III OSK 1127/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-10	
Data wpływu	2023-05-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe
Czystość i porządek	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 780/22	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1372; art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 888; art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 6r ust. 3a; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Marita Sukiennik- Sikora po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 780/22 w sprawie ze skargi K.L. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 28 października 2021 r. nr XXVII/360/2021 w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy D. na rzecz K.L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 lutego 2023r., sygn. akt II SA/Sz 780/22, w pkt I stwierdził nieważność § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXVII/360/2021 Rady Gminy D. (dalej jako organ lub organ skarżący kasacyjnie) z dnia 28 października 2021 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2021 r., poz. 5550, dalej jako Uchwała lub Regulamin), w pkt II zasądził od Gminy D. na rzecz K.L. (dalej jako skarżący) kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na Uchwałę organu, podjętą na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej jako u.c.p.g.).

Wnosząc o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 2 Uchwały skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., który stanowi, że Regulamin ma określić minimalną pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a zaskarżona Uchwała określa pojemność maksymalną.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ powinien stosownie do treści delegacji ustawowej określić minimalną pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, o których mowa w treści przepisu. Tymczasem w § 7 ust. 1 pkt 2 Uchwały określono maksymalną pojemność pojemników na bioodpady (120l) i pojemność worków przeznaczonych do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (120l). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ustalenie to jest zatem w oczywisty sposób sprzeczne z ww. ustawą i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, a tego rodzaju naruszenie przepisów jest zawsze naruszeniem istotnym.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako u.p.p.s.a.), stwierdził nieważność § 7 ust. 1 pkt 2 Uchwały.

Z wyrokiem Sądu pierwszej instancji nie zgodził się organ, który zaskarżył w całości wyrok i na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 u.p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6r ust. 3a w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że w Uchwale nie jest możliwe formułowanie ograniczeń wynikających z art. 6r ust. 3a u.c.p.g., przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości zawarcia tego rodzaju ograniczeń w odrębnej uchwale rady gminy, a w konsekwencji błędne stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 2 Uchwały, podczas gdy ograniczenie w odbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, zawarte w ww. § 7 ust. 1 pkt 2 Uchwały, stanowi konieczną, i prawnie dopuszczalną konsekwencję przyjęcia w treści § 3 ust. 2 uchwały Nr XXVII/361/2021 Rady Gminy D. z dnia 28 października 2021 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy D. i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2021 r., poz. 5549) niekwestionowanego przez Sąd ograniczenia w odbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, opartego o treść art. 6r ust. 3 u.c.p.g. i służy zachowaniu spójności treściowej obu ww. uchwał.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi w całości, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął swoją argumentację i wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Sz 781/22 § 3 ust. 2 ww. uchwały Rady Gminy D. Nr XXVII/361/2021 z dnia 28 października 2021 r., stąd w sposób oczywisty za całkowicie niespójne należy uznać rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie ograniczenie w odbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych zawarte w § 7 ust. 1 pkt 2 Uchwały stanowi konieczną i prawnie dopuszczalną konsekwencję przyjęcia w § 3 ust. 2 ww. uchwały Rady Gminy D. Nr XXVII/361/2021 z dnia 28 października 2021 r. ograniczenia w odbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, opartego o treść art. 6r ust. 3 u.c.p.g. i służy zachowaniu spójności treściowej oby ww. uchwał. Stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 2 Uchwały powoduje, że traci sens § 3 ust. 2 ww. uchwały Nr XXVII/361/2021 Rady Gminy D. z dnia 28 października 2021 r.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie wprowadzenie, na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 6r ust. 3a u.c.p.g., obowiązku stosowania pojemników o pojemności maksymalnej 120l, wyłącznie na określone frakcje odpadów (odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych) i wyłącznie na nieruchomościach o zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, nie koliduje z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., którego interpretacja nie może pomijać art. 6r ust. 3a u.c.p.g. Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że z ustawy wynika generalny obowiązek wskazania minimalnej pojemności pojemników lub worków, przy jednoczesnym dopuszczeniu przez ustawodawcę możliwości wprowadzenia ograniczeń w odbiorze określonych, wybranych frakcji odpadów, które można w sposób skuteczny i dopuszczalny zrealizować poprzez wskazanie maksymalnej pojemności pojemników lub worków, w których odbierane będą ww. określone, wybrane frakcje odpadów. Inna interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. i art. 6r ust. 3a u.c.p.g. pozostawałaby ze sobą w sprzeczności, co z kolei rażąco burzyłoby założenie o racjonalności ustawodawcy. Przepisów tych nie można interpretować w sposób niezależny, oderwany od treści innych przepisów obowiązujących w systemie prawa, w szczególności funkcjonujących w ramach tego samego aktu prawnego. Normy z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. należy odtwarzać z uwzględnieniem art. 6r ust. 3a u.c.p.g. i innych jej przepisów, tak by zachować spójność całego aktu prawnego i systemu prawnego. Artykuł 6r ust. 3a u.c.p.g. nie może być przecież pomijany przy redagowaniu postanowień regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, obowiązuje bowiem niezależnie od tego, którą uchwałę rada gminy podejmuje. Gdyby przepis ten był uwzględniany podczas redagowania uchwały nr XXVII/361/2021, lecz pomijany podczas redagowania zaskarżonej Uchwały, doprowadziłoby to do funkcjonowania na terenie gminy sprzecznych ze sobą norm prawnych adresowanych do mieszkańców gminy, bowiem normy te nakładałyby na nich różne obowiązki. Podobnie interpretowanie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. i art. 6r ust. 3a u.c.p.g. w oderwaniu od ich wzajemnej relacji, powoduje niespójność rezultatów tej wykładni.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 u.p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 u.p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazanych w niej przepisów. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji był akt prawa miejscowego. Dokonując oceny legalności takiego aktu należy mieć na względzie zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Gmina w działalności organizacyjnej podejmowanej dla utrzymania czystości i porządku posiada monopol prawny co wynika z art. 7 ust. 1 u.s.g., a dopełnia tę zasadę art. 3 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Przepisy u.c.p.g. stanowią podstawę prawną do korzystania przez gminy z instrumentów o charakterze władczym, służących jej do wykonania zadań publicznych, i takimi instrumentami będą przede wszystkim akty prawa miejscowego podejmowane przez gminy w formie uchwały, jak i decyzje administracyjne (zob. M. Flek, Kontrola sądowa usług użyteczności publicznej organizowanych przez gminy na przykładzie zadań z zakresu utrzymywania czystości i porządku [w:] Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, red. A. Kisielewicz, J. P. Tarno, Warszawa 2013).

