I OSK 977/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-19	
Data wpływu	2018-03-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Teresa Kurcyusz - Furmanik	
Symbol z opisem	6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Wr 651/17	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1990; art. 130 a ust. 6; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 133 § 1, 134 § 1, art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant starszy sekretarz sądowy J.C. po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 651/17 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej również jako "WSA", wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 651/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, dalej jako "RPO", na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w L., dalej jako "Rada Miejska", z [...] listopada 2015 r., w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej z [...] listopada 2015 r. 

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ww. uchwałą nr [...] z [...] listopada 2016 r. Rada Miejska na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 oraz art. 12 pkt 1 i pkt 4 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 871 ze zm.), dalej jako "u.s.p." oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 211 ze zm.), dalej jako "p.r.d." ustaliła wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

W skardze do WSA, RPO wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 i § 2 powyższej uchwały, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 130a ust. 6 p.r.d.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Rada uznała, że działała w ramach delegacji ustawowej i nie doszło do jej przekroczenia, bowiem kwoty ustalonych stawek nie są wyższe od maksymalnych stawek określonych w art. 6a art. 130a p.r.d.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 130 ust. 6 p.r.d. oraz przytoczył jego treść. Dalej WSA podniósł, że Minister Finansów w obwieszczeniu z dnia 4 sierpnia 2015 r. w sprawie ogłoszenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2015 r., poz. 707), dalej jako "obwieszczenie", wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d., ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2016 r.

W ocenie WSA przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zdaniem tego sądu treść art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, zaś wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, organ podejmując zaskarżoną uchwałę miał na uwadze koszty usunięcia i przechowywania pojazdów, wynikających bezpośrednio z umowy zawartej z wykonawcą tych usług, a także koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta L., koszty obsługi prawnej oraz koszty związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych dotyczących naliczania kosztów. Powyższe w ocenie WSA wskazuje, że organ błędnie zinterpretował przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań", bowiem uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłat "koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta L., koszty obsługi prawnej oraz koszty związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych dotyczących naliczania kosztów" wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 p.r.d. Zatem WSA uznał, że w sprawie wadliwe zrealizowano ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego.

W ocenie WSA przesłanki wymienione w art. 130a ust. 6 p.r.d. nie upoważniają do obciążania obywateli częścią szacunkowych kosztów funkcjonowania Urzędu Miejskiego. Sąd ten zaznaczył jednak, że przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem.

Ostatecznie WSA uznał, że naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, bowiem "wyeliminowanie jedynie § 1 i § 2 skutkowałoby pozostawieniem kadłubowej, niezrozumiałej uchwały".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez sąd pierwszej instancji, iż koszty usuwania pojazdów z dróg powinny być oceniane wyłącznie w ramach zawartej w tym przepisie przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", a nie przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów" mimo, że przepis powyższy zawiera obie te przesłanki, co zdaniem skarżącej kasacyjnie w rezultacie skutkowało niezastosowaniem przesłanki konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów przy wydawaniu wyroku, wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 130a ust. 6;

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", polegające na tym, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi RPO, a tego nie uczynił, a zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także polegające na tym, że Sąd nie odniósł się szczegółowo do materiału dowodowego i argumentacji przedstawionej przez skarżącego, w tym ogólnikowo i lakonicznie ocenił materiały znajdujące się w aktach postępowania, a także nie ocenił zaskarżonych przepisów w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaniechał sporządzenia prawidłowego uzasadnienia wyroku wbrew wyraźnym obowiązkom ustawowym w tym zakresie, a także błędnie ocenił stan faktyczny sprawy przyjmując, iż koszty obsługi zadania usunięcia pojazdu przez skarżącego są nieistotne, a koszty usuwania pojazdów powinny być oceniane wyłącznie w ramach materialnej przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", a nie przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów".

W oparciu o powyższe zarzuty Rada Miasta wniosła, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi RPO, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną RPO wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowaną dotychczas argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. stanowi: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z kolei w ust. 1 powołanego przepisu określono przypadki w których pojazd jest obligatoryjnie usuwany z drogi na koszt jego właściciela, zaś w ustępie 2 wskazano kategorie sytuacji w których pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób. Dodatkowo art. 130a ust. 5c p.r.d. stanowi o opłacie za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym, wskazanym przez starostę. Natomiast według art. 130a ust. 2a p.r.d. odstępuje się od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jednakże jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu.

