II OSK 2230/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-09-24	
Data wpływu	2018-07-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Zofia Flasińska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 96/18	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332;  art. 3 pkt 2a; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 96/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od [...] Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 610,00 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 96/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako inwestor) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego przeprowadził w dniu 20 maja 2015 r. kontrolę na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Podczas tej kontroli ustalił, że na terenie nieruchomości trwa budowa budynku na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w parterze" oraz decyzji tegoż Starosty z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] o zmianie pozwolenia budowlanego.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w stosunku do robót wykonywanych przy budowie tego budynku, które jednakże postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. zawiesił w związku z ustaleniem, że na wniosek W. G. i R. G. (dalej określanych jako uczestnicy), właścicieli sąsiedniej nieruchomości, Starosta [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2015 r. o zmianie pozwolenia budowlanego. Postępowanie to zakończyło się decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Jednakże w wyniku skarg uczestników Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 666/17 uchylił tę decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 802/18 oddalił skargę kasacyjną inwestora.

Postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zostało podjęte w dniu 7 października 2015 r. W wyniku kolejnych kontroli stwierdzono, że pomimo zgłoszenia zakończenia robót, dokonanego w dniu 18 czerwca 2015 r. teren działki jest nieuporządkowany, a od strony działki nr [...] ustawione są niezakotwione w ścianie rusztowania. Analiza rzędnych terenu działki oraz rzędnych terenów przyległych, przeprowadzona na podstawie planu zagospodarowania terenu, doprowadziła do wniosku, że wyniesiono budynek wraz z terenem działki o ok. 1 m., co powoduje powstanie dodatkowego zagrożenia wynikającego z naporu gruntu na prefabrykowane ogrodzenie betonowe w granicy z sąsiednią działką nr [...]. Na ścianie frontowej umieszczono tablicę reklamową sieci handlowej, co zdaniem organu, wskazuje na zmianę sposobu użytkowania parteru z biura na handel detaliczny. Stwierdzono również zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, opisane w protokole. Dlatego też decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku oraz zlikwidować napór gruntu na ogrodzenie zlokalizowane na działce nr [...].

Inwestor dostarczył organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny, który został uzupełniony na żądanie organu, oraz dokumentację wskazującą, że napór gruntu na ogrodzenie działki nr [...] został usunięty.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Decyzję tę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolejno postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym poprzez wskazanie sposobu obliczenia powierzchni całkowitej budynku, sposobu obliczenia powierzchni całkowitej części usługowej i mieszkalnej budynku oraz wykazania, że mur oporowy w granicy spełnia wymagania dotyczące stateczności i bezpieczeństwa. W dniu 14 kwietnia 2017 r. organ ten ponownie przeprowadził kontrolę na terenie przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. inwestor poinformował organ o sposobie obliczenia powierzchni poszczególnych części budynku oraz przekazał obliczenia potwierdzające prawidłowość wykonania muru oporowego. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a także zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku.

W wyniku odwołania wniesionego przez uczestników wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., zwanej dalej ustawą), uchylił powyższą decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Motywując tak podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że obliczając powierzchnie poszczególnych części budynku inwestor wliczył do powierzchni mieszkalnej także powierzchnię antresoli oraz pustki nad pierwszym piętrem. Natomiast do powierzchni usługowej wliczył jedynie powierzchnie pomieszczeń znajdujących się na parterze oznaczonych jako komunikacja, pomieszczenie socjalno-biurowe, sala sprzedaży, toaleta oraz magazyn. W tym kontekście zwrócił uwagę, że do powierzchni całkowitej należy wliczyć powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku mierzoną na poziomie posadzki. W ocenie organu antresola nie stanowi samodzielnej kondygnacji budynku, dlatego też jej powierzchnia nie powinna zostać wliczona do powierzchni całkowitej kondygnacji, tak samo jak znajdująca się obok niej pustka. Organ powziął również wątpliwości odnośnie powierzchni wliczonych do powierzchni części usługowej budynku, w szczególności zaliczeniu do części mieszkalnej przestrzeni pod schodami znajdującej się na parterze, a wykorzystywanym w znacznej części na potrzeby lokalu handlowego. Zwrócił także uwagę, że przejście z zewnątrz do klatki schodowej i lokalu usługowego przynajmniej w połowie należy zaliczyć do powierzchni lokalu usługowego.

