III OSK 1106/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-15	
Data wpływu	2024-04-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Uzasadnienie	
Sygn. powiązane	II SAB/Kr 192/23	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T.S. i Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 192/23 w sprawie ze skargi T.S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną Prezydenta [...]; 2. uchyla pkt I i III zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz T.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 192/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.S., stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I); zobowiązał Prezydenta [...]do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku T.S. z dnia 28 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (pkt II); w pozostałej części skargę oddalił (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt IV). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W dniach 21, 25, 26 i 28 kwietnia 2023 r. T.S. złożył 4 wnioski o udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Wszystkie wnioski dotyczyły kontroli wewnętrznych, tj. informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), obejmującej dane publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) - dotyczyły informacji publicznej podlegającej obowiązkowemu udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej, na podstawie art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. Wnioskodawca złożył 4 wnioski, kierując się kryteriami temporalnym i przedmiotowym, zgodnie ze zwyczajną strukturą udostępniania informacji publicznej w BIP UM[...] (tj. wg podziału na poszczególne lata - 2021, 2022 i 2023 oraz podziału na rodzaj kontroli - planowe i doraźne). W zamierzeniu skarżącego, podział miał organowi ułatwić udostępnienie, a jemu samemu - zapoznanie się z udostępnioną informacją. Wnioski te obejmowały:

- wniosek z 21 kwietnia (sprawa KE-03.1431.11.2023) - informacje o kontrolach za rok 2021 - wyłącznie w zakresie czynności lub dokumentów podjętych lub sporządzonych po 14 grudnia 2022 r.

- wniosek z 25 kwietnia (sprawa KE-03.1431.12.2023) - informacje o kontrolach za rok 2022,

- wniosek z 26 kwietnia (sprawa KE-03.1431.13.2023) - informacje o kontrolach za rok 2023 w zakresie kontroli planowych,

- wniosek z 28 kwietnia 2023 r. (numer 1072/2023 - KE-03.1431.15.2023.) - informacje o kontrolach za rok 2023 w zakresie kontroli doraźnych.

Pismem z dnia 5 maja 2023 r. organ udzielił odpowiedzi, twierdząc, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, to jest nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz nie dotyczą sprawy publicznej a wnioskowane informacje mają służyć - w zamierzeniu wnioskodawcy - udowodnieniu prezentowanego stanowiska procesowego małżonki skarżącego, która pozostaje w sporze sądowym jako pracownik Urzędu Miasta [...] i kwestionuje prawidłowość wypowiedzenia zamieniającego warunki pracy, do sprawy [...].

W związku z powyższym skarżący złożył skargę do WSA w Krakowie, zarzucając Prezydentowi [...]bezczynność w udzieleniu informacji publicznej z wniosków objętych skargą tj.: z 21, 25, 26 i 28 kwietnia 2023 r.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwanej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji podniósł, że nie budzi wątpliwości, iż wskazany w skardze organ jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Również z treści wniosku wynika, iż żądana informacja wytworzona została w ramach sfery działalności publicznej skarżonego organu, gdyż dotyczy jego Wydziału Kontroli Wewnętrznej i Ewidencji Mienia. A zatem dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i danych publicznych, o których stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Efekty kontroli podlegają obowiązkowemu udostępnieniu w BIP UM[...] (art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.). Spełnione są zatem przesłanki w zakresie wytworzenia żądanej informacji przez organ władzy publicznej i jako mającej przymiot odnoszącej się do organu władzy publicznej. Sąd nie podzielił stanowiska o organu, iż sporna informacja nie miała waloru "informacji o sprawach publicznych" z racji odnoszenia się li tylko do interesu indywidulanego – prywatnego wnioskodawcy wobec starania się uzyskania informacji w swojej własnej indywidualnej sprawie. Żądana przez skarżącego informacja dotyczy sfery faktów, jest wytwarzana w ramach działalności organu władzy publicznej i zawiera informację o sposobie realizowania przez ten organ nałożonych nań zadań publicznych. Stanowi zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Ponadto WSA w Krakowie podzielił pogląd, iż z treści u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Nie wynika to w szczególności z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego, ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć dla celu prywatnego. Zatem okoliczność, iż wnioskodawca chce wykorzystać żądaną informację publiczną w celach prywatnych, nie oznacza, iż informacja publiczna przestaje posiadać walor informacji publicznej i nie może być w związku z tym udzielona. Tylko udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednakże żądana we wniosku z dnia 21 kwietnia 2023 r. informacja dotyczy wytworzonych dokumentów i prostych informacji co do przyczyn nieudostępnienia informacji w BIP czy też danych o podjętych czynnościach, nie posiada więc cech informacji przetworzonej.

