Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lipca 2025 r. sygn. akt III SA/Gd 205/25 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w L. na czynność Starosty Powiatu L. z dnia 27 grudnia 2024 r., nr K.7142.14.2024.MSK w przedmiocie informacji o zawarciu umowy o świadczenie usług przewozowych w ramach publicznego transportu zbiorowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej zwany: "WSA", "Sądem pierwszej instancji") postanowieniem z 7 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 205/25 odrzucił skargę B. Sp. z o.o. w L. (dalej nazywanej: "skarżącą") na czynność Starosty Powiatu L. z 27 grudnia 2024 r., nr K.7142.14.2024.MSK w przedmiocie informacji o powierzeniu zadania operatora transportu zbiorowego z uwagi na wystąpienie zakłócenia w świadczeniu usług w zakresie transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji oraz orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji opisał stan faktyczny sprawy, który nie jest w sprawie sporny, toteż Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje ustalenia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie za własne.

Przystępując do kontroli dopuszczalności wniesionej skargi WSA w Gdańsku wskazał, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych został przez ustawodawcę określony w art. 3 p.p.s.a. Analizując to zagadnienie na gruncie niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przesłanka ta podlega rozważeniu w kontekście art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest m.in. ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1343 ze zm; w skrócie "p.t.z."), która umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego realizowanie ich zadań własnych z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego przy pomocy podmiotów zewnętrznych, z którymi zawierają stosowne umowy cywilnoprawne. Podkreślił, że zasadniczo powierzanie tego rodzaju zamówień podlega przepisom o zamówieniach publicznych. Jednostka samorządu może jednak także bezpośrednio zawrzeć umowę z takim podmiotem, stosując właśnie obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

WSA zauważył, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi. Skoro przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest czynność Starosty L. w ramach, której organ informuje o powierzeniu zadania operatora transportu zbiorowego przedsiębiorstwu P. Sp. z o.o. Sp.k. z Z. na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 p.t.z. rozważyć należało, czy wskazana czynność podlega zaskarżeniu w drodze skargi do sądu administracyjnego.

Dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wniesionej skargi - z uwagi na zawarte w art. 59 ust. 1 p.t.z. odwołanie do art. 23 ust. 1 p.t.z. - Sąd pierwszej instancji przedstawił zasadnicze wynikające z ustawy p.t.z. zasady i tryby prowadzenia postępowania w celu bezpośredniego zawarcia przez jednostkę samorządu z podmiotem zewnętrznym umowy o świadczenie usług w zakresie zbiorowego transportu zbiorowego. Przywołał przy tym art. 23 ust. 1, art. 19 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 1 pkt 1-3 p.t.z. oraz wskazał, że poza tak wyznaczonym zakresem przedmiotowym znajduje się przypadek bezpośredniego zawarcia umowy, o jakim mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. W przypadku odpowiadającym art. 22 ust. 1 pkt 4 p.t.z. nie jest w ogóle dokonywane ogłoszenie o zamiarze zawarcia umowy. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, ze względu na zakres odesłania z art. 59 ust. 1 p.t.z. droga sądowoadministracyjna jest wyłączona w przypadkach bezpośredniego zawarcia umowy w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4 p.t.z. Art. 59 ust. 1 p.t.z. nie wymienia konkretnych czynności organu, na jakie służy skarga do sądu administracyjnego, lecz precyzuje w sposób konkretny przesłanki dopuszczalności skargi, a wskazany w nim "Przypadek ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 p.t.z." nie odnosi się do trybu bezpośredniego zawarcia umowy z art. 22 ust. 1 pkt 4 p.t.z. W art. 23 ust. 1 p.t.z. wymieniono bowiem tylko przypadki bezpośredniego zawarcia umowy z art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 p.t.z. (a tryb z art. 22 ust. 1 pkt 4 p.t.z. pominięto).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, o tym, że wniesiona skarga jest zatem niedopuszczalna z innych przyczyn niż m.in. wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. decyduje w tym przypadku szczególny sposób sformułowania przez ustawodawcę treści przepisu art. 59 ust. 1 p.t.z. (m. in. dwustopniowe odesłanie) i tym samym, jako niedopuszczalna skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną – nazwaną "zażaleniem" (pismo z 21 lipca 2025 r.) – od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 7 lipca 2025 r. sygn. akt: III SA/Gd 205/25 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

