Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 201/22 w sprawie ze skargi E. P. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 4 marca 2022 r. nr 9012.6.7.2022 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r., (sygn. akt III SA/Lu 201/22) oddalił skargę E.P. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona") na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 4 marca 2022 r. nr 9012.6.7.2022, w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne:

1. Postanowieniem z dnia 4 marca 2022 r. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rykach z dnia 18 stycznia 2022 r., w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt sprawy wynika, że Skarżąca pismem z 17 grudnia 2021 r., wniosła zarzuty do tytułu wykonawczego nr W63/14/21

z dnia 15 czerwca 2021 r. w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym z wniosku organu I instancji na skutek uchylania się Skarżącej (zobowiązanej) od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych u dziecka K.P. (ur. [...]r.).

2. Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia

w przedmiocie zgłoszonych zarzutów i jednocześnie przekazał Organowi I instancji (wierzycielowi) zgłoszone przez Stronę zarzuty.

3. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Rykach (wierzyciel) postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r., uznał zarzuty Skarżącej za nieuzasadnione.

Wierzyciel wyjaśnił, że obowiązek szczepień ochronnych wynika z art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., zwanej dalej "u.z.z.z.").. Wystawiony tytuł wykonawczy zawiera treść obowiązku podlegającego egzekucji oraz podstawę prawną obowiązku.

Wierzyciel z powołaniem się na regulacje zawarte w art. 17 ust. 3 ustawy

o zwalczaniu zakażeń i art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., zwanej dalej "u.p.e.a.") uzasadniał, że realizowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. W treści dołączonej przez zobowiązaną kopii zaświadczenia z 10 marca 2020 r. wystawionego przez specjalistę chorób dzieci M.B. brak jest informacji na temat przeciwskazań do szczepienia. W ocenie wierzyciela, zobowiązana nie wykonała w całości bądź w części obowiązku polegającego na zaszczepieniu syna K.P. przeciwko: wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi krztuścowi inwazyjnym zakażeniom Haemophilus influenzae typ b, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu- poliomyelitis, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae, odrze, śwince i różyczce. Nie nastąpiło przedawnienie wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ani nie wygasł obowiązek objęty przedmiotowym tytułem wykonawczym. Obligatoryjne wykonanie szczepień ochronnych w stosunku do syna [...] w dalszym ciągu istnieje.

4. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem wierzyciela zawartym

w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2022 r. i złożyła zażalenie.

5. Organ odwoławczy za nietrafne uznał zarzuty co do braku właściwej podstawy prawnej. Wyjaśnił, że w tytule wykonawczym wskazano art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z. Ponadto tytuł wykonawczy zawiera elementy wskazane w art. 27 § 1 u.p.e.a.

Organ odwoławczy wskazał szczegółowe unormowania w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych, określone przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.), który to akt również wierzyciel umieścił w tytule wykonawczym z dnia 15 czerwca 2021 r. Organ II instancji wyjaśnił, że jedynie lekarz dysponujący wiedzą medyczną (w określonym stanie faktycznym) jest w stanie ustalić wynikające ze stanu zdrowia i aktualnej wiedzy medycznej przeszkody lub przesłanki, aktualizujące prawny obowiązek wynikający wprost

z przepisów ustawy, nie zaś rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych. W kontekście zarzutu, że do wykonania szczepienia nie doszło z winy lekarza, ponieważ syn winien mieć sporządzony indywidualny kalendarz szczepień Organ odwoławczy wyjaśnił, że

z posiadanej dokumentacji nie wynika, jakoby lekarz stwierdził u dziecka wystąpienie przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych. Lekarz nie stwierdził także konieczności ułożenia indywidualnego kalendarza szczepień. Wierzyciel zwracał się do podmiotu leczniczego, do którego zapisane jest dziecko, o udzielenie informacji na temat wykonanych szczepień bądź ewentualnych przeciwwskazań zdrowotnych (pismo z dnia 22 lipca 2020 r.). W odpowiedzi uzyskano informację, że u dziecka brak jest przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych. Z przesłanego wraz z zarzutami zaświadczenia wynika, że u dziecka przeciwwskazania takie nie występują. Z dołączonego zaświadczenia lekarskiego z dnia 15 grudnia 2021 r., również nie wynikają żadne przeciwwskazania zdrowotne do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych. Tym samym zdaniem Organu zarzut nieuznania wykonania przez stronę obowiązku nie zasługuje na uwzględnienie.

6. Skarżąca wniosła skargę na postanowienie Organu odwoławczego.

7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 12 lipca 2022 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U.

z 2026 r., poz. 143 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a." ).