W świetle przepisów u.d.i.p. podmiot do którego kieruje się wniosek, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, udostępnia informację. Powyższe wymogi zostały naruszone i skarżony organ nie zakończył postępowania ani wydaniem w terminie decyzji lub też innego aktu, ani nie podjął stosownej czynności. Stąd skoro, żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jest w jej posiadaniu, to winien udzielić takiej informacji. Jeśli natomiast uważa, iż nie może udostępnić informacji, uznając, iż jest to nadużycie prawa do informacji publicznej - to winien wydać decyzję administracyjną. Organ albo ma udostępnić informację, albo wydać decyzję odmowną. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wobec nieuczynienia zadość temu obowiązkowi, Sąd uznał, iż skarżony organ dopuścił się bezczynności. Zdaniem Sądu I instancji, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ udzielił bez zbędnej zwłoki pisemnej odpowiedzi na wniosek, a zatem nie można uznać, aby zlekceważył wnioskodawcę. Nieuczynienie zadość wymogom ustawowym wyżej opisanym, spowodowane zaś było jedynie błędną oceną przesłanek informacji publicznej. Z powyższych przyczyn brak też było podstaw do uwzględnienia skargi w przedmiocie nałożenia grzywny, stąd skarga w tym zakresie została oddalona.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wywiódł Prezydent [...], jak również skarżący.

Skarżący zaskarżył wyrok w zakresie pkt I i III, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi w tej części, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to jest: stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

a) art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest bezczynnością, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uznanie za okoliczność mającą znaczenie dla sprawy osoby wnioskodawcy i jego cech osobistych, w sytuacji, gdy prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje "każdemu" i po stronie osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno oceniać interesu prawnego lub faktycznego;

b) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 lit. a i c i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych, dalej RODO) poprzez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie i przyjęcie, że nie jest bezczynnością z rażącym naruszeniem prawa ustalanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej danych osobowych wnioskodawcy, które nie są niezbędne dla załatwienia sprawy, przetwarzanie danych bez podstawy prawnej i posłużenie się nimi jako pretekstem odmowy udostępnienia, zamiast w tym czasie udostępnić informację publiczną wnioskodawcy, jak "każdemu" innemu;

c) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. -poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że nie stanowi bezczynności z rażącym naruszeniem prawa nieudostępnienie informacji publicznej nieprzetworzonej z powoływaniem się na rzekomy interes prywatny i brak interesu publicznego;

d) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie, art. 8 ust. 3 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że nie jest bezczynnością z rażącym naruszeniem prawa nieudostępnienie na wniosek informacji publicznej, która podlegała obowiązkowo udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej i nie została w nim udostępniona;

e) art. 10 i art. 13 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest bezczynnością z rażącym naruszeniem prawa nieudostępnienie na wniosek informacji publicznej, która może być niezwłocznie udostępniona, natomiast nie udostępnia się jej wnioskodawcy, bez wydania w tym przedmiocie decyzji, jako jedynej osobie w mieście, z uwagi na osobę wnioskodawcy oraz osobistą niechęć urzędnika załatwiającego sprawę z upoważnienia organu do małżonki wnioskodawcy;