Kierując się powyższymi założeniami organ odwoławczy wyliczył, posługując się wyliczeniami eksperta budowlanego, że udział powierzchni usługowej w powierzchni całkowitej wynosi 32,77 %, a zatem budynek nie odpowiada zawartej w przepisach prawa budowlanego definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tym samym narusza ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i nie jest możliwe doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem.

Inwestor złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podnosząc zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a ustawy zaakcentował, że powierzchnia całkowita lokalu użytkowego, nawet przy wyłączeniu antresoli, nie przekracza 30 % powierzchni całkowitej budynku, a ponadto organ odwoławczy w sposób błędny wskaźnik powierzchni całkowitej budynku na poziomie posadzki ustalił po obrysie wewnętrznym, nie zaś zewnętrznym budynku, na co wskazuje polska Norma PN-ISO 9836:1997.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Również uczestniczka domagała się oddalenia skargi podając, że budynek w całości użytkowany jest w celach komercyjnych.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na wstępie uznał za pozostające poza sporem, że budowa przedmiotowego budynku była prowadzona niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, bowiem w miejscu przewidzianym w pierwotnym projekcie na biuro prowadzona jest przez inwestora działalność handlowa. Zaaprobował przy tym nałożenie na inwestora decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Jednakże Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy w niewystarczający sposób ustalił, czy przedłożony przez inwestora projekt jest niezgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, a tym samym czy narusza przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze Sąd wyjaśnił, że ustawodawca określając definicję budynku mieszkalnego w art. 3 pkt 2a ustawy, nie przewidział możliwości nawet minimalnego przekroczenia wartości 30 %. Tym samym, z uwagi na precyzyjne określenie przez ustawodawcę udziału procentowego powierzchni lokalu użytkowego, nawet minimalne przekroczenie tej wartości powoduje, że przedmiotowy budynek nie może być uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny.

Nawiązując do powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w zakresie uzasadnienia sposobu dokonania wyliczenia powierzchni całkowitej budynku. Przypomniał przy tym, że z obliczeń organu wynika, że po odliczeniu od powierzchni całkowitej powierzchni antresoli oraz pustki przy antresoli oraz wliczeniu do powierzchni usługowej także części parteru pod schodami i połowy powierzchni wspólnego przejścia, udział powierzchni usługowej w powierzchni całkowitej wynosi 32,77 %. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, w uzasadnieniu decyzji brakuje szczegółowego sposobu dokonania tych wyliczeń. W aktach sprawy znajduje się co prawda obliczenie dokonane przez eksperta nadzoru budowlanego, z którego wynika, że udział powierzchni użytkowej wynosi 32,77 %, jednakże nie jest to część uzasadnienia, stąd dokument ten nie podlega kontroli jako jej element. Ponadto Sąd zauważył, że w jej treści uwzględniono pozycję nazwaną "poziom antresoli", co jest sprzeczne z wywodami organu odwoławczego, który uznał że powierzchnia antresoli nie powinna być wliczana do powierzchni całkowitej kondygnacji.

W końcowej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że organ wadliwie wskazał treść normy 5.1.3.2. Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997, co stanowiło błąd w odczytaniu jej treści. Wyniki obliczeń uwzględniających obrys wewnętrzny budynku zamiast obrysu zewnętrznego budynku będą bowiem całkowicie różne. Zdaniem Sądu organ dopuścił się tym samym naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej powoływanej jako k.p.a.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nadto wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę niezależnie od wyników obliczeń dotyczących udziału powierzchni użytkowej budynku należy "ustalić i dokonać oceny, jaka jest jego dominująca funkcja", podając przykładowo konieczność ustalenia godzin funkcjonowania lokalu użytkowego i sposobu wykorzystania części mieszkalnej budynku.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.).

