym w grudniu 1982 r. perspektywicznym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego

- zatwierdzonym [...] września 1992 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego

- zatwierdzonym [...] lipca 2001 r. planem zagospodarowania m. W., z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

- uchwalonym [...] października 2006 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W.

Zatem ustalenia dla istniejącego p., znajdującego się na obszarze objętym miejscowym planem rejonu P., są konsekwencją i wynikiem ciągłości ustaleń zawartych w przywołanych aktach planistycznych wyrażających m.in. politykę przestrzenną m. W. w tym zakresie.

Wskazując na powyższe nieuprawnione jest zatem twierdzenie Skarżącego w przedmiocie bezzasadności "utworzenia ogólnie dostępnego parku miejskiego".

Odnosząc się natomiast do wskazanych naruszeń ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Konstytucji RP w zakresie ochrony własności, skutkujących bezzasadną i nieproporcjonalną ingerencją w prawa własności /użytkowania wieczystego/ organ wskazał, iż bezspornym w sprawie pozostaje, że stosownie do art.4 ust.1 ustawy o.p.z.p, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto przepis art. 3 ust. 1 ustawy o.p.z.p stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gmin, w tym uchwalanie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, do zadań własnych gminy. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Tak więc ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze

lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tak więc w studium dokonuje się kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy, które są wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu, z czym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, gdyż zaskarżona uchwała pozostaje w absolutnej zgodzie z ustaleniami przyjętymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. /uchwała z dnia [...] października 2010 r./. Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że nieruchomości wskazane przez Skarżącego położone są na terenie, które zarówno w planie jak i w studium znajdują się w strefie zieleni urządzonej /ZP 1/.

Jeżeli zaś idzie o zarzut skargi odnośnie ograniczenia prawa własności w rozumieniu art.64 ust.3 Konstytucji i nadmierną ingerencję w sferę tych praw zważyć należy, iż instytucja prawa własności regulowana jest poprzez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po myśli art. 6 ust.1 tej ustawy plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami prawo własności, które to prawo nie ma charakteru absolutnego i de facto kreowane jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Już sama Konstytucja RP dopuszcza ustawowe określenie granic własności, a taką ustawą niewątpliwie jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa granice tego prawa i delegująca możliwość na organ stanowiący gminy do ograniczeń wynikających z prawa własności. Właśnie to "władztwo planistyczne" wyznaczone ustawą polega na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności. Natomiast o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy działanie gminy jest absolutnie dowolne i nieuzasadnione. W tym konkretnym przypadku trudno jest przyjąć, że nie ma racjonalnych powodów, dla których pierwszeństwo wobec interesu publicznego miałoby przypaść interesowi skarżącego, stąd wywód o przekroczeniu władztwa planistycznego nie ma odpowiednich podstaw faktycznych i prawnych. Rozważając kwestie uwarunkowań ograniczenia prawa własności na uwagę zasługuje także przepis art.4 ust. 1 ustawy o.p.z.p stanowiący, że ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem właśnie ustalenia miejscowego planu kształtują sposób wykonywania prawa własności, skutkujące częstokroć ograniczeniem tego prawa własności /art.64 ust.3 Konstytucji/, dla zabezpieczenia potrzeb interesu publicznego,

który jest uwzględniony obligatoryjnie w planowaniu przestrzennym /art.1 ust.2 pkt 9/.

Wobec powyższego trudno przyjąć zarzuty do przyjętych rozwiązań planistycznych, skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej przez Skarżącego.

Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia ustawy o ochronie przyrody. Bezspornym pozostaje, że zakładanie i utrzymywanie terenów zieleni, w tym zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie zieleni gminnej należy do zadań własnych gminy, na co wskazuje przepis art. 7 ust.1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym. Zadanie to jest powtórzone w ustawie o ochronie przyrody, która w przepisie art. 78 stanowi, iż rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia, zaś według przepisu art.2 ust. 1 pkt 8 i ust.2 pkt 5 i 6 tej ustawy ochrona przyrody polega m.in. na zachowaniu istniejącej zieleni oraz ochronie walorów krajobrazowych i zieleni w miastach, a także utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu siedlisk przyrodniczych.

Pismem z dnia 23 września 2011 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył m.in decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] o ustanowieniu na rzecz skarżącego prawa wieczystego użytkowania działki nr [...] oraz sporządzoną w formie aktu notarialnego umowę oddania skarżącemu przez m. W. w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej nr [...], zaś pismem z dnia 20 października 2011 r. wypis z księgi wieczystej [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm zwanej w dalszej części P.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym wskazać należy, iż Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 P.p.s.a).