f) art. 24 § 1 lub 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie i uznanie, że nie jest bezczynnością z rażącym naruszeniem prawa zachowanie urzędnika, który - twierdząc, że załatwiana sprawa związana jest rzekomo z innymi sprawami (pracowniczymi), w które to sprawy urzędnik ten jest zarazem uwikłany - nie wyłącza się, ani nie zostaje wyłączony z urzędu od załatwienia sprawy, nie załatwia sprawy i doprowadza do bezczynności organu;

g) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w toku rozpatrywania sprawy oraz w uzasadnieniu zaskarżonej części wyroku wszelkich rozważań na temat okoliczności sprawy innych niż czas udzielenia odpowiedzi i sam fakt jej udzielenia, podczas gdy, w ślad za orzecznictwem NSA i WSA, ocena powinna uwzględniać całokształt okoliczności sprawy; "Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (tak m.in.: wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., III OSK 4497/21); w toku rozpatrywania sprawy oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia do wszystkich okoliczności, które w skardze oraz w pismach procesowych skarżącego są wskazywane jako uzasadniające bezczynność z rażącym naruszeniem prawa; w tym zakresie, zaskarżony wyrok zdaje się nie poddawać kontroli kasacyjnej, ponieważ uzasadnienie nie pozwala na ocenę, czy rozstrzygnięcie jest prawidłowe, czy też nie;

h) art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

i) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz nie wymierzenie organowi grzywny.

Naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ:

a) to, czy bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ocenia się na podstawie akt sprawy, zaś uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, przy czym powinno się tu uwzględnić całokształt okoliczności sprawy w zakresie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a nie tylko wybrane aspekty wpływające na ocenę bezczynności,

b) wadliwe przyjęcie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skutkuje wadliwym orzeczeniem Sądu w tym przedmiocie,

c) wadliwe przyjęcie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skutkuje brakiem wyrzeczenia lub wadliwym orzeczeniem Sądu co do wniosku o wymierzenie organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Prezydent [...] zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu I, II oraz IV, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego a w konsekwencji jego błędną ocenę i przyjęcie, że informacja, o którą wnosił skarżący miała walor "informacji o sprawach publicznych", a w konsekwencji Prezydent [...] zobowiązany był do wydania określonego przepisami u.d.i.p. aktu lub dokonania określonej czynności (tu udzielenia informacji publicznej),

2) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a nadto - i niezależnie od powyższego - Prezydent [...] odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z u.d.i.p., co uzasadniało przyjęcie, iż nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, a tym samym oddalenie skargi na bezczynność;

3) art. 149 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w zaskarżonym zakresie i stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] na wniosek skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, pomimo braku ku temu przesłanek, albowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a nadto - i niezależnie od powyższego - Prezydent [...] odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z u.d.i.p., co uzasadniało przyjęcie, iż nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, a tym samym oddalenie skargi na bezczynność;

4) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret dwa ustawy o informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że informacja, o jaką wnosił Skarżący dotycząca kontroli wewnętrznych doraźnych zleconych przez Prezydenta [...] na rok 2023, w zakresie następujących dokumentów lub informacji: a) kontrolowanych jednostek i tematów kontroli; b) wystąpień pokontrolnych; c) w razie udostępnienia wystąpień pokontrolnych, podania przyczyn nieudostępnienia tych dokumentów w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych; d) w przypadku nieudostępnienia wystąpień pokontrolnych z powodu niesporządzenia tych dokumentów, udostępnienia następujących dokumentów lub informacji: a) upoważnień dla kontrolerów; b) protokołów kontroli; c) zastrzeżeń do protokołów; d) informacji, czy przeprowadzono dodatkowe czynności kontrolne, a jeżeli tak, to jakie; e) załączników do protokołów, jeżeli stwierdzono zasadność zastrzeżeń w całości lub części; f) stanowisk o nieuwzględnieniu zastrzeżeń w całości lub części; g) wyjaśnień o odmowie podpisania protokołów; h) informacji o naradach pokontrolnych - stanowi informację publiczną;