Jak Sąd I instancji wyjaśnił, w sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia dnia 15 czerwca 2021 r. wobec Skarżącej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rykach (wierzyciel) tytułu wykonawczego. Z uwagi na wygaśnięcie porozumienia zawartego w dniu 30 grudnia 2020 r. pomiędzy Wojewodą Lubelskim, a Lubelskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Lublinie (obecnie Lubelskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym) (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2020 r. poz. 6961), od dnia 1 lipca 2021 r. egzekucję obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym prowadził Wojewoda Lubelski.

Sąd I instancji podkreślił, że z ustaleń i wskazań wierzyciela, zobowiązana nie dopełniła obowiązku o charakterze niepieniężnym poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Skarżąca była informowana o konieczności wykonania wskazanego obowiązku za pośrednictwem korespondencji Organu I instancji - pismem z dnia 25 lutego 2020 r. Z uwagi na nieskuteczność skierowanego do Skarżącej pisma, wierzyciel wydał w dniu 23 września 2020 r. upomnienie, w którym wezwał stronę do wykonania obowiązku. Następnie wystąpił do organu właściwego

o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

W opinii Sądu I instancji wbrew twierdzeniom Skarżącej, obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych. Natomiast w Programie Szczepień Ochronnych ogłaszanym na dany rok przez Głównego Inspektora Sanitarnego zawarte są specjalistyczne informacje

z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia, nie można natomiast z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP ustawa i rozporządzenie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego.

Za bezpodstawne Sąd I instancji uznał twierdzenia Skarżącej dotyczące przeciwwskazań zdrowotnych syna do poddania się szczepieniu. Podkreślając, że brak jest dokumentacji medycznej stwierdzającej istnienie jakichkolwiek przeciwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych u małoletniego K.P. Skarżąca ustaleń organów w tym zakresie nie podważyła. Miała ona nie tylko możliwość udokumentowania tej okoliczności w przeciągu kilkunastu miesięcy, ale przede wszystkim wykazania tej okoliczności w trakcie lekarskiego badania kwalifikacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.. Poddanie się takiemu badaniu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko

w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie.

W opinii Sądu I instancji niewykonanie obowiązku stanowi natomiast podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Syn Skarżącej podlega obowiązkowi szczepień ochronnych przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym z dnia z dnia 15 czerwca 2021 r. Opiekę nad małoletnim synem [...] sprawuje m.in. Skarżąca będąca jego matką. Na niej więc spoczywa odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 u.z.z.z., zgodnie z którym, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny. Treść tego obowiązku została stwierdzona

w tytule wykonawczym z dnia 15 czerwca 2021 r., wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rykach.

Obowiązek został nałożony z mocy prawa, w drodze przepisów powszechnie obowiązujących. Tytuł wykonawczy z dnia 15 czerwca 2021 r. spełnia wymogi z art. 27 u.p.e.a. Wskazany tytuł wykonawczy został wystawiony według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy

i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 176 z późn. zm.). W tytule tym wypełniono wszystkie niezbędne pola w tym także podstawę prawną egzekucji oraz podstawę prawną obowiązku objętego tytułem. Bezpodstawne jest twierdzenie Skarżącej, że tytuł wykonawczy z dnia 15 czerwca 2021 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca wnosząc

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

A) art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez stosowanie środka egzekucyjnego mimo, że egzekwowany obowiązek został przez skarżącego wykonany,

B) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów skutkujące uznaniem, że to przedstawiciel ustawowy małoletniej uchyla się od obowiązku szczepień, podczas gdy z dokumentacji medycznej zgromadzonej

w sprawie nie wynika że dziecko zostało zakwalifikowane do szczepienia;

a przeciwwskazania wykluczone, mimo odbycia wizyt kwalifikacyjnych w POZ.

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia z dnia 5 grudnia 2008 r.

o u.z.z.z. poprzez błędne, jego zastosowanie skutkującą uznaniem, że dziecko winno być poddane obowiązkowym szczepieniom ochronnym gdyż obowiązek jest wymagalny i wykonalny, podczas gdy żadna z wizyt nie doprowadziła do wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia zgodnie z powyższymi przepisami oraz Komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanym corocznie.

8. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

9. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się

i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19).

Po tych uwagach natury ogólnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowo skonstruowanych zarzutów kasacyjnych, do tego jest oszczędna jeśli chodzi o ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał żadnego ze stawianych zarzutów z przepisami ustawy prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dostrzegając, że sąd nie może naruszyć przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czy k.p.a. bo zwyczajnie tych przepisów nie stosuje. Do tego myli Skarżącą ze skarżącym i nieprawidłowo wskazuje na płeć dziecka Skarżącej, co choć nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, to wspiera ogólne wrażenie w zakresie przygotowania skargi kasacyjnej.

