I OSK 2222/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-05-16	
Data wpływu	2017-09-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SAB/Gl 131/16	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2058;  art. 6 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 131/16 w sprawie ze skargi A.Z. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz A.Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 marca 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał Prezydenta Miasta K. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 30 czerwca 2016r. w części w jakiej informacja nie została udostępniona; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej kwotę 100zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następstwie ustalenia, iż wnioskiem z dnia 30 czerwca 2016r. A. Z. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci opracowania pt. "Wieloletni plan rozwoju zintegrowanego systemu transportowego miasta K.", zaznaczając, że jeżeli któryś z dokumentów składających się na ów plan nadal znajduje się w fazie opracowywania, to wnosi o wskazanie przybliżonego terminu jego ukończenia oraz publikacji. Nadto wniosła o udostępnienie żądanych dokumentów w formie elektronicznej.

Pismem z dnia 13 lipca 2016r. wnioskodawczyni została poinformowana przez Naczelnika Wydziału Transportu Urzędu Miasta K. o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji, gdyż w aktualnym wówczas stanie nie mała ona charakteru informacji publicznej. Wskazano, że dokument pt. Wieloletni plan rozwoju zintegrowanego systemu transportowego miasta K. znajduje się w fazie opracowania, które nie zostało zakończone i stanowi dokument roboczy, a zatem nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 ustawy 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.i.p.". Organ zaznaczył, że nadal trwają prace związane z wprowadzaniem do opracowania zmian wynikających z konsultacji z mieszkańcami.

W związku z powyższym pismem A. Z. w dniu 14 lipca 2016r. zwróciła się ponownie o udostępnienie ww. planu, opracowanego przez wykonawcę i przekazanego Miastu K. zgodnie z zamówieniem nr [...]. Wskazała, że zgodnie z ogłoszeniem o zamówieniu oraz harmonogramem prac nad zamówieniem, które dostępne są w BIP, dokument ten powinien zostać przekazany Miastu K. w dniu 14 grudnia 2015r. Wnioskodawczyni podkreśliła, że przekazane przez wykonawcę opracowanie nie stanowi dokumentu roboczego i jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p. Ponadto, zwróciła się o wskazanie podstawy prawnej lub dokumentu, na podstawie którego ww. plan znajduje się nadal w fazie opracowywania.

W piśmie z dnia 28 lipca 2016r. Naczelnik Wydziału Transportu Urzędu Miasta K. poinformował wnioskodawczynię o podtrzymaniu stanowiska przedstawionego w piśmie z dnia 13 lipca 2016r. Wskazał również, że w dniu [...] grudnia 2015r. Rada Miasta K. przyjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania Wieloletniego planu rozwoju zintegrowanego systemu transportowego miasta K., a także przekazał wnioskodawczyni opracowanie etapu VIII i IX ww. planu, które zostało zamieszczone na stronie internetowej wykonawcy w związku z konsultacjami planu z mieszkańcami.

W dniu 30 sierpnia 2016r. A. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Prezydenta Miasta K., w której zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez nieuprawnione ograniczenie prawa do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej przez ograniczenie dostępu do dokumentów oraz błędne przyjęcie, że informacja której dotyczy wniosek nie mieści się w zakresie konstytucyjnego prawa podmiotowego

- art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950r. (Dz.U. 1993r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), poprzez ograniczenie wolności otrzymywania i przekazywania informacji wskutek ograniczenia prawa do informacji i w konsekwencji uniemożliwienie publicznej debaty na temat działalności władzy lokalnej,

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że informacja publiczna będąca przedmiotem wniosku nie stanowi informacji publicznej i w konsekwencji nieudostępnienie informacji na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie

- art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, w której posiadaniu jest podmiot zobowiązany,

- art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że do uznania określonej informacji za publiczną konieczne jest przyjęcie, że stanowi ona dokument urzędowy i w konsekwencji błędne zakwalifikowanie przedmiotu wniosku, jako niestanowiącego informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że na oba pisma skarżącej udzielono odpowiedzi w ustawowym terminie, a z uwagi na to, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej odpowiedzi te zostały udzielone w formie pisemnej. Zdaniem organu przekazane dotychczas przez wykonawcę planu nieukończone materiały mają charakter roboczy, aktualnie przeznaczone do użytku wewnętrznego i dalszego opracowania, a służebne wobec potrzeb zamawiającego w zakresie przeprowadzenia ewentualnych zmian materiału. Organ podkreślił, iż obecny etap opracowania jest jedynie stadium na drodze do wytworzenia ewentualnej informacji publicznej, gdyż dokument stanowić będzie specjalistyczny materiał do podejmowania decyzji, który jednocześnie nie jest wiążący dla organu przy podejmowaniu decyzji o kierunkach działania.

Pismem z dnia 15 listopada 2016r. Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska w W. zgłosiła swój udział w postępowaniu w niniejszej sprawie, w całości popierając zarzuty skarżącej i przedstawioną przez nią argumentację.

Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2017r. Sąd I instancji dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając powyższą skargę wskazał, że poza sporem jest, iż prezydent miasta jako organ władzy publicznej jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Kwestią sporną jest natomiast to, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Organ uznał bowiem, że ww. plan jest dokumentem w opracowaniu, w związku z tym ma charakter dokumentu roboczego, wewnętrznego, a tym samym nie stanowi informacji publicznej.