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawiera trzy zarzuty procesowe. Wszystkie odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w podstawach pominięto pkt 1) i powiązano z przepisami procedury administracyjnej.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zakwestionowanie przez Sąd ustaleń faktycznych wyrażających się w nieuzasadnionym przypisaniu organowi nadzoru budowlanego błędnego odczytania pkt 5.1.3.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997. Pełnomocnik zacytował fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku i doszedł do przekonania, że Sąd błędnie wskazał na zastosowanie przez organ pomiaru powierzchni całkowitej kondygnacji po obrysie wewnętrznym, nie zaś zewnętrznym budynku.

Następnie podniósł naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. nie zgadzając się z dokonaną przez Sąd wykładnią, zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać szczegółowe wyliczenie powierzchni całkowitej kondygnacji oraz wynik końcowy tego wyliczenia. Pełnomocnik organu zanegował także, że zawarcie w uzasadnieniu jedynie wyniku końcowego wyliczenia nie spełnia wymogu prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej, pomimo że zamieszczono w aktach sprawy sposób dokonania wyliczenia wraz z wynikiem końcowym oraz wskazano osobę, która dokonała te obliczenia.

Ostatni zarzut odniesiono ponownie do art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. W zakresie tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazał, że zalecenia Sądu pierwszej instancji nie mają związku z prowadzonym postępowaniem cytując fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i oddalenie skargi oraz uwzględnienie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie podzielił ustalenia faktyczne, a także ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Zaakcentował także, że w decyzji użyto słowa "wewnętrznym", zamiast słowa "zewnętrznym", przez co Sąd wyprowadził wniosek, że organ nadzoru budowlanego zastosował pomiar powierzchni całkowitej kondygnacji po obrysie wewnętrznym budynku. Sąd nadał oczywistej omyłce pisarskiej walor błędu, który miał przełożyć się na błąd w obliczeniu powierzchni całkowitej budynku dyskwalifikującym całą decyzję. Zwrócił także uwagę, że bez względu na to, czy uwzględniona zostanie w obliczeniach antresola czy też nie, to w każdym wariancie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnej 30% powierzchni użytkowej sklepu. Przy czym, tak jak to uczynił ekspert nadzoru budowlanego, obliczenia wskazują na 2,77 % przekroczenie, zaś w wariancie sugerowanym przez Sąd nastąpi większe, gdyż o 5,2 % przekroczenie powierzchni usługowej w budynku.

W kolejnej części uzasadnienia pełnomcnik stwierdził, że wystarczające jest zamieszczenie w decyzji wyniku końcowego obliczeń, zaś działania matematyczne winny znaleźć się w aktach sprawy, tak jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Nie stanowi to bowiem wymogu ustawowego. W ocenie pełnomocnika nie do zaakceptowania jest zapatrwanie Sądu, zgodnie z którym organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu faktycznym decyzji ciąg wyliczeń matematycznych oraz rysunków i wykresów sporządzonych przez biegłego dla skontrolowania ich poprawności przez strony postępowania i przez sądy administracyjne.

Wreszcie autor skargi kasacyjnej powołał definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy i zwrócił uwagę, że skoro w sprawie istotą problemu jest wyłącznie przekroczenie przez inwestora w lokalu usługowym 30 % powierzchni całkowitej budynku, to zalecenia Sądu skierowane do organu, aby ten badał sposób funkcjonowania lokalu usługowego, pozostają bez związku z prowadzonym postępowaniem. Tego rodzaju ustalenia faktyczne nie mogą mieć bowiem wpływu na zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia projektu, gdyż nie wynikają z treści przepisu art. 51 ust. 4 ustawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła uczestniczka W. G. wnosząc o jej oddalenie w zakresie zarzutu trzeciego tej skargi. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł również uczestnik R. G., wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że na uboczu rozważań muszą pozostać inne ważne kwestie, nieobjęte podstawami kasacyjnymi, które stanowiły przedmiot zainteresowania organów nadzoru budowlanego i Sądu rozpoznającego skargę. Odnotować jedynie wypada, że nie stanowiło przedmiotu sporu, że inwestor w trakcie realizacji robót budowlanych dopuścił się odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, uznanych za istotne, co uzasadniało wszczęcie i prowadzenie tzw. postępowania naprawczego w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 ustawy, a nadto że w ramach tego postępowania zachodziły podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania innych czynności i robót budowlanych. Spornym natomiast było, uwzględniając definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy, czy wydzielona w budynku część o przeznaczeniu niemieszkalnym (usługowym) przewyższa o 30% powierzchnię całkowitą budynku.