Analiza powołanej regulacji wymaga poczynienia uwag natury ogólnej. Nie ulega wątpliwości, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji, który stanowi: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Uchwała rady powiatu jest wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego, a granice upoważnienia wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazują, że poprawnie skonstruowana uchwała tego organu powinna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane poza struktury administracji publicznej, czyli określać wielkość stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym.

W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz, (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz lex). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (por. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/104-114). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego. (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57).

Według art. 130a ust. 5f p.r.d. "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych." Z kolei art. 130a ust. 6c p.r.d. stanowi, że opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut błędnej wykładni art. 130a ust. 6 p.r.d. Rację ma skarżąca kasacyjnie twierdząc, że Sąd I instancji wadliwie zinterpretował powołany przepis uznając, że pod pojęciem kosztów należy rozumieć tylko koszty świadczenia usług usuwania i przechowania pojazdów. Mając na względzie to, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych jest zadaniem własnym powiatu zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia kosztów jest wykładnią zawężającą. Skoro prawodawca zdecydował się powierzyć to zadanie powiatom i ma ono charakter zadania własnego to całość kosztów może być pokrywana z dochodów powiatu. Natomiast zbyt niskie określenie stawek oznaczałoby, że koszty tego zadania byłyby finansowane z innych dochodów powiatu, co również jest dopuszczalne, gdyż to samorząd powiatowy odpowiada za gospodarkę finansową na swoim terenie i ustala priorytety polityki publicznej.

Ponadto, interpretując zawarty w powołanym przepisie art. 130a ust. 6 p.r.d. zwrot "biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" należy mieć na uwadze wspomnianą dużą niezależność samorządu terytorialnego w zakresie stanowienia prawa miejscowego w sprawach dotyczących zadań własnych tego samorządu oraz to, że w Konstytucji nie zawarto wymogu sformułowania wytycznych do wydania aktu prawa miejscowego. Według powołanego już art. 94 Konstytucji na organach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek podejmowania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Te uwarunkowania każą przyjąć, że powołany zwrot "...biorąc pod uwagę konieczność..." należy interpretować jako wskazówkę ustawodawcy dotyczącą kryteriów, które organ stanowiący powinien mieć na uwadze w procesie stanowienia prawa miejscowego. Użyty w powołanym przepisie zwrot nie jest typową normą postępowania, lecz dyrektywą techniczną (celowościową) (por. na przykład: A. Bator w:, A Bator, W. Gromski, A. Kozak, S. Kaźmierczak, Z. Pulka, Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon tematyczny, Warszawa 2006, s.78; S. Wronkowska, Technika prawodawcza, RPEiS 1990, z.1, s.7). Dyrektywa ta określa standardy podjęcia uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d.

Charakter prawny powołanego zwrotu nie oznacza jednak, że rada powiatu podejmując uchwałę może zignorować sugestię ustawodawcy. Jak już wspomniano regulacja art. 130a ust. 6 p.r.d. stanowi, że rada powiatu bierze pod uwagę owe kryteria. Zatem jednym z warunków prawidłowego procesu legislacyjnego jest rozważanie przez radę powiatu ww. dyrektyw. Oznacza to, że z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. powinno wynikać, że organ stanowiący powiatu brał pod uwagę te kryteria w procesie stanowienia prawa.

Chybiony okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi przewidzianego przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. O naruszeniu tego przepisu można więc mówić wówczas, gdy sąd wyda orzeczenie nie na podstawie akt sprawy albo przed zamknięciem rozprawy. Taka sytuacja nie miała w sprawie miejsca. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy wywołanej skargą Rzecznika Praw Obywatelskich.

Ponownie rozpoznając sprawę należy dokonać oceny zakwestionowanej uchwały mając na uwadze uzasadnienie niniejszego wyroku. Sąd I instancji oceni, czy z materiałów dotyczących procesu prawotwórczego wynika, że Rada Miejska L. brała pod uwagę kryteria wymienione w art. 130a ust. 6 p.r.d. w procesie stanowienia prawa. Za spełnienie tego wymogu należy uznać potwierdzenie informacji świadczących o tym, że komisje problemowe lub organ stanowiący mieli wiedzę o dyrektywach wymienionych w art. 130a ust. 6 p.r.d.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 pkt 2 p.p.s.a.