5) art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że Prezydent [...] pozostawał w zwłoce z udostępnieniem informacji publicznej, bowiem wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, o czym skarżący został poinformowany w odpowiedzi na swój wniosek z 28 kwietnia 2023 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu wnioskodawca złożył wniosek w istocie we własnej sprawie w związku z toczącym się postępowaniem sądowym, w którym występuje jako pełnomocnik swojej żony. W takiej sytuacji należy uznać, że nie działa on w interesie publicznym lecz swoim prywatnym, a takie działanie, jako nadużycie prawa do informacji publicznej, nie powinno być przedmiotem ochrony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do skargi kasacyjnej Prezydenta [...]. Podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Istota tych zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że żądane informacje stanowią informację publiczną.

Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd I instancji dokonał wykładni przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definiującego informację publiczną i na tej podstawie uznał, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Sąd I instancji uznał, że żądana informacja wytworzona została w ramach sfery działalności publicznej skarżonego organu, gdyż dotyczy jego Wydziału Kontroli Wewnętrznej i Ewidencji Mienia. A zatem dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i danych publicznych, o których stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Efekty kontroli podlegają obowiązkowemu udostępnieniu w BIP UMK (art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.). Spełnione są zatem, w ocenie tego Sądu, przesłanki w zakresie wytworzenia żądanej informacji przez organ władzy publicznej i jako mającej przymiot odnoszącej się do organu władzy publicznej. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret dwa u.d.i.p. i to tylko przez niewłaściwe zastosowanie. Nie zarzucono błędnej wykładni tego przepisu. Sąd I instancji jedynie posiłkował się katalogiem informacji publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1. Przy czym zaznaczyć tu należy, że katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi u.d.i.p. wynika, że informację publiczną stanowią informacje o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją rozpoznających. Organ w skardze kasacyjnej nie podniósł zarzutów podważających ustalenia dokonane przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi zatem wątpliwości, że z okoliczności ustalonych przez Sąd I instancji wynika, że żądane informacje stanowią informację publiczną, w szczególności informacje wskazane w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi u.d.i.p.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, informacja, która ma być wykorzystana w celu prywatnym, nie jest informacją o sprawach publicznych. Odwołując się do akcentowanego w orzecznictwie zjawiska nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że wnioski o udostępnienie informacji składane przez podmioty, których interesów pisma te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Jeśli przedmiotem wniosku jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który to pismo składa, to pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępnianie w trybie u.d.i.p. Subiektywny interes w uzyskaniu danej informacji wyklucza możliwość zakwalifikowania jej jako dotyczącej spraw publicznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja skarżącego kasacyjnie organu zmierzająca do obalenia stanowiska Sądu I instancji, że żądanie udostępnienia informacji zmierzającej do zaspokojenia własnego interesu, tj. na potrzeby prowadzonego postępowania przed sądem pracy, a dodatkowo będącej nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej, nie stanowią informacji publicznej, nie może uzyskać akceptacji.

W związku z tym konieczne staje się udzielenie odpowiedzi na dwa istotne pytania. Po pierwsze, czy treść publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej jest kształtowana sposobem realizowania tego prawa. Po drugie, w jaki sposób możliwe jest skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej w sytuacji, gdy kategoria nadużycia tego prawa nie jest treścią żadnej normy prawnej.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że brak jest podstaw do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. Treść publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej ma charakter obiektywny i nie jest kształtowana sposobem realizowania tego prawa.

Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi. Z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną żądanie obejmujące dokument wniosku złożonego w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej. Kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji ma zatem charakter obiektywny, a z przepisów zawierających normy wyznaczające przedmiot publicznego prawa podmiotowego nie wynika, aby kryterium tym było kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).

Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.

Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).

Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Można przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Skarżący kasacyjnie organ, odwołując się do konstrukcji indywidualnego interesu wnioskodawcy w udostępnieniu informacji publicznej, powiązał dodatkowo tę konstrukcję z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawcy. Powoływane przez organ orzeczenia mogą skłaniać do wniosku, że organ podziela pogląd, zgodnie z którym sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Poglądy takie zaprezentował NSA m.in. w wyrokach z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1889/17; z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11. Poglądy te odwołujące się określenia "sprawy własnej" chociaż nie wyjaśniające tego terminu dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawy i która – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy wnioskodawcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.

Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami. Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528) i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów. Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy. Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych.

Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia – obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny) - z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego. Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Należy też dostrzec, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym. O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.

Powyższe stanowisko stanowi kontynuację poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 26 listopada 2021, III OSK 4568/21; 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4371/21; 17 maja 2022 r., III OSK 1205/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1682/21; 15 lipca 2022 r., III OSK 1362/21).

Dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu wskazywanym przez stronę skarżącą kasacyjnie, ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Wskazywane przez stronę skarżącą kasacyjnie zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw.

Dostrzegalne w całej przestrzeni prawnej zjawisko nadużywania prawa uzasadniające próby uchwycenia jego konstrukcji może być w różny sposób ujmowane i odnoszone wobec różnego rodzaju podmiotów. W doktrynie prawa nie budzi wątpliwości podstawowa intuicja, że może być ono wiązane również z "nadużywaniem prawa przez obywatela względem organu państwowego" (zob. L. Leszczyński: Nadużycie prawa – teoretyczno prawny kontekst aksjologii luzu decyzyjnego, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.): Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 25), a zatem odnoszone do sposobu czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego, w tym publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej.

Samo pojęcie "nadużycie" ma niewątpliwie zabarwienie pejoratywne. Najprostsze literalne odczytywanie tego pojęcia wskazuje, że dotyczy ono sytuacji jakiegoś szczególnego "użycia", tj. zachowania, które nie odpowiada wprost działaniu polegającemu na użyciu, lecz wiążąc się z takim działaniem, wychodzi poza racje je uzasadniające. Takie zachowanie będące czymś więcej niż użycie jest zachowaniem niewłaściwym, wypaczającym właściwe użycie. Pojęcie nadużycia prawa wiązane jest od czasów rzymskich z problemem "złego korzystania z własnych uprawnień" (F. Longchamps de Berier: Nadużycie prawa – u początków problemu, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.): Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 45-48). Sprzeciw wobec nadużywania prawa, w tym prawa podmiotowego nie jest sprzeciwem wobec treści określonego prawa podmiotowego, lecz dotyczy konkretnego zastosowania normy prawnej w przypadku, któremu teoretycznie przysługuje ochrona prawna, mimo że nie wydaje się to być sprawiedliwe (zob. A. Stępkowski: Nadużycie prawa a rozwój prawa, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.): Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 49). S. Wronkowska zwraca uwagę, że "podmiot, któremu przysługuje "prawo" (wolność, uprawnienie, kompetencja, lub funkcjonalny ich zespół) i który czyni z niego użytek niezgodny z zakładanymi w danym systemie ocenami czy normami uzasadnionymi aksjologicznie (np. niezgodnie z zasadami współżycia społecznego czy względami słuszności) nadużywa swego prawa. Jego działanie albo zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale czynienie użytku z owego prawa nie służy jego społecznie uzasadnionym interesom (por. S. Wronkowska: Złożone sytuacje prawne – prawo podmiotowe, w: A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 155).

Można przyjąć, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Należy jednak mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Dokonanie tego rodzaju ustaleń może okazać się niemożliwe ze względu na "wewnętrzną" specyfikę motywów i celów działania wnioskodawcy. Ustalenia takie można opierać na ocenie okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).

