II OSK 1441/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-12-18	
Data wpływu	2011-06-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Czesława Nowak - Kolczyńska
Małgorzata Masternak - Kubiak
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1546/10	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568; art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami	
Sentencja
Dnia 18 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011r. sygn. akt I SA/Wa 1546/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1546/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Kierownika Delegatury w Sandomierzu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Kielcach wydaną z upoważnienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmawiającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w Sandomierzu.

W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Kierownik Delegatury w Sandomierzu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Kielcach działając z upoważnienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmówił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] "Sandomierz Gołębice" na istniejącym budynku Zespołu Szkół [...] w Sandomierzu na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...] Sp. z o.o.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie ustalił, że budynek Zespołu Szkół [...] przy ul. [...] w Sandomierzu położony jest na obszarze strefy B ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego miasta Sandomierza, wpisanej do rejestru zabytków pod numerem 3/A decyzją Konserwatora Zabytków w Tarnobrzegu z dnia 10 kwietnia 1984 r.

Minister podniósł, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że lokalizacja stacji na budynku eksponowanym i stanowiącym zamknięcie perspektywy ul. Żeromskiego w widoku z Bramy Opatowskiej wprowadzi niewskazaną dominantę w zachowanym krajobrazie z zabytkowym zespołem klasztornym z XVII oraz XIX i XX wieczną zabudową ul. Żeromskiego.

Na podstawie analizy akt sprawy organ I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zasadna pod względem merytorycznym i nie narusza prawa.

Minister podniósł, iż rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków.

Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego.

Minister wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest zespół urbanistyczno – architektoniczno – krajobrazowy miasta Sandomierza, odpowiadający legalnej definicji zabytku zawartej w art. 3 pkt 1, 2 i 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako nieruchomość będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (pkt 1 i 2), a także jako historyczny układ urbanistyczny będący przestrzennym założeniem miejskim, zawierającym zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych w tym ulic lub sieci dróg (pkt 12). Zdaniem ministra w świetle powyższych przepisów należy rozumieć, że wszelkie działania inwestycyjne w obrębie zabytkowych układów urbanistyczno – architektoniczno – krajobrazowych są pracami budowlanymi prowadzonymi przy zabytku wpisanym do rejestru, które wpływają na zmianę wyglądu takiego zabytku.

Minister zaznaczył, że organ ochrony zabytków wpisując w 1984 r. do rejestru zabytków zespół urbanistyczno – architektoniczno – krajobrazowy miasta Sandomierza już w samym określeniu przedmiotu ochrony konserwatorskiej podkreślił walor krajobrazowy miasta, który stanowi nierozerwalnie o wartości Sandomierza jako zabytku urbanistycznego. W celu zaś realnego wpływu na kształtowanie tkanki miejskiej Sandomierza do rejestru zabytków została wpisana strefa B – oznaczona na załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r. – stanowiąca obszar, którego celem jest ochrona właśnie sylwety miasta oraz jego wartości krajobrazowych.

Zdaniem organu odwoławczego budowa masztu kratowego nawet o niewielkiej wysokości, jednakże posadowionego na budynku, wprowadza obcy element w sylwetę miasta, a w tym konkretnym przypadku będzie też stanowić dominantę przestrzenną.

Minister zauważył, że organ konserwatorski uznaje możliwość dokonywania zmian na chronionym terenie, ale pod warunkiem, iż działanie takie odbywa się z poszanowaniem wartości historycznego zespołu. Organ podkreślił, że ochrona tego terenu odnosi się nie tylko do zabytkowych obiektów architektury, ale rozciąga także na krajobraz, z którym elementy zespołu są widokowo powiązane.

Organ II instancji stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z przepisu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym ochrona zabytków przez organy administracji publicznej polega w szczególności na podejmowaniu działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

Minister uznał, że ponieważ planowana inwestycja zakłada znaczną ingerencję w wartości krajobrazowe miasta Sandomierza, nie jest możliwa do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając jej naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie stanowi o wszechstronnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, a samo przywołanie treści przepisu bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego sprawy nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji.

Skarżąca wskazała, że przedmiotowy maszt telefonii komórkowej zaprojektowano jako wieżyczkę kratową o wysokości 12 m, o podstawie trójkąta o długości boku 80 cm, posadowioną na niższej części dachu budynku na wysokości około 13,46 m n.p.t.. Jest to konstrukcja smukła, lekka, aluminiowa w kolorze cynku. Posadowienie stacji w obrębie dachu budynku ma duże znaczenie ze względu na widok stacji z poziomu terenu. Stacja została "cofnięta" w głąb dachu, odsunięta znacznie od strony ulicy Wojska Polskiego, Okrzei oraz Żeromskiego. Przedmiotowy dach biegnie ze spadkiem od ulicy Wojska Polskiego jak i od ulicy Okrzei w stronę miejsca projektowanej stacji optycznie ulega zmniejszeniu patrząc od strony ulicy Żeromskiego, Wojska Polskiego lub Okrzei.

