III OSK 227/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-21	
Data wpływu	2023-02-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 511/22	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej, skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 511/22, w sprawie ze skargi G. S. prowadzącego działalność gospodarczą [...], na decyzję Komendanta Głównego Policji, z dnia 3 lutego 2022 r. nr 1/22, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, , oddala skargę kasacyjną;, zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz G. S. prowadzącego działalność gospodarczą [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.,	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 511/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi G. S, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w [...] (dalej także "skarżący", "wnioskodawca"), na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 3 lutego 2022 r. nr 1/22 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia 30 listopada 2021 r. skarżący, w związku z realizacją umowy w sprawie zamówienia publicznego nr 71/BLP/203/Ckt/20/RG/PMP zawartej w dniu 29 kwietnia 2021 r. pomiędzy Skarbem Państwa - Komendą Główną Policji, jako zamawiającym, a B. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...], jako wykonawcą, po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego nr sprawy 203/Ckt/20/RG/PMP, której przedmiotem jest produkcja i dostawa zestawów przeciwuderzeniowych (zwanej dalej: umową), na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.(Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej także "u.d.i.p."), zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o udostępnienie informacji związanych z realizacją ww. umowy, w szczególności poprzez udzielenie odpowiedzi na podane niżej pytania, jak również udostępnienie wnioskowanych dokumentów związanych z realizacją tej umowy:

1. Czy wykonawca w terminie do dnia 26 listopada 2021 r. wykonał w całości lub w części umowę, tj. dostarczył przedmiot umowy zgodnie z § 3 ust. 1-3 umowy?

2. Jeśli odpowiedź na pytanie nr 1 jest twierdząca, wnioskodawca wniósł o udostępnienie podpisanych protokołów odbioru, odbioru jakościowego przedmiotu umowy.

3. Jeśli odpowiedź na pytanie nr 1 jest przecząca czy wykonawca w dalszym ciągu realizuje umowę, czy może zamawiający złożył oświadczenie o odstąpieniu od niej?

4. Jeśli odpowiedź na pytanie nr 1 jest przecząca, jakie są powody opóźnienia/zwłoki w realizacji umowy?

5. Czy strony po dniu 14 sierpnia 2021 r. dokonywały jakichkolwiek zmian w umowie, w tym w szczególności w zakresie terminu realizacji umowy?

6. Jeśli odpowiedź na pytanie nr 5 jest twierdząca, wnioskodawca wniósł o udostępnienie aneksu/porozumienia zmieniającego umowę oraz wniosków wykonawcy i innej dokumentacji, na podstawie której dokonano zmian w umowie. W razie gdyby ta dokumentacja zawierała informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa wykonawcy (źródła dostaw, nazwy własne materiałów), wnioskodawca wniósł o ich zanonimizowanie, tak aby mogła zostać udostępniona dokumentacja w pozostałym zakresie, niezawierającym tajemnicy przedsiębiorstwa wykonawcy.

7. Czy strony po dniu 14 sierpnia 2021 r. dokonywały jakichkolwiek zmian w załącznikach do umowy, w tym w szczególności w zakresie wymogów zawartych w załączniku nr 1 - specyfikacji technicznej?

8. Jeśli odpowiedź na pytanie nr 7 jest twierdząca, wnioskodawca wniósł o udostępnienie samego aneksu/porozumienia zmieniającego specyfikację techniczną oraz wniosków wykonawcy, na podstawie którego dokonano zmian w tej specyfikacji. W razie gdyby ta dokumentacja zawierała informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa wykonawcy (źródła