Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Decyzja o warunkach zabudowy kształtuje wyłącznie prawa inwestora, który nie musi być właścicielem terenu. Nie tworzy ona, nie przekształca, ani nie znosi żadnego stosunku prawnego. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi uprawnień i obowiązków po stronie właściciela terenu objętego wnioskiem, lecz kształtuje wyłącznie sytuację prawną osoby, która wniosek o jej wydanie złożyła.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, czy też śmierci właściciela lub współwłaściciela nieruchomości objętej wnioskiem, który nie jest wnioskodawcą, nie chodzi o nałożenie na spadkobierców stron określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego. Przeciwnie w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz współwłaścicieli terenu objętego wnioskiem chodzi jedynie o kwestię zapewnienia tym osobom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Realizując to prawo organ nie ustala spadkobierców w rozumieniu, o jakim jest mowa w art. 1025 § 1 kodeksu cywilnego oraz ze skutkami określonymi w art. 1025 § 2 kodeksu cywilnego.

Wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 kodeksu cywilnego, dotyczy jedynie sytuacji, w której danej osobie mają być przyznane uprawnienia lub nałożone obowiązków wynikające z przepisów prawa materialnego, a wywodzone z faktu dziedziczenia tych uprawnień lub obowiązków po zmarłym poprzedniku prawnym.

Nie odnosi się to do sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, w przypadku, gdy to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie lub nałożony obowiązek. W takim przypadku uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne.

Zidentyfikowanie tych osób służy wyłącznie ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny być uczestnikami postępowania administracyjnego, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Dla realizacji takiego celu nie jest konieczne uprzednie stwierdzenie nabycia spadku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia R. R., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na nadbudowie niższej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz realizacji schodów zewnętrznych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w L. oraz wezwania R. R. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych: L. S., W. Z., A. S. i S. G. w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania niniejszego postanowienia, a także zobowiązania R. R. do nadesłania w terminie określonym w pkt 2 kopii złożonego do właściwego sądu wniosku z pieczęcią wpływu.

W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 30 grudnia 2020 r., mocą którego zostało zawieszone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wnioskowanej przez żalącego, stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jak wskazało Kolegium stronami postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy są zawsze właściciele i użytkownicy wieczyści działek, których dotyczy postępowanie, jak też właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich.

W niniejszej sprawie - jak wyjaśniał organ odwoławczy - mamy do czynienia z działką nr [...], stanowiącą teren inwestycji, oraz działkami [...] i [...], bezpośrednio sąsiadującymi z działką objętą przedmiotowym wnioskiem. Wobec powyższych działek nie jest znany krąg współwłaścicieli z uwagi na zgon ich dotychczasowych współwłaścicieli, L. S., W. Z., A. S. i S. G. (fakt bezsporny). Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy i zabudowania terenu nie narusza prawa własności osób trzecich, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji, przez co rzutuje również na sferę praw właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że zgon wspomnianych osób nastąpił przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, organ zaś nie był w stanie we własnym zakresie ustalić osób będących spadkobiercami zmarłego.

W tym kontekście Kolegium podkreśliło, że jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców, co następuje poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Tym samym kwestia ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie staje się zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia zależy dalszy tok postępowania.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało zaskarżone przez R. R. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w L..

We wniesionej skardze postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) tj. naruszenie art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 KPA polegające na niezapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, wynikające z nieustalenia stron tego postępowania z zachowaniem należytej staranności.

2) tj. naruszenie art. 30 § 5 KPA polegające na nieustaleniu czy dla działek objętych postępowaniem został ustanowiony kurator spadku, oraz w jego braku niewystąpienie do sądu o ustanowienie kuratora spadku.

3) tj. naruszenie art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA i art. 80 KPA, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia kto jest następcą prawnym zmarłych właścicieli lub współwłaścicieli działek: [...] i [...] i załatwienia sprawy.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadnienia.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestionowane w sprawie orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wskazać należy, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" odnosi się do sytuacji, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu.

Z tego względu zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 377-378). Zasadnicze znaczenie dla przyjęcia, że zaistniała sytuacja wymieniona w tym przepisie jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej; brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu.

Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego wydane zostało w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Z ustaleń organów wynikało, że pomimo podjętych działań, nie udało się ustalić spadkobierców tych współwłaścicieli działki nr [...] (stanowiącej teren inwestycji) oraz właścicieli działek [...] (sąsiadujących bezpośrednio z działką objętą wnioskiem), którzy zmarli przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców, co oznacza, że tym samym kwestia ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie staje się zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia zależy dalszy tok postępowania.

W ocenie Sądu ze stwierdzeniem takim nie można się zgodzić.

Tytułem wstępu zauważyć należy, że kwestia uznania śmierci osób, które powinny być stroną postępowania administracyjnego, za przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania, budzi istotne wątpliwości i nie jest jednoznacznie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W przedmiocie tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym skargę, podziela jednakże stanowisko wyrażone ostatnio m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 724/20, gdzie stwierdzono, że wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy sytuacji, w której strona domaga się przyznania przez organ administracji określonych uprawnień prawnomaterialnych wywodząc swoje prawa z dziedziczenia, a nie sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, ale to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie. W takim przypadku uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne.

W przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, nie chodzi o nałożenie na spadkobierców tej osoby określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego.

W tego rodzaju sprawie tak samo ocenić należy sytuację, w której doszło do śmierci właściciela, czy też współwłaściciela, nieruchomości objętej wnioskiem.

Pamiętać należy bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy kształtuje wyłącznie prawa inwestora, który nie musi być właścicielem terenu. Nie tworzy ona, nie przekształca, ani nie znosi żadnego stosunku prawnego. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi uprawnień i obowiązków po stronie właściciela terenu objętego wnioskiem, lecz kształtuje wyłącznie sytuację prawną osoby, która wniosek o jej wydanie złożyła.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, czy też śmierci właściciela lub współwłaściciela nieruchomości objętej wnioskiem, który nie jest wnioskodawcą, nie chodzi zatem o nałożenie na spadkobierców stron określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego. Przeciwnie w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz współwłaścicieli terenu objętego wnioskiem chodzi jedynie o kwestię zapewnienia tym osobom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Realizując to prawo organ nie ustala spadkobierców w rozumieniu, o jakim jest mowa w art. 1025 § 1 kodeksu cywilnego oraz ze skutkami określonymi w art. 1025 § 2 kodeksu cywilnego.

W konsekwencji też wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 kodeksu cywilnego, dotyczy jedynie sytuacji, w której danej osobie mają być przyznane uprawnienia lub nałożone obowiązków wynikające z przepisów prawa materialnego, a wywodzone z faktu dziedziczenia tych uprawnień lub obowiązków po zmarłym poprzedniku prawnym.

Nie odnosi się to natomiast do sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, w przypadku, gdy to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie lub nałożony obowiązek. W takim przypadku uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne.

Z taką też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Żadna z osób wymienionych w pkt 2 postanowienia organu I instancji nie jest podmiotem, któremu miałyby zostać przyznane jakiekolwiek uprawnienia lub nałożone obowiązki we wszczętym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Tak też następcy prawni tych osób nie są również osobami, którym przyznano by uprawnienia lub nałożono obowiązki w postępowaniu.

Zidentyfikowanie tych osób służy wyłącznie ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny być uczestnikami postępowania administracyjnego, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Dla realizacji takiego celu nie jest zaś konieczne uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne.

Wydając zaskarżone postanowienie organ stwierdził, że w sprawie konieczne jest uprzednie uzyskanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.

Stanowisko takie należy uznać za nieprawidłowe i prowadzące do wadliwego zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co uznać należy za naruszenie przepisów postępowania.

Stwierdzone naruszenie zakwalifikować należało jako naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Opisana wadliwość dotyczyła kwestii bezpośrednio warunkujących możliwość zawieszenia postępowania, a zatem było to naruszenie, które kwalifikować należało jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako, że identycznych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie.

Jak wskazano już wyżej ustalenie następców prawnych L. S., W. Z., A. S. i S. G. służyć ma wyłącznie ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny być uczestnikami postępowania administracyjnego, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Dla realizacji tego celu nie jest konieczne uprzednie stwierdzenie nabycia spadku po tych osobach albowiem realizując to prawo organ nie ustala spadkobierców w rozumieniu, w jakim jest mowa w art. 1025 kodeksu cywilnego.