Sąd pierwszej instancji w wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zgodził się z zasadniczą argumentacją organu odwoławczego, która doprowadziła do uznania, że brak jest podstaw do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Zakwestionował jedynie przyjęcie przez organ za podstawę obliczeń powierzchni całkowitej każdej kondygnacji mierzonej na poziomie posadzki po obrysie wewnętrznym, nie zaś zewnętrznym budynku i niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji precyzyjnych obliczeń powierzchni całkowitej budynku, a nadto wskazał, że niezależnie od wyników obliczeń powierzchni należy ustalić sposób użytkowania budynku zarówno w części mieszkalnej, jak i usługowej.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe podważające trafność tych stwierdzeń okazały się nie do odparcia.

Przede wszystkim należy zauważyć, że z całokształtu rozważań organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że organ ten obliczając powierzchnię całkowitą budynku kierował się wskazaniami wynikającymi z Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997, co znalazło akceptację Sądu pierwszej instancji. Wyraźnie powołał pkt 5.1.3 i dodatkowo 5.1.3.2 tej normy, a według ich treści powierzchnia całkowita każdej kondygnacji winna być mierzona na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad. W konsekwencji powierzchnię całkowitą budynku stanowi suma powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji., przy czym jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej tego poziomu, poddasza, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i magazynowe. Mając to na uwadze i uwzględniając rozwiązania wynikające z projektu organ dokonał oceny wyliczeń powierzchni poszczególnych części budynku dochodząc do wniosku, że błędnie do powierzchni mieszkalnej zaliczono powierzchnię antresoli i znajdującej się obok tzw. pustki, wadliwie zaś do powierzchni usługowej niezaliczono powierzchni części parteru pod schodami i połowy powierzchni wspólnego przejścia. Za przyjęciem, że organ obliczając powierzchnię całkowitą budynku i powierzchnię całkowitą każdej kondygnacji uwzględniał poziom posadzki po obrysie zewnętrznym, nie zaś wewnętrznym świadczy nie tylko odwołanie się do powołanych jednostek Polskiej Normy, ale szczegółowe wyliczenia eksperta nadzoru budowlanego, który wziął pod uwagę rozwiązania wynikające z projektu i obliczenia powierzchni dokonane przez inwestora. Zgodzić się trzeba z pełnomocnikiem wnoszącego skargę kasacyjną, że użycie w uzasadnieniu decyzji zwrotu "...po obrysie wewnętrznym ..." i to w trakcie cytowania pkt 5.1.3.2 normy (k. 100 akt na odwrocie) stanowiło oczywistą omyłkę, niedokładność i nie upoważniało tylko na tej podstawie do wysnucia stanowczego wniosku, że jest to "zasadniczy błąd w odczytaniu treści w/w normy", a w konsekwencji świadczy o naruszeniu art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., nie rozważając przy tym wpływu stwierdzonego naruszenia na końcowy wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko mogące mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy stwarza podstawę do uchylenia decyzji w całości lub w części.

