Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Z. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Z. a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie unieważnienia warunków technicznych przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej postanawia: I. odrzucić wniosek, II. zwrócić Wójtowi Gminy Z. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2021 r. Wójt Gminy Z. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie (zwanego dalej Dyrektorem RZGW lub organem regulacyjnym) poprzez wskazanie Dyrektora RZGW jako organu właściwego w sprawie unieważnienia warunków technicznych przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej.

Wniesienie powyższego wniosku zostało poprzedzone zaistnieniem następujących okoliczności faktycznych:

W dniu 23 listopada 2021 r. do Dyrektora RZGW wpłynęło pismo S. T., A.T. i E.T. (zwanymi dalej skarżącymi) którzy: 1) wnioskowali o rozstrzygnięcie sporu w zakresie braku wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nieruchomości położonej w miejscowości Ł. na działkach nr [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] i [...] celem zapewnienia wnioskodawcom dostaw wody i odbioru ścieków dla planowanych inwestycji związanych z zabudową ww. działek zgodnie z umową z dnia 4 sierpnia 2020 r. przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. (zwane dalej przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym) w terminach określonych w art. 19a ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028) zwanej dalej u.z.z.w.; 2) zakwestionowali unieważnienie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków przyłączenia do sieci oraz uzależnianie wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci od przekazania mu prawa własności oraz 3) wnioskowali o nałożenie kar finansowych na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie art. 29 ust. 6 u.z.z.w.

W związku z tym, że przedmiotowe pismo dotyczyło kilku spraw, organ regulacyjny, zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., rozpoznał sprawy należące do jego właściwości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. zwrócił pismo skarżących będące wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu w zakresie objętym punktem pierwszym skargi, tj. braku wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ww. nieruchomości położonych w miejscowości Ł. uznając, iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny. W zakresie objętym punktem trzecim skargi, tj. nałożenia kary na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne za niewydanie w terminach określonych w art. 19a ust. 1 lub 2 u.z.z.w. warunków przyłączenia do sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej, po złożeniu przez to przedsiębiorstwo wyjaśnień w tym zakresie, organ regulacyjny uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary.

W kwestii objętej punktem drugim skargi, tj. stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących unieważnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków przyłączenia do sieci oraz uzależniania wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci od przekazania prawa własności, organ regulacyjny uznał się za niewłaściwy w sprawie i zgodnie z art. 65 § 2 K.p.a. przekazał pismo skarżących zgodnie z właściwością do Wójta Gminy Z., który w oparciu o art. 18e ust. 1 u.z.z.w. jest uprawniony do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem. W ocenie Dyrektora RZGW Wójt Gminy Z. jest podmiotem właściwym do stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących unieważnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków przyłączenia do sieci, w tym do kontroli wewnętrznych regulaminów i przestrzegania przepisów prawa przez to przedsiębiorstwo.

Wnioskodawca nie podzielił powyższego stanowiska organu regulacyjnego. Zdaniem Wójta Gminy Z. rozpatrzenie zarzutów skarżących oraz podjęcie odpowiednich działań następczych nie mieści się w zakresie kompetencji wójta wynikających z jego uprawnień kontrolnych związanych z działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w trybie art. 18e u.z.z.w. Zgodnie z art. 27a ust. 3, art. 27e ust. 2, art. 29 ust. 6 u.z.z.w. do działań wnioskowanych przez skarżących - właściwym miejscowo, rzeczowo i instancyjnie - pozostaje organ regulacyjny, tj. Dyrektor RZGW.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor RZGW wniósł o wskazanie Wójta jako organ właściwy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 P.p.s.a.).

Elementem spornym w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku S.T., A. T. i E. T. w sprawie unieważnienia wydanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej.

W związku z powyższym należy wskazać, że zasady wydania warunków przyłączenia do sieci oraz tryb odbioru przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego został określony w art. 19a u.z.z.w. Stosownie zaś do art. 27e ust. 1 u.z.z.w., w sprawach spornych dotyczących: 1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, 2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci - na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji. Jak wynika natomiast z art. 27e ust. 2 u.z.z.w., rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu: 1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków; 2) przywrócenia dostawy wody; 3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego; 4) przyłączenia do sieci.

Analiza treści cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że formy działania organu regulacyjnego (art. 27e ust. 2 u.z.z.w.) są dokładnie przyporządkowane potencjalnym przedmiotom sporu (art. 27e ust. 1 u.z.z.w.). W przypadku bowiem sporu o: 1) odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków organ regulacyjny może nakazać zawarcie umowy, 2) odcięcie dostawy wody organ regulacyjny może nakazać przywrócenie dostawy wody, 3) zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego organ regulacyjny może nakazać otwarcie przyłącza kanalizacyjnego, 4) odmowę przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, organ regulacyjny może nakazać przyłączenie do sieci.

Z regulacji u.z.z.w. nie wynika natomiast, aby organ regulacyjny był kompetentny do rozstrzygania sporu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci. Takiego przedmiotu potencjalnego sporu nie wymienia art. 27e ust. 1 u.z.z.w., a ponadto art. 27e ust. 2 u.z.z.w. nie wskazuje żadnego adekwatnego sposobu rozstrzygnięcia tego sporu – w przepisie tym nie przyznano organowi regulacyjnemu kompetencji do nakazania przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci.