Pierwszym i zasadniczym aktem prawa miejscowego według u.c.p.g. jest regulamin czystości i porządku na terenie gminy. W art. 4 ust. 2 u.c.p.g. został zawarty zamknięty katalog spraw nim objętych. Zgodnie z ww. przepisem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.

Określając rodzaj urządzeń do gromadzenia odpadów, gminy są władne ustalić w szczególny sposób parametry pojemników, jakie mogą być stosowane na terenie gminy, ich gabaryty, kształty, wielkość i pojemność, kolorystykę i materiał, z jakiego mogą być wykonane. Jakkolwiek postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwalają radzie na określenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, to nie upoważniają na określenie maksymalnej ich pojemności. Określenie zatem również maksymalnej pojemności tych pojemników lub worków stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 137/25, i wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 181/22 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Tymczasem jak wynika z zaskarżonej Uchwały w § 7 ust. 1 pkt 2 organ wprowadził maksymalną pojemność pojemników na bioodpady (120l) i pojemność worków przeznaczonych do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (120l), a zatem organ przekroczył zakres upoważnienia ustawowego udzielonego mu przez ustawę w zakresie ustalenia w Regulaminie pojemności pojemników na odpady komunalne poprzez ustalenie pojemności maksymalnej, podczas gdy ustawa zezwala jedynie na ustalenie przez organ pojemności minimalnej tych pojemników.

Trzeba podkreślić, że elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). W związku z tym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Powyższy przepis nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek określenia tylko minimalnej pojemności pojemników, bez możliwości określenia ich maksymalnej pojemności. Nie sposób zatem podzielić stanowiska organu skarżącego kasacyjnie, że użyte w zakwestionowanym zapisie uchwały określenie wielkości maksymalnej pojemnika mieści się w ustawowym upoważnieniu. Skoro zatem ustawodawca wyraźnie postanowił, że regulamin określa minimalną pojemość pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, to nieuprawnione jest twierdzenie, że jednocześnie umożliwił także określenie ich maksymalnej pojemności. Taka interpretacja powołanego przepisu, w świetle powyższych rozważań, nie znajduje uzasadnienia, gdyż stanowiłaby przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Nie zasługuje na uwzględnienie także stanowisko organu skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym upoważnienie do uregulowania w § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu wynika z art. 6r ust. 3a u.c.p.g. W tym zakresie rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, który wskazał, że Regulamin jest adresowany do mieszkańców gminy, na których nakładane są obowiązki m.in. w zakresie zbierania i segregacji odpadów. Natomiast adresatem uchwały, o której mowa w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. są podmioty świadczące usługi w zakresie odbierania odpadów oraz, że zakres tych regulacji nie jest tożsamy. Jeśli bowiem ustawodawca przewiduje, że uchwała podejmowana na określonej podstawie (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.) powinna regulować ściśle określoną materię, nie jest właściwym przenoszenie jej (choćby częściowo) do innych aktów i odwrotnie - przenoszenie do niej postanowień nie przewidzianych w jej podstawach, nawet jeśli regulacje te posiadają tożsamy status prawny i mają być przyjęte przez ten sam organ. Artykuł 6r ust. 3a u.c.p.g. nie może być zatem podstawą do ustalenia w Regulaminie maksymalnej pojemności pojemników wskazanych w § 7 ust. 1 pkt 2 Uchwały.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.