Na tle powyższych uwag należy zatem stwierdzić, że nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi u.d.i.p. skoro niewłaściwego zastosowania tego przepisu organ upatruje w takim rozumieniu pojęcia informacji publicznej, które miałoby być zdeterminowane celami i motywami wnioskodawcy zgłaszającego żądanie udostępnienia informacji publicznej, a zatem kryteriami odnoszącymi się do sposobu czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej.

Nieskuteczność omawianego zarzutu nie oznacza jednak, że kwestia nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej w ogóle nie mieści się w zakresie podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Jeśli kategoria nadużycia prawa podmiotowego ma charakter normatywny stanowiąc część tekstu prawnego, w którym zakodowane są normy prawne (przykładem może być treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług – t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 931, zgodnie z którym "W przypadku wystąpienia nadużycia prawa dokonane czynności, o których mowa w ust. 1, wywołują jedynie takie skutki podatkowe, jakie miałyby miejsce w przypadku odtworzenia sytuacji, która istniałaby w braku czynności stanowiących nadużycie prawa"), to naruszenia prawa w tym zakresie można zwalczać każdą z podstaw kasacyjnych – odrębnie lub w powiązaniu, w zależności od charakteru dostrzeżonego uchybienia. Jeżeli jednak kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego nie jest wyrażona w tekście prawnym, to skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne. Uwidaczniają to realia niniejszej sprawy.

W orzecznictwie sądowym wyrażono nadto w pełni zasadne zapatrywanie, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2024 r.; sygn. akt III OSK 2604/23).

Mając na uwadze powyższe zapatrywania, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej skonstatować należy, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. Co nadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in.: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5517/21, z 24 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7440/21, z 26 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 1586/22 i z 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2604/23 pub. ONSAiWSA z 2025 r. z. 1 poz. 9). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe niezaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji działania organu, który z powołaniem się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej wygenerował zwykłe pismo odmawiające udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Zasadnym jest w tym miejscu podkreślenie, że na obecnym etapie nie jest możliwe dokonanie oceny słuszności twierdzeń organu co do nadużywania przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej, niezależnie od tego, że formalnie zakomunikowanie stanowiska organu względem skarżącego miało miejsce w terminie wynikającym z regulacji u.d.i.p. Umożliwić to może dopiero analiza uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej w sprawie decyzji administracyjnej.

Oczywistym jest zatem, że niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., ponieważ organ nie rozpoznał wniosku skarżącego w terminie określonym w tych przepisach w sposób określony w u.d.i.p. Prawidłowe uznanie przez Sąd I instancji żądanej informacji za informację publiczną skutkowało bezskutecznością pisma zawiadamiającego wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej – co do zwolnienia organu od zarzutu bezczynności. W tej sytuacji, Sąd I instancji prawidłowo zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i zobowiązany był do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak było zatem podstaw do oddalenia skargi. Dlatego nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna Prezydenta [...]nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.

Zasadna okazała się natomiast skarga kasacyjna T.S. Słusznie bowiem zarzucił on naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Trafnie bowiem podniósł, że Sąd I instancji przy ocenie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ocenie wniosku skarżącego o ukaranie organu grzywną, pominął w toku rozpoznawania sprawy, w tym w uzasadnieniu wyroku, wszelkie okoliczności sprawy inne niż czas udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd I instancji w omawianym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazał tylko, że "W zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.) zdaniem Sądu, skarżony organ nie działał z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ udzielił bez zbędnej zwłoki pisemnej odpowiedzi na wniosek, a zatem nie można uznać, aby zlekceważył wnioskodawcę. Nieuczynienie zadość wymogom ustawowym wyżej opisanym, spowodowane zaś było jedynie błędną oceną przesłanek informacji publicznej. Wobec tego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Z powyższych przyczyn brak też było podstaw do uwzględnienia skargi w przedmiocie nałożenia grzywny, stąd skarga w tym zakresie została oddalona w punkcie III".