Powołując się na definicję informacji publicznej, określoną w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że żądane przez skarżącą dokumenty określone we wniosku z dnia 30 czerwca 2016r. stanowią dokument w opracowaniu, a więc dokument roboczy, wewnętrzny, a tym samym nie podlegają one udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., gdyż nie stanowią informacji publicznej. Sąd wskazał że w aktach sprawy znajduje się umowa z dnia 19 lutego 2015r. zawarta pomiędzy Miastem K. a Stowarzyszeniem Inżynierów Techników Komunikacji RP Oddział w K. – Liderem Konsorcjum, na którą skarżąca powoływała się w pismach kierowanych do organu. Z akt wynika, że kompletne opracowanie etapów od I do VI zostało przekazane Miastu K. jako zamawiającemu w dniu 10 grudnia 2015r. Następnie umowa ta została dwukrotnie aneksowana w zakresie dotyczącym terminu przekazania dokumentacji końcowej stanowiącej realizację zamówienia, najpierw do dnia 29 lutego 2016r. w związku z uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. wydłużającą o trzy miesiące, do dnia przyjęcia Strategii Rozwoju Miasta K., tj. do dnia 17 grudnia 2015r., a następnie do dnia 31 maja 2016r. w związku z przeprowadzeniem konsultacji. Pismem z dnia 31 maja 2016r. przekazano zamawiającemu kompletne opracowanie etapów od VII do X wraz z załącznikami zgodnie z terminem wskazanym w umowie.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro dokumenty dotyczące objętych skargą etapów, zgodnie z umową i aneksami do niej, zostały przekazane przez wykonawcę w terminie określonym w umowie, a o takie dokumenty w istocie wnioskowała skarżąca, to nie można twierdzić, że były to dokumenty w opracowaniu, a tym samym jako dokumenty robocze nie stanowiły informacji publicznej. Okoliczność, że w związku z raportem z konsultacji wniesiono dodatkowo o dokonanie pewnych korekt, nie oznacza, że przekazane zgodnie z terminem określonym w umowie dokumenty były w opracowaniu.

Następnie Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, iż żądane przez skarżącą dokumenty dotyczące realizacji etapu opracowania od I do VII, które obejmuje skarga na bezczynność, przekazane przez wykonawcę planu w terminach określonych w umowie (i aneksach) są dokumentami roboczymi i wewnętrznymi, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Odnosząc się do twierdzenia organu, że wnioskowana dokumentacja nie ma charakteru dokumentu urzędowego, wskazał, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, w jakikolwiek sposób dotycząca organu, bez względu na to co jest ich przedmiotem. Sąd zgodził się ze skarżącą, że pojęcie dokumentu należy rozumieć w szerokim znaczeniu tego słowa i uznał, że skoro żądane we wniosku opracowanie wraz z etapami realizacji zamówienia stanowi informację publiczną, to organ zobowiązany był do załatwienia wniosku w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1b oraz ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że robocza wersja planu transportu, wykonanego na podstawie umowy z podmiotem trzecim, niezaakceptowanego i wielokrotnie zmienianego, nie stanowi dokumentu wewnętrznego i jako informacja publiczna podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez wydanie wyroku w przypadku, gdy żądana przez skarżącą informacja została opublikowana w BIP zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie, zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska w W. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, jako nieznajdującej uzasadnionych podstaw.

Na rozprawie w dniu 16 maja 2019r. skarżąca A. Z. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wskazany jako naruszony przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stanowi podstawę umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdy postępowanie z "innych przyczyn" stało się bezprzedmiotowe. Istnienie takich przyczyn w okolicznościach konkretnej sprawy winno wynikać z akt sprawy. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt badanej sprawy nie wynika natomiast aby Wieloletni plan rozwoju zintegrowanego systemu transportowego miasta Katowice został opublikowany w BIP dniu 30 grudnia 2016r. Należy dostrzec, z informacja ta nie wynikała z akt sprawy, którymi dysponował Sąd I instancji zamykając rozprawę przed wydaniem wyroku, jak i nie wynika aktualnie. Tym samym nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy na wstępie wskazać, iż przepisy u.d.i.p., jako regulacja szczególna, normują w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Podmiot do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest prowadzi czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające, mające doprowadzić do konkluzji w zakresie tego czy wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym do owego postępowania wyjaśniającego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności wyjaśniające organu podlegają natomiast, w ramach dyspozycji art. 133 § 1 P.p.s.a., kontroli sądu administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, iż ustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, niezależnie od obowiązków organu wynikających z przepisów u.d.i.p. i tak ostatecznie spoczywa na sądzie rozpoznającym skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej. Obowiązkiem sądu I instancji jest zatem kontrola rezultatów postępowania wyjaśniającego oraz zebranie w aktach sprawy wszelkich dowodów dla oceny m.in. tego czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Tym samym zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy może opierać się na naruszeniu art. 133 § 1, a także art. 141 § 4 P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 773/14; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 1082/15; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019r. sygn. akt II OSK 2401/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej skardze kasacyjnej zarzuty te wobec wyroku Sądu I instancji nie zostały sformułowane, a to powoduje petryfikację ustaleń faktycznych leżących u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia niż te wskazane przez Sąd I instancji.

Powyższe uwagi były niezbędne dla oceny zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego. Wypada bowiem uznać, iż zarzut ten będąc wadliwie sformułowany uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Nie ulega wątpliwości, iż Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

W badanej skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1b oraz ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP przez błędną wykładnię. Stawiając taki zarzut wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005r. sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005r. sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1026/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Badana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymagań, a w szczególności nie formułuje zarzutów wadliwego posłużenia się przez Sąd I instancji regułami interpretacyjnymi zastosowanego prawa. Sposób sformułowania powyższego zarzutu wskazuje natomiast, iż skarżący kasacyjnie zarzutem tym pragnie raczej podważyć przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że robocza wersja planu transportu nie stanowi dokumentu wewnętrznego i jako informacja publiczna podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Tym samym w istocie kontestuje ustalenie poczynione w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Sformułowane w taki sposób zarzutu naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut taki nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004r. sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009r. sygn. akt II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.