10. Przechodząc do analizy postawionych zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 § 3 u.p.e.a. i art. 80 k.p.a., oraz prawa materialnego tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Kasator upatruje naruszenia przepisów procesowych w wykonaniu egzekwowanego obowiązku oraz z przekonania, że z dokumentacji medycznej zgromadzonej w sprawie nie wynika że dziecko zostało zakwalifikowane do szczepienia; a przeciwwskazania wykluczone, mimo odbycia wizyt kwalifikacyjnych w POZ.

Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego "błędnej wykładni przez błędne zastosowanie", powoduje, że zarzut tak sformułowany jest niezrozumiały.

Zgodnie z art. 17 ust. 2 u.p.z.z. wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Ust. 4 wskazanego przepisu stanowi, że po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania. W przypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (ust. 5) .

11. Na wstępie tej części wywodu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że obowiązkiem (którego niewykonanie obejmuje tytuł wykonawczy), jest poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, nie zaś jedynie samo stawienie się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne, czego zdaje się nie rozróżniać Autor skargi kasacyjnej.

Analiza treści obszernego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie pozostawia wątpliwości, że Sąd tym zagadnieniem się zajmował i prawidłowo skontrolował rozstrzygnięcia Organów. Z akt sprawy wynika, że lekarz z przychodni: S. A. D., poinformował Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rykach, że syn Skarżącej nie został poddany szczepieniom ochronnym: WZWB, Tężec, Błonica, Krztusiec, Act-HIB, Odra, Świnka, Różyczka, Polio, Pneumokoki. Przesłany formularz zgłoszenia osoby uchylającej się od obowiązkowych szczepień ochronnych oznacza, jak słusznie zauważył WSA, że lekarz zgłaszający nie stwierdził przeciwskazań zdrowotnych do wykonania brakujących szczepień u dziecka. Skarżąca nie podważyła, że szczepienia wskazane w treści obowiązku w części B pkt 5 tytułu wykonawczego z dnia 15 czerwca 2021 r., nr W/63/13/21 są tożsame ze szczepieniami, które zobowiązany był przyjąć syn Skarżącej oraz upływu terminu ich wykonania. Także z zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, wydanego w dniu 10 marca 2020 r., dołączonego przez samą Skarżącą wynika, że lekarz stwierdził brak przeciwwskazań do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego - zaznaczone jest pole: "stwierdzono brak przeciwwskazań do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego przeciw:", przez co rozumieć należy brak przeciwskazań do wykonania któregokolwiek z brakujących szczepień. Również w odpowiedzi na wezwanie Organu z dnia 22 lipca 2020 r. informacji podmiotu leczniczego, do którego zapisane jest dziecko, oświadczono o braku u dziecka przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych (pismo z dnia 10 września 2020 r.). Zaś zaświadczenie lekarskie z dnia 15 grudnia 2021 r. ujawnia jedynie, że lekarz wydający zaświadczenie stwierdził u dziecka przeziębienie. Nie wynika zaś by lekarz stwierdził istnienie jakichkolwiek przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych ani też konieczność ułożenia indywidualnego kalendarza szczepień. Tym samym nie było dowolne stanowisko Organów, co prawidłowo podkreślił Sąd I instancji, że w posiadanej dokumentacji znajdują się informacje od lekarza o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień, jak również, że lekarz określił, które szczepienia są wymagalne z uwagi na upływ terminu do ich wykonania.

Obowiązek poddania dziecka szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy (art. 17 ust. 1 u.z.z.z.). Jednocześnie brak jest przepisu, który wyłączałby obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom tylko ze względu na możliwe hipotetyczne powikłania

i podstawy do takiej tezy nie stanowi z pewnością przywołany w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z. W tych okolicznościach, w świetle zgromadzonych

w aktach sprawy dokumentów, prawidłowo WSA przyjął, że nie ulega wątpliwości, że syn Skarżącej nie był zaszczepiony mimo braku przeciwwskazań do szczepienia stwierdzonych przez lekarza, że obowiązek Skarżącej poddania małoletniego szczepieniom ochronnym istnieje, jest wymagalny i na dzień wniesienia skargi, co wynika wprost z jej treści i akt sprawy, że nie został wykonany. Niewykonanie obowiązku poddania dziecka szczepieniu stanowi natomiast podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowania środka egzekucyjnego.

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są bezzasadne.

12. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.