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie realizuje powyższych wymagań. Zatem zaskarżony wyrok w omawianej części nie poddaje się ocenie instancyjnej.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji dokonując oceny charakteru bezczynności organu i wniosku o wymierzenie organowi grzywny, powinien dokonać nie tylko ustaleń co do czasu nieprawidłowego załatwienia wniosku ale uwzględnić całokształt okoliczności sprawy. Ocena ta powinna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele zmiennych. Sąd I instancji w toku rozpoznania sprawy nie zweryfikował szeregu okoliczności wskazywanych przez skarżącego w skardze i pismach składanych w toku postępowania sądowego na poparcie jego wniosków o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa a w konsekwencji o wymierzenie organowi grzywny. Pomijając już to, że Sąd ten nie dokonał wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa z art. 149 § 1a P.p.s.a. i nie wskazał jakie przesłanki należy brać pod uwagę przy wymierzaniu organowi grzywny z art. 149 § 2 P.p.s.a., to w ogóle nie rozważył argumentów wskazanych przez skarżącego.

W skardze skarżący wskazał 9 elementów zmiennych sprawy, uzasadniających jego zdaniem stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Szeroko przedstawił kontekst sytuacyjny a stan faktyczny powiązał z orzecznictwem NSA, wskazującym na ocenę bezczynności nie tylko w jednym aspekcie, lecz całokształcie okoliczności niniejszej sprawy. Argumentację tę poszerzył w dalszych pismach procesowych. Wskazywał między innymi na celowe i złośliwe nastawienie wnioskodawcy, sprowadzające się do świadomego, niezgodnego z prawem nieudostępniania przysługującej mu informacji. Podnosił, że organ nie załatwiał pozytywnie jego wniosku będąc uprzedzonym do niego, za sprawą jego żony mającej spór sądowy z organem jako jej pracodawcą. Ponadto organ bezpodstawnie i ze świadomością tego, powoływał się na działanie skarżącego w celu wykorzystania żądanych informacji w postępowaniu sądowym, w którym jest pełnomocnikiem żony, w sytuacji gdy prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu i nie można oceniać interesu prawnego lub faktycznego wnioskodawcy. Jego zdaniem, organ powołał się bezpodstawnie na rzekomy interes prywatny i brak interesu publicznego. Wskazywał, że organ odmawiał udostępnienia informacji publicznej, która powinna być zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej. Zarzucał też bezprawne posłużenie się danymi osobowymi wnioskodawcy, które nie są niezbędne do załatwienia sprawy. Ponadto, zdaniem skarżącego organ nie udostępnił mu żądanej informacji bez wydania w tym przedmiocie decyzji "jako jedynej osobie w mieście". Wskazywał też, że dla nieprawidłowego sposobu rozpoznania wniosku, nie było bez znaczenia to, że urzędnik, który w imieniu organu rozpoznawał wniosek jest uwikłany sprawami pracowniczymi z żoną wnioskodawcy i powinien się wyłączyć w sprawie o udostępnienie informacji publicznej lub zostać włączony. Sąd I instancji przy ocenie charakteru bezczynności organu i ocenie wniosku o wymierzenie grzywny, w ogóle tych wskazywanych przez skarżącego okoliczności nie ocenił. W rezultacie lakoniczne stanowisko Sądu I instancji co do charakteru bezczynności organu i wniosku o wymierzenie organowi grzywny, nie poddaje się ocenie instancyjnej. W konsekwencji zasadne są też zarzuty niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały oparte na okolicznościach, które nie zostały rozważone przez Sąd I instancji, a skoro to było podstawą uwzględnienia zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, to odniesienie się do zarzutów prawa materialnego, bez poznania stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, byłoby przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna T.S. ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach I i III i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych od organu na rzecz T.S., ograniczających się do wpisu od skargi kasacyjnej, orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 P.p.s.a., uznając, że skarżący będący radcą prawnym, działając we własnej sprawie nie poniósł kosztów wynagrodzenia radcy prawnego w rozumieniu art. 205 § 2 P.p.s.a.