Podkreślić należy, że zapewnienie nieruchomości wody dostarczanej w ramach usługi zbiorowego zaopatrzenia, podobnie jak odprowadzenie z nieruchomości ścieków w ramach usługi zbiorowego odprowadzenia, wymaga przeprowadzenia sekwencji czynności, wśród których można wyróżnić: złożenie wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci (zlecenie wydania), wydanie warunków technicznych przyłączenia, złożenie wniosku o przyłączenie do sieci, przyłączenie do sieci (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.), złożenie wniosku o zawarcie umowy oraz zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Całości tej sekwencji nie można utożsamiać z pojedynczym jej elementem, zatem nie można całości procesu uznać ani za przyłączanie do sieci, ani za zawieranie umowy. Skoro zaś ustawodawca wyodrębnia każdą z czynności leżących po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (wydanie warunków technicznych przyłączenia, przyłączenie do sieci, zawarcie umowy), natomiast w zakresie kompetencji organu regulacyjnego do rozstrzygania sporów wskazuje jedynie dwie z nich, to nie ma podstaw by uznać, że w zakresie rozstrzygania sporu o odmowę przyłączenia do sieci mieści się również kompetencja do rozstrzygania sporu o odmowę wydania warunków technicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2037/20) czy też unieważnienia wydanych warunków technicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 27e ust. 1 u.z.z.w. zawiera zamknięty katalog zakresu spraw spornych podlegających rozstrzygnięciu organu regulacyjnego. Jedynie w przypadku wystąpienia sporu w sprawach wyliczonych w pkt 1-2 tego przepisu, organ regulacyjny jest właściwy i zobligowany do jego rozstrzygnięcia. Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż sformułowanie użyte w uzasadnieniu projektu ustawy tj. "w szczególności dotyczących" (druk Sejmowy 1905 kadencja VIII) nie jest sformułowaniem ustawy, a zatem pozostaje bez znaczenia przy ustaleniu czy ww. przepisie mamy do czynienia z katalogiem otwartym czy zamkniętym.

Mając zatem na względzie powyższe oraz uwzględniając fakt, że spór zaistniał na tle unieważnienia warunków technicznych przyłączenia do sieci, który to zakres sporu nie został literalnie wskazany w omawianym przepisie, a zatem nie obejmuje go katalog spraw spornych podlegających rozstrzygnięciu organu regulacyjnego, Dyrektor RZGW zasadnie uznał swój brak kompetencji do jego rozpoznania.

Poddając natomiast analizie podnoszoną przez organ regulacyjny argumentację dotyczącą właściwości Wójta Gminy Z. w przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 18e ust. 1 u.z.z.w. wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest uprawniony do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem. W myśl art. 18e ust. 2 u.z.z.w. czynności kontrolne przeprowadza się na podstawie upoważnienia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Osoby upoważnione do dokonania kontroli są uprawnione w szczególności do: 1) wstępu na teren przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana działalność objęta zezwoleniem; 2) żądania ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępniania danych mających związek z przedmiotem kontroli (art. 18e ust. 3 u.z.z.w.).

Jak wynika z powyższych regulacji, działalność kontrolna organu wykonawczego gminy jest jego uprawnieniem. Odbiorcy świadczeń oferowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie mają roszczenia prawnego adresowanego do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o podjęcie stosownych działań. Działalność kontrolna podejmowana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w stosunku do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego dotyczy wyłącznie kwestii zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem. Przepisy u.z.z.w. nie statuują więc uprawnień tego organu do ingerencji w działalność takiego przedsiębiorstwa, polegających na wydawaniu zarządzeń czy podejmowaniu uchwał w sprawach korzystania z usług przedsiębiorstwa przez indywidualnych odbiorców (wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2010 r., II SAB/Kr 98/09). Warto przy tym zwrócić uwagę na odesłanie w art. 18e ust. 6 u.z.z.w. do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Powoduje ono, że do kontroli w zakresie działalności przedsiębiorstwa objętej zezwoleniem mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 tej ustawy ("Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy"). Podkreślić należy, że relacje między odbiorcą usług a przedsiębiorstwem reguluje przede wszystkim pisemna umowa.

W konsekwencji nie można przyjąć, aby na Wójcie spoczywał obowiązek podjęcia jakiegokolwiek aktu czy też wykonania innych czynności w sytuacji unieważnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wydanych uprzednio skarżącym warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z tej przyczyny nie można uznać, iż Wójt jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaistniały pomiędzy skarżącymi a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym spór w przedmiocie unieważnienia wydanych warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci nie może zostać rozstrzygnięty na drodze administracyjnej, a tym samym nie można wskazać organu właściwego do jego rozstrzygnięcia. Spór ten ma bowiem charakter cywilnoprawny w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U z 2019 r. poz. 1460 z późn. zm), a sprawa ta w drodze stosownego powództwa podlega rozstrzygnięciu przez sąd powszechny.

Skoro zatem żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozpoznania wniosku skarżących, zaś właściwa dla rozstrzygnięcia sprawy jest droga cywilnoprawna, nie jest dopuszczalne orzekanie w tej sprawie przez sąd administracyjny.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a.

Zwrot wpisu orzeczono zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt. 1 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a.