Ponadto skarżąca podniosła, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej – służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej – łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Z ostrożności procesowej skarżąca spółka wniosła o zbadanie czy osoba podpisująca decyzję posiadała do tego kompetencję w świetle art. 268a kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że budynek przy ulicy [...] w Sandomierzu położony jest na obszarze zespołu urbanistyczno – architektoniczno i krajobrazowego miasta Sandomierza, który decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Sandomierzu z dnia 10 kwietnia 1984 r. wpisany został do rejestru zabytków pod numerem 3/A. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, umieszczenie opisywanej budowli na terenie wpisanym do rejestru zabytków zasadniczo zmieni jego wygląd i powinno być oceniane pod kątem ochrony zabytków przez profesjonalistów w tej dziedzinie a rozstrzygnięcie tej sprawy należy do właściwego organu ochrony zabytków posiadającego niezbędne specjalistyczne kwalifikacje do takiej oceny.

Skoro organy ochrony zabytków obydwu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że wybudowanie stacji telefonii komórkowej wpłynie negatywnie na wygląd zabytku i wprowadzi niewskazaną dominantę w zachowanym krajobrazie, to stanowisko takie należy uznać za prawidłowe i nie naruszające obowiązującego w tym zakresie prawa. Zadaniem bowiem organów ochrony zabytków jest właśnie zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić zachowanie zabytkowego obszaru, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów.

Podkreślić należy, iż w rozpoznawanej sprawie do rejestru zabytków wpisano zespół urbanistyczno-architektoniczny i krajobrazowy miasta Sandomierza, wobec tego wybudowanie na budynku znajdującym się na tym terenie i stanowiącym element tego zespołu masztu telefonii komórkowej, jak słusznie stwierdził organ II instancji, wprowadzi obcy element w sylwetkę miasta i spowoduje znaczną ingerencję w jego wartości krajobrazowe.

Zdaniem Sądu wybudowanie stacji bazowej telefonii komórkowej niewątpliwie można uznać za cel publiczny, który jednak nie musi być zrealizowany na terenie objętym ochroną konserwatorską, podlegającym szczególnej ochronie. Organy ochrony konserwatorskiej bowiem rozstrzygając sprawę zobligowane są do wzięcia pod uwagę w pierwszej kolejności przepisów ustawy o ochronie zabytków nakładającej na nie konieczność podejmowania działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości historycznej zabytku.

Za chybione Sąd uznał zarzuty skargi, że organ wydając decyzję w sposób niewystarczający zbadał całokształt materiału dowodowego, nienależycie uzasadnił swoją decyzję, nie uwzględnił, że w przypadku inwestycji celu publicznego nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że organ rozpoznając sprawę, wnikliwie zbadał wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a zajęte stanowisko w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadnił, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Odnosząc się do kwestii upoważnienia do wydania zaskarżonej decyzji, Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. organem ochrony zabytków jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków, którym jest sekretarz lub podsekretarz stanu (art. 90 ust. 1) i do zadań którego należy m.in. wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (art. 90 ust. 2 pkt 5).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została przez Sekretarza Stanu, a więc osobę będącą upoważnioną na mocy ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. w W. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że realizacja przedsięwzięcia spowoduje pogorszenie walorów krajobrazowych układu architektonicznego;

2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania tj.:

a) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez pominięcie, że kontrola działalności administracji obejmuje także prawidłowość zastosowania uznania administracyjnego, to jest do zbadania czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie nierozpoznania całokształtu materiału dowodowego i pominięcie, że w przypadku inwestycji celu publicznego, do jakich zalicza się planowane przedsięwzięcie nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa, a nadto, że nie dojdzie do pogorszenia walorów krajobrazowych układu architektonicznego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji a nadto o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła W. K. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było dokonanie oceny, czy organ administracji publicznej wydając decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na ochronę konserwatorką przekroczył granice uznania administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru.

Jak niewadliwie w toku postępowania administracyjnego wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej z uwagi na ochronę obszaru zabytkowego i jego ekspozycji z uwagi na negatywny wpływ tejże inwestycji na wygląd zabytku, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organ w sposób należyty uzasadnił bowiem swoje rozstrzygnięcie, co pozwala na weryfikację prezentowanego poglądu. W szczególności wskazał, że lokalizacja stacji na budynku eksponowanym i stanowiącym zamknięcie perspektywy ul. Żeromskiego w widoku z Bramy Opatowskiej wprowadzi niewskazaną dominantę w zachowanym krajobrazie z zabytkowym zespołem klasztornym z XVII oraz XIX i XX wieczną zabudową ul. Żeromskiego.

Skarżąca kasacyjnie spółka skutecznie nie podważyła rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji oraz motywów działania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie w tym zakresie. W szczególności strona ta nie wykazała dowolności organu w podjęciu kwestionowanej w przedmiotowej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że realizacja przedsięwzięcia spowoduje pogorszenie walorów krajobrazowych układu architektonicznego, jak również zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wybudowanie masztu telefonii komórkowej na budynku znajdującym się w terenie wpisanym do rejestru zabytków jako zespół urbanistyczno-architektoniczny i krajobrazowy miasta Sandomierza, wprowadzi obcy element w sylwetkę miasta i spowoduje znaczną ingerencję w jego wartości krajobrazowe. Jednocześnie skarga kasacyjnie skutecznie nie wykazała naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie nierozpoznania całokształtu materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349).