II SAB/Ol 220/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-03-16	
Data wpływu	2022-12-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii	
Treść wyniku	Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym narusz. prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, art. 161 § 1 pkt 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi Związku na bezczynność Rektora Uniwersytetu w O. w rozpoznaniu wniosku z [...] o udostępnienie informacji publicznej 1/ umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2/ stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Związek Zawodowy Pracowników (dalej jako: "skarżący") wnioskiem z 19 czerwca 2020 r., ponowionym pismem z 23 września 2022 r. zwrócił się do Rektora Uniwersytetu (dalej jako: "Rektor", "organ") w ramach dostępu do informacji publicznej oraz w ramach działalności związkowej o udzielenie odpowiedzi na pytania: czy w roku 2018, 2019, 2020 Rektor przyznawał pracownikom dodatki specjalne lub inne dodatkowe świadczenia finansowe? Jeżeli takie świadczenia finansowe miały miejsce, to ilu osobom je przyznano?

W odpowiedzi organ wiadomością elektroniczną z 7 października 2022 r. przesłał skarżącemu skan pisma z 29 września 2022 r., w którym zobowiązano skarżącego do wykazania w terminie 7 dni szczególnie istotnego interesu publicznego, ponieważ żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Jednocześnie organ wskazał, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do 22 listopada 2022 r.

Skarżący w dniu 17 października 2022 r. (data wpływu do organu) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w udzieleniu mu żądanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") poprzez nierozpoznanie sprawy i nieudostępnienie informacji publicznej w terminie oraz niezawiadomienie strony o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy i ewentualnym terminie jej załatwienia.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do merytorycznego załatwienia sprawy w terminie 14 dni oraz o zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracowników odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż pismem z 7 października 2022 r. została skarżącemu udzielona odpowiedź.

Następnie, pismem z 15 lutego 2023 r. organ poinformował, że w dniu 3 listopada 2022 r. została wydana decyzja, którą odmówiono udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie zasad przyznawania w latach 2018-2020 dodatków specjalnych oraz innych dodatkowych świadczeń finansowych. Do pisma dołączony został odpis decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Żaden przepis ustawy nie upoważnia sądu przy rozstrzyganiu w sprawie skargi na bezczynność do nałożenia na organ obowiązku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec pracowników, czego w skardze żądał skarżący.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie u.d.i.p. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Z powyższego wynika, że informacja odnosząca się do wydatków ponoszonych przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., o ile dotyczą mienia publicznego, jest informacją publiczną. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym dodatkami) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Wynagrodzenia pracowników publicznej uczelni wyższej należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Informacją publiczną jest więc informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników, w tym na dodatki specjalne.

Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że Rektor, jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Ponieważ obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.

Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/18, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 19 czerwca 2020 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upłynął zatem 3 lipca 2020 r. W terminie tym organ nie podjął żadnych działań. Dopiero ponowienie żądania przez skarżącego pismem z 23 września 2022 r. wywołało reakcje po stronie organu w postaci wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, ponieważ organ uznał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona do 22 listopada 2022 r., co nastąpiło, ponieważ 3 listopada wydana została decyzja.

Powyższe oznacza, że organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w terminie 14 dni, zatem, że skarga na dzień jej wniesienia (17 października 2022 r.) była zasadna. Jednakże bezczynność organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd, ponieważ (jak wynika z dokumentów przesłanych przez organ przy piśmie z 15 lutego 2023 r.) 3 listopada 2022 r. została w sprawie wydana decyzja, odmawiająca udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach sąd umarza postępowania w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt 1. wyroku.

W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2. wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pierwotny wniosek skarżącego pochodził z czerwca 2020 r., a organ przez okres ponad dwóch lat nie podjął w sprawie żadnej czynności. Dopiero jego ponowienie przez skarżącego we wrześniu 2022 r. spowodowało podjęcie przez organ działań, które zakończyły się wydaniem decyzji. Brak reakcji organu przez okres ponad dwóch lat na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie znajduje żadnego usprawiedliwienia, dlatego, w ocenie Sądu, stanowi to rażące naruszenie prawa.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł w pkt. 3. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.