Trafnie również pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną zarzucił, że nie znajduje usprawiedliwienia pogląd Sądu pierwszej instancji, iż uchybia przepisowi art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. niezawarcie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych obliczeń powierzchni budynku i poprzestanie na odwołaniu się do obliczeń znajdujących się w aktach administracyjnych. Uzasadnienie faktyczne, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zatem uzasadnienie faktyczne decyzji, stanowiące jej integralną część pełni niezwykle doniosłą rolę, wskazuje bowiem fakty i dowody, które legły u podstaw wydania decyzji. Istotnym jest zaś, by podstawa faktyczna rozstrzygnięcia miała swoje umocowanie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Innymi słowy, jeśli organ powołuje się w uzasadnieniu decyzji na określone fakty i dowody to muszą one mieć odzwierciedlenie w tym materiale. Nie jest konieczne i niezbędne przytaczanie i opisywanie w uzasadnieniu pełnej treści dowodu, niejednokrotnie obszernego (pełnomocnik przykładowo wskazał na opinię biegłego), zawierającego szczegółowe obliczenia wystarczy wskazanie, że stanowi on część materiału dowodowego i przytoczenie istotnych jego fragmentów oraz konkluzji, wniosków końcowych. Nie może jednak zachodzić rozbieżność między opisem tego dowodu w uzasadnieniu, a treścią przeprowadzonego dowodu.

W niniejszej sprawie, jak już wskazano, organ odwoławczy dokonał oceny poprawności obliczeń powierzchni całkowitej budynku (części mieszkalnej i usługowej) biorąc za punkt wyjścia przedstawiony projekt budowlany i sposób dokonania obliczeń powierzchni przez inwestora (wyliczenia i rysunki). W tym celu na odrębnej karcie ekspert nadzoru budowlanego dokonał wyliczenia powierzchni piwnicy, parteru, piętra, odrębnie antresoli, a następnie po zsumowaniu ustalił powierzchnię całkowitą części usługowej budynku oraz udział tej części budynku w powierzchni całkowitej budynku wskazując, że udział ten wynosi 32,77 %. Na te własne obliczenia powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nadto przeprowadził rozważania w odniesieniu do spornych części tak odnoszących się do powierzchni mieszkalnej, jak i niemieszkalnej (usługowej). Taki sposób uzasadnienia faktycznego decyzji w omawianym zakresie nie nastręcza trudności interpretacyjnych, pozwala prześledzić tok rozumowania organu i jest możliwy do zweryfikowania. Również i w tym zakresie Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie przeprowadził koniecznych rozważań, czy a jeśli tak - jaki wpływ na końcowy wynik sprawy miało stwierdzone naruszenie.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że dotknięty jest pewnym mankamentem. Pełnomocnik podważa zasadność wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. potrzebę ustalenia godzin "funkcjonowania" lokalu użytkowego, sposobu wykorzystania części mieszkalnej budynku, a także ustalenia czy w budynku na stale zamieszkuje jedna rodzina, czy też pokoje w części mieszkalnej na piętrze są wynajmowane, w tym przez osoby związane z prowadzeniem lokalu użytkowego. Tymczasem poza podstawami kasacyjnymi znalazły się dwa kluczowe przepisy: art. 153 p.p.s.a. ustanawiający zasadę wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. odnoszący się do konstrukcji uzasadnienia orzeczenia sądu. Jak już zauważono na wstępie kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Podniesienie więc w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i powiązanie go z proceduralnymi przepisami art. 7 k.p.a. (zasada praworządności), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej) znacznie osłabia możliwość i zakres ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tego zarzutu. Wskazać jedynie trzeba, że decyzja organu nadzoru budowlanego, podejmowana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest wydawana w następstwie uprzedniego nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie takiego projektu oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy), a następnie sprawdzenia wykonania tego obowiązku. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest kwestia faktycznego sposobu użytkowania budynku, do czego nawiązywał Sąd pierwszej instancji we wskazaniach co do dalszego postępowania, co pozostaje bez znaczenia dla mającego zapaść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do tego, co trafnie zaakcentowano w skardze kasacyjnej, czy w związku ze stwierdzonym istotnym odstępstwem przedstawiony projekt budowlany zamienny przewiduje, że budynek spełnia warunki do uznania go za budynek mieszkalny jednorodzinny, a w takim budynku zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Doprowadzenie do zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a zatem także w spornym między stronami zakresie, warunkuje wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlach.

Całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, co stwarza podstawę do jej uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak wniosku kasacyjnego o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, gdyż z przedstawionych rozważań wynika, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, który kierując się oceną prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku rozpozna ponownie skargę.

O kosztach postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi kasacyjnej i wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.