a) naruszenie art. 58 § 1 ust. 1) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że sprawa objęta treścią skargi nie należy do kognicji Sądów Administracyjnych,

b) naruszenie art. 3 § 2 ust. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuzasadnione ograniczenie zakresu pojęcia "innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", co skutkowało odrzuceniem złożonej przez skarżącego skargi,

c) błędną ocenę dopuszczalności drogi sądowo-administracyjnej, poprzez pominięcie charakteru publicznoprawnego czynności, która została dokonana przez organ w sferze zadań publicznych (organizacja transportu zbiorowego), co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż czynność polegająca na zawarciu umowy cywilnoprawnej przez organ administracji publicznej nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów, wywodząc m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na czynność organu polegającą na zawarciu umowy z przewoźnikiem publicznym, uznając, że sprawa nie podlega jego kognicji, ponieważ zawarcie umowy cywilnoprawnej nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej. Tymczasem zdaniem skarżącej - skarga dotyczy czynności, która choć ma postać umowy cywilnoprawnej, została dokonana w ramach realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, a jej skutki wykraczają poza relację między stronami umowy i wpływają na sytuację prawną innych podmiotów - w szczególności potencjalnych konkurentów na rynku transportowym oraz użytkowników transportu publicznego.

W uzupełniającym piśmie z 12 sierpnia 2025 r. skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśnienia na wstępie wymaga, że pismo skarżącej z 21 lipca 2025 r., pomimo oparcia go na podstawie z "art. 194 § 1 ust. 1a) PostAdmU" oraz zatytułowania "zażaleniem" zostało potraktowane jako skarga kasacyjna na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 7 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 205/25, gdyż zgodnie z treścią art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżone postanowienie nie zostało wydane na podstawie ww. przepisów, a tym samym przysługiwała na nie skarga kasacyjna. Wniesione pismo spełniało wymagania do uznania je za skargę kasacyjną, zatem jako taka została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Błędne oznaczenie środka odwoławczego nie uniemożliwia jego rozpoznania, o ile spełnia warunki wymagane dla tego właściwego.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Wskazania wymaga, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze kasacyjnej przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny (z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed NSA, która wyraża się również w tym, że sąd drugiej instancji nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; te i kolejne orzeczenia sądów administracyjnych publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Z punktu widzenia przestrzegania zasady dyspozycyjności niezwykle istotne jest uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Należy jednak przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumpcję (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06). Aby uniknąć wszelkich wątpliwości, co do treści poszczególnych zarzutów uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

Przedstawione wyżej uwagi ogólne mają istotne znaczenie dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty oznaczone jako "a)" (naruszenie art. 58 § 1 ust. 1) oraz "c)" nie spełniają wskazanych powyżej wymogów. Autor skargi kasacyjnej, nie wskazuje aktu prawnego w którym znajduje się skarżony przepis, nie wskazuje też adresów publikacyjnych (co w przypadku zmian treści przepisów uniemożliwia zidentyfikowanie tej właściwej), nie precyzuje poprawnie jednostki redakcyjnej przepisu, a nadto wreszcie nie przywołuje w pkt "c)" żadnej regulacji prawnej, co niweczy w ogóle kontrolę zaskarżonego orzeczenia w podniesionym w nim zakresie.

Co więcej, nawet zakładając, że w zakresie zarzutu oznaczonego jako "a)", autor skargi kasacyjnej miał zamiar wskazać na naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – choć nie zostało to przez kasatora wyszczególnione ani w zarzucie, ani w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej – to art. 58 § 1 p.p.s.a. nie zawiera ustępów, a punkty. Wskazany przez kasatora art. 58 § 1 ust. 1 w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie istnieje. Gdyby nawet przyjąć, że kasator miał na myśli pkt. 1, to ten nie znajdował w sprawie zastosowania, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę orzekał na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i to ten przepis mógłby być ewentualnie przedmiotem zarzucanych nieprawidłowości. Sąd pierwszej instancji nie stosował "art. 58 § 1 ust. 1)" p.p.s.a. i przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia i nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. To kasator wyznacza zakres kontroli, a zatem tak sformułowane zarzuty a) oraz c) zawarte w petitum skargi kasacyjnej nie poddają się kontroli, tym samym nie mogły stanowić podstawy do ich uwzględnienia.

Rozpoznając ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej – oznaczony jako "b)" w petitum skargi kasacyjnej – tj. zarzut naruszenia art. 3 § 2 ust. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuzasadnione ograniczenie zakresu pojęcia "innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" - pomijając już brak wskazania adresu publikacyjnego aktu prawnego, stwierdzenia wymaga, że również w tym zakresie kasator chybia prawnie istotnych okoliczności kontrolowanej sprawy.

Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że podstawą odrzucenia skargi przez WSA w Gdańsku nie było ustalenie, wbrew twierdzeniom skarżącej, że w sprawie mamy do czynienia z czynnością, która choć ma postać umowy cywilnoprawnej, to została dokonana w ramach realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, a tym samym stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonując analizy zakresu kognicji sądów administracyjnych nie wskazywał na zarzucany w skardze kasacyjnej przepis art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. i nie na tym tle prowadził rozważania, lecz wywiódł, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Za taki akt prawny o charakterze szczególnym, należy uznać ustawę z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1343 ze zm.), która umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego realizowanie ich zadań własnych z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego przy pomocy podmiotów zewnętrznych, z którymi zawierają stosowne umowy cywilnoprawne.

Rozważania Sądu pierwszej instancji nie dotyczyły kwestii zawarcia umowy na podstawie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz jej charakteru, w tym czy stanowi ona czynność z zakresu administracji publicznej (na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a.), a okoliczności prawnych w jakich organ informuje o powierzeniu zadania operatora transportu zbiorowego konkretnemu przedsiębiorstwu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 p.t.z. oraz tego, czy w przewidzianej przez ustawodawcę drodze sądowoadministracyjnej określonej w art. 59 ust. 1 p.t.z. mieści się możliwość zaskarżenia takiego działania organu. Należy zauważyć, na co zwrócił również uwagę WSA, że w wykonaniu zarządzenia z dnia 14 maja 2025r. strona została wezwana do jednoznacznego wskazania czynności organu, która stanowi przedmiot zaskarżenia w sprawie. W dniu 28 maja 2025r. do Sądu wpłynęła odpowiedź pełnomocnika spółki B. Sp. z o.o. w L., który sprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność Starosty L. z dnia 27 grudnia 2024r. w ramach której organ informuje o powierzeniu zadania operatora transportu zbiorowego przedsiębiorstwu P. Sp. z o.o. S.k. z Z. na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 p.t.z. Zatem Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawnie istotnych okoliczności w zakresie zastosowania art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 p.t.z. w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 p.t.z. w jakim przewidują one kompetencję sądów administracyjnych do orzekania. Powyższe oznacza, że podniesiony przez skarżącą zarzut nie dotyczy istoty rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że tej przyjętej przez WSA argumentacji skarżąca w ogóle nie kwestionuje ani nawet się do niej nie odnosi. Autor skargi kasacyjnej mylnie przywołuje przepis ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nie był stosowany i nie znajdował w sprawie zastosowania, zaś podniesiona w tym zakresie argumentacja nie może prowadzić do podważenia trafności postanowienia.

Z tych względów, podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezskuteczne i tym samym nie mogły one prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.