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a także, czy skarżący wyczerpał ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniem Rady W. do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P., jest aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą skarżący skierował do Rady W. w dniu 28 kwietnia 2011r. W związku z brakiem odpowiedzi Rady na to wezwanie, skarga do Sądu złożona została w dniu 27 czerwca 2011 r., a więc w terminie 60 dni od dnia złożenia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skargę złożono zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Do ustalenia pozostaje zatem, czy powołana uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącego i czy narusza ten interes prawny.

Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu przysługiwania mu prawa wieczystego użytkowania do działek gruntu o nr ew. [...] (do akt sprawy przedłożono odpis z księgi wieczystej) i [...] objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały. Przy czym prawo wieczystego użytkowania działki [...] wynikać ma z decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] września 2011 r. Nr [...]. Uwzględniając więc

okoliczność, iż przed dniem wyrokowania w sprawie w obrocie prawnym znajdowała się decyzja o ustanowieniu na rzecz skarżącego prawa wieczystego użytkowania działki gruntu o nr ew. [...] w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącego, jako wynikającego z przysługiwania mu prawa wieczystego użytkowania działek gruntu nr [...] i [...].

Należy zatem ustalić, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżącego i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa.

Zaskarżona w sprawie uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art.20 ust. 1 ustawy o.p.z.p.

W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określone w tym względzie zapisy.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że nie narusza ona zasad i trybu jego sporządzenia, a zatem nie podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Jak wynika z akt administracyjnych, zaskarżona uchwała została podjęta z uwzględnieniem chronologii czynności materialno-technicznych wskazanych w art. 17 ustawy o.p.z.p.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 21 ust. 1 i 2 , 31 ust. 3 i 64 ust. 1 ,2,3 Konstytucji oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997. o gospodarce nieruchomościami, poprzez pominięcie obowiązku uwzględnienia w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazu poszanowania praw przysługujących użytkownikowi wieczystemu poprzez zlokalizowanie na działkach skarżącego nr [...] i [...] przestrzeni publicznej w postaci parku miejskiego, nie będącego celem publicznym, przy jednoczesnym dopuszczeniu jako funkcji uzupełniającej jedynie usług gastronomii, kultury i sportu, przy zachowaniu pow. biologicznie czynnej min 70 %. Tym samym w ocenie skarżącego ograniczono mu możliwość zabudowy działki [...], zaś w przypadku działki [...] która jest działką zabudowaną, nowa zabudowa ogranicza się do jej niewielkiej części. Ponadto poprzez wykluczenie możliwości realizacji innych ogrodzeń poza ogrodzeniem zewnętrznym parku działki będące w wieczystym użytkowaniu skarżącego stały się ogólnodostępne tym bardziej, iż przez działkę [...] przebiegać ma jedno z głównych wejść i ciągów pieszych do parku. Podniesiono także, iż w planie nie uwzględniono, iż budynek zlokalizowany na działce [...] jest użytkowany jako budynek biurowo-usługowym.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, należy wypowiedzieć się przede wszystkim co do kwestii możliwości ingerencji organów gminy w prawo własności.

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym statuuje obowiązek gminy ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Fakt nadania gminie poprzez jego treść tzw. władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis powyższy nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślić należy również, że w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w

pkt 5 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie - zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej - może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności.

W tej ostatniej kwestii Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (sygn. akt CZP 45/80, publ. OSPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta.

Należy w tym miejscu jednak podkreślić, że "plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym" (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, publ. LEX nr 496199). Jakkolwiek jest ono chronione normami Konstytucji RP, ale sama Konstytucja zastrzega, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach - nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Stanowisko takie wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA. Jakkolwiek (...) "prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach

Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje ustawy o.p.z.p. Ustawa ta upoważnia gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o.p.z.p), które kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o.p.z.p).

Ewentualne ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności wprowadzone w planie mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne" (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07).

"Organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. (...) prawo administracyjne, do którego należą regulacje dotyczące planowania przestrzennego jest prawem publicznym, które ze swojej istoty zawiera czynnik władztwa administracyjnego (państwowego), mogący wpływać na stosunki prawno-prywatne. W obrębie tego prawa podlega ochronie interes indywidualny na równi z interesem publicznym a istnieją też rozwiązania, które interesowi publicznemu przyznają pierwszeństwo. W takich razach interes indywidualny doznaje ochrony przez różnego rodzaju rozwiązania prawne, najczęściej przewidujące instytucje odszkodowania" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1349/06, publ. LEX nr 499840).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącego, tj. prawa wieczystego użytkowania, i nadużycia przysługującego organom gminy tzw. władztwa planistycznego.