Ustalenie tych okoliczności możliwe jest w dowolny sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.).

W szczególności więc, gdy w sprawie nie ujawniono istnienia okoliczności, które wyłączałaby ustawowy porządek dziedziczenia, już samo ustalenie istnienia określonego stopnia pokrewieństwa pomiędzy zmarłą stroną i jej krewnymi można uznać za wystarczające do ustalenia następstwa prawnego.

Skoro bowiem krąg spadkobierców ustawowych został określony i wynika z ustawy (art. 931 - 940 kodeksu cywilnego) to w braku ujawnienia istnienia testamentu lub innych okoliczności wyłączających dziedziczenie ustawowe, już ustalenie określonego stopnia pokrewieństwa danej osoby w stosunku do zmarłego spadkodawcy pozwala na uznanie go za następcę prawnego zmarłego właściciela czy też współwłaściciela nieruchomości dla potrzeb określenia kręgu osób, które powinny być uczestnikami postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Ustalenia tych okoliczności może dokonać organ we własnym zakresie.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji podjął z urzędu szereg działań zmierzających do ustalenia spadkobierców zmarłych właścicieli nieruchomości.

Zasadnicza wadliwość tych czynności poległa jednakże na tym, że w wezwaniach kierowanych do potencjalnych następców prawnych zainteresowanych organ nieprawidłowo koncentrował się przede wszystkim na kwestii istnienia orzeczeń stwierdzających nabycie spadku. Oczywiście organ powinien zapytać potencjalnie zainteresowanych o istnienie tego rodzaju orzeczeń stwierdzających w sposób urzędowy krąg spadkobierców, jednakże nie powinien na tym poprzestawać. Powinien więc przykładowo w takiej sytuacji, tj. w sytuacji braku stwierdzenia nabycia spadku, zwrócić się o wskazanie osób, które należałyby do kręgu spadkobierców ustawowych zmarłego, w szczególności zaś o wskazanie jego zstępnych.

Organ pominął w sprawie także to, że ze zwrotnych poświadczeń odbioru korespondencji kierowanej do S. G. i A. S. wynika, że pisma te były odbierane przez osoby przedstawiające się jako córki adresatów (k.27, 29, 57 i 59 akt administracyjnych). W tej sytuacji organ powinien zwrócić się o udzielenie niezbędnych wyjaśnień również do tych osób, czego w sprawie bezpodstawnie zaniechano.

Nadto, jak wywodzono już wyżej, w braku ujawnienia okoliczności wyłączających dziedziczenie ustawowe, już samo ustalenia, że dana osoba jest córką zmarłego zainteresowanego pozwala na uznanie go za następcę prawnego tej osoby i prowadzenie z jej udziałem postępowania administracyjnego.

Organ administracji publicznej powinien w każdym przypadku podejmować działania posługując się możliwie najprostszymi środkami, które zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. powinny zmierzać do jak najszybszego załatwienia sprawy.

Organy powinny więc podjąć wszystkie możliwe czynności, które doprowadziłyby do ustalenia następców prawnych zmarłych zainteresowanych, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

To, że ustalenia takich okoliczności organy powinny dokonać we własnym zakresie nie oznacza natomiast, że w wyjaśnieniu przedmiotowych okoliczności nie powinien z nimi współdziałać także wnioskodawca. To bowiem w interesie wnioskodawcy pozostaje, by przedmiotowe postępowanie zakończyło się jak najszybciej i w warunkach, które wykluczałyby jego wznowienie w przyszłości.

Jak wskazano już wyżej ustalenie następców prawnych zmarłych zainteresowanych służyć ma zapewnieniu im prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Z tego też względu z organami powinny także współpracować osoby będące następcami prawnymi, zmarłych właścicieli nieruchomości. Brak takiej współpracy, w szczególności zaś odmowa podanie informacji dotyczących własnego następstwa prawnego po zmarłym, może skutkować tym, że w razie przeprowadzenia postępowania bez udziału takich osób nie będą one mogły powołać się na przesłankę wznowienie postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem I instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem tego, że dla ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny być uczestnikami postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu, nie jest konieczne uprzednie stwierdzenie nabycia spadku po tych osobach.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienia.