III SA/Kr 416/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-06-14	
Data wpływu	2021-03-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Hanna Knysiak-Sudyka /sprawozdawca/
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Marta Kisielowska	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność pkt 1 załacznika nr 2 do uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; Art. 3, art. 52, art. 53, art. 54, art. 134, art. 147, art. 161; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; Art. 5, art. 18, , art. 35, art. 40, art. 41, art. 48, art. 91, art. 94; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków – Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 22 października 2019 r. nr XI/12/2019 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg stwierdza nieważność punktu 1 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XI/121/2019 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 22 października 2019 roku zatytułowanego "Zwolnienia z opłat".	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Proszowicach w dniu 22 października 2019 r. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) uchwałę Nr XI/121/2019 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł w dniu 10 lutego 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – Nowa Huta w Krakowie zarzucając istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i dokonanie nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych polegającej na zawężeniu katalogu pojazdów zwolnionych z mocy prawa z opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XI/121/2019 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 22 października 2019 roku zatytułowanym "Zwolnienia z opłat" jako sprzecznej z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Skarżący wskazał, że w załączniku nr 2 do powyższej uchwały, zatytułowanym "OPŁATY", w którym to zostały ustalone stawki opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze określonym w załączniku nr 1, zawarto następujący punkt:

"1. ZWOLNIENIA Z OPŁAT

1.1. pojazdy: Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Więziennej, Krajowej Administracji Skarbowej wykorzystywane przez Służbę Celno-Skarbową, służb ratowniczych;

1.2. pojazdy zarządów dróg publicznych;

1.3. pojazdy Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi;

1.4. pojazdy wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej;

1.5. autobusy szkolne przewożące dzieci do szkoły;

1.6. pojazdy będące własnością przedstawicielstw państw obcych oznaczone symbolami CD lub CC".

Skarżący wskazał, że w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych wprowadzona została regulacja zwalniająca od obowiązku uiszczania opłat za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania stanowiąca, iż: "Od opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, są zwolnione: 1) pojazdy:

a) Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Służby Więziennej, Krajowej Administracji Skarbowej wykorzystywane przez Służbę Celno-Skarbową, służb ratowniczych,

b) zarządów dróg,

c) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi,

d) wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej,

e) pojazdy elektryczne, o których mowa w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych;

2) autobusy szkolne przewożące dzieci do szkoły.".

Skarżący przywołał również treść art. 13b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, który stanowi, jaki jest zakres upoważnienia przysługującego radzie miasta przy ustalaniu strefy płatnego parkowania. W upoważnieniu tym mieści się ustalenie wysokości opłaty, możliwości wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych zerowych stawek opłaty dla niektórych użytkowników drogi oraz określenie sposobu pobierania opłat. Jak zauważył skarżący, Radzie Miasta nie przysługuje natomiast upoważnienie do modyfikowania katalogu pojazdów zwolnionych od obowiązku uiszczania opłat za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Katalog pojazdów zwolnionych z ww. obciążenia fiskalnego został bowiem ściśle określony w ustawie.

Odniósłszy powyższe do uchwały nr XI/121/2019 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 22 października 2019 roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg skarżący wskazał, iż wśród pojazdów zwolnionych z opłat wymienionych w pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały nie zostały wymienione pojazdy elektryczne, o których mowa w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 roku o elektromobilności i paliwach alternatywnych. Zwolnienie wskazanych pojazdów elektrycznych zostało natomiast wprowadzone w art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych i nie mogło zostać ograniczone aktem prawnym niższego rzędu.

Ponadto skarżący zauważył, iż przepis art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych zawiera zwolnienie od opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, pojazdów Służby Ochrony Państwa, natomiast w pkt 1.1. załącznika nr 2 do uchwały nr XI/121/2019 Rady Miejskiej w Proszowicach brak jest wskazania na zwolnienie tejże Służby. W jej miejsce wskazane zostało natomiast Biuro Ochrony Rządu.

W związku z powyższym skarżący stwierdził, że sformułowany wniosek o częściowe stwierdzenie nieważności uchwały Nr XI/121/2019 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 22 października 2019 roku jest zasadny i zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę organ uznał za uzasadnione w całości zawarte w niej zarzuty i wniósł jednocześnie o odstąpienie od obciążania skarżonego organu kosztami postępowania.

Organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że wszystkie powyższe zarzuty są słuszne w kontekście aktualnie obowiązujących regulacji prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały, należy stwierdzić, że mieści się ona w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 729/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

W odniesieniu do uchwał w sprawie strefy płatnego parkowania delegacja ustawowa wynika z art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470; powoływanej dalej jako "u.d.p.").

Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713, powoływanej dalej jako "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Konstytucja RP pozwala organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 na stosunkowo szeroki zakres swobody w stanowieniu prawa miejscowego. Niemniej akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to, że podejmowane w uchwałach rozwiązania nie mogą być dowolne. Nie są one dowolne, gdy mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny zatem wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie - Prawo o drogach publicznych, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 i 6 oraz art. 13f u.d.p.

Ta ostatnia ustawa w art. 13 ust. 3 wprowadza regulację zwalniającą od obowiązku uiszczania opłat za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania stanowiącą, iż: "Od opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, są zwolnione: 1) pojazdy:

a) Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Służby Więziennej, Krajowej Administracji Skarbowej wykorzystywane przez Służbę Celno-Skarbową, służb ratowniczych,

b) zarządów dróg,

c) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi,

d) wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej,

e) pojazdy elektryczne, o których mowa w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych;

2) autobusy szkolne przewożące dzieci do szkoły."

Przepis art. 13b ust. 4 u.d.p. określający zakres ustawowego upoważnienia przysługującego radzie miasta przy ustalaniu strefy płatnego parkowania nie upoważnia rady miasta do modyfikowania katalogu pojazdów zwolnionych od obowiązku uiszczania opłat za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Katalog określony w ww. przepisie jest bowiem katalogiem zamkniętym, a jego modyfikacja może nastąpić wyłącznie na drodze ustawowej. Wobec tego katalog ten nie może być ograniczony aktem prawnym niższego rzędu.

W związku z rozbieżnością między katalogiem określonym w ww. przepisie a katalogiem zawartym w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, zatytułowanym "OPŁATY", w punkcie: "1. ZWOLNIENIA Z OPŁAT", a także mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części – to jest w zakresie pkt 1 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XI/121/2019 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 22 października 2019 roku zatytułowanego "Zwolnienia z opłat".