Wbrew zarzutom skargi co do bezpodstawności działań organów w zakresie przeznaczenia działek skarżącego na park, kosztem odebrania mu możliwości ich zabudowy, czy też prowadzenia dotychczasowej działalności (na dz. [...]), zdaniem Sądu takie rozstrzygnięcie organu jest zgodne z art. 6 ust 2 pkt 1 w zw.z art. 2 pkt 4 ustawy o.p.z.p. oraz art. 20 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1,2,3 ustawy o.p.z.p. Przewiduje on, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zgodnie zaś z art. 20 plan miejscowy może zostać uchwalony jedynie wówczas gdy nie narusza ustaleń studium, które z kolei określa w szczególności:

1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów;

2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy;

3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk.

Wymienione przepisy pozwalają na ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Przyjęcie, że gmina nie może wyłączyć pewnych gruntów spod zabudowy, kierując się interesem społecznym, ochroną przyrody, gdyż sprzeciwiają się temu ich właściciele, podważałoby istotę przysługującego gminie władztwa planistycznego. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu prymat interesu publicznego nad interesem indywidualnym strony skarżącej wynika nie tylko z faktu przeznaczenia tych terenów w obowiązującym obecnie studium pod tereny zieleni miejskiej- parku. Rozpoznając niniejszą sprawę należy także mieć na uwadze, iż przeznaczenie to nie zostało wprowadzone obecnie. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, na terenie tym park funkcjonuje już od dziesiątków lat. Zamiar utworzenia takiego zespołu zieleni miejskiej zaistniał już w zatwierdzonym w lipcu 1956 r. Planie Generalnym na lata 1955-1965. Następnie kontynuowany był w kolejnych opracowaniach - aktach planistycznych dla m. W., i tak:

- zatwierdzonym w styczniu 1961 r. perspektywicznym planie ogólnym z założeniami do 1965 r.

- zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] lipca 1969 r. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego do 1985 r.

- zatwierdzonym w grudniu 1982 r. perspektywicznym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego

- zatwierdzonym [...] września 1992 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego

- zatwierdzonym [...] lipca 2001 r. planem zagospodarowania m. W., z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

- uchwalonym [...] października 2006 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W.

Zatem ustalenia dla istniejącego parku M., znajdującego się na obszarze objętym miejscowym planem rejonu P., są konsekwencją i wynikiem ciągłości ustaleń zawartych w przywołanych aktach planistycznych wyrażających m.in. politykę przestrzenną m. W. w tym zakresie.

Wskazując na powyższe nieuprawnione jest zatem twierdzenie skarżącego w przedmiocie bezzasadności "utworzenia ogólnie dostępnego parku miejskiego". Na terenie tym park już bowiem istnieje. Tym samym zarzut naruszenia zaskarżonym planem przysługującego mu prawa wieczystego użytkowania nie może zostać uwzględniony. Plan nie zmienia bowiem dotychczasowego przeznaczenia działek skarżącego.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut skarżącego dotyczący nieuwzględnienia przeznaczenia budynku znajdującego się na działce [...], jak również niemożność zabudowy należących do niego działek. Wprowadzone w planie ograniczenia w tym zakresie mają na celu właściwe zagospodarowanie parku, zgodnie z jego faktycznym przeznaczeniem- zieleń miejska. Gmina kierując się zarówno interesem publicznym i ładem przestrzennym, jak również mając na uwadze przepisy dotyczące ochrony przyrody mogła nie uwzględnić dotychczasowego sposobu użytkowania budynku, skoro koliduje on z podstawową funkcją jaka istnieje na tym terenie od dziesiątków lat. Na marginesie należy wskazać, iż ustawodawca przewidując takie sytuacje w art. 36 ust. 1 ustawy o p.z.p wskazał iż, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Stanowi się, że realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają.

Za nieuprawniony Sąd uznał także zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez lokalizację na działkach gruntu nr [...] i [...] przestrzeni publicznej w postaci parku miejskiego w sytuacji gdy zakładanie i utrzymywanie zieleni zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami należy do zadań własnych gminy. Nie ulega wątpliwości, iż zakładanie i utrzymywanie terenów zieleni, w tym zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie zieleni gminnej należy do zadań własnych gminy, na co wskazują zarówno art. 7 ust.1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 78 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, iż rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia. Wskazać należy, iż w świetle art.2 ust. 1 pkt 8 i ust.2 pkt 5 i 6 tej ustawy ochrona przyrody polega m.in. na zachowaniu istniejącej zieleni oraz ochronie walorów krajobrazowych i zieleni w miastach, a także utrzymywaniu lub przywracaniu do właściwego stanu siedlisk przyrodniczych. Tym samym zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o.p.z.p. organ miał ustawowy obowiązek określenia w planie granic i sposobów zagospodarowania parku jako terenu objętego ochroną na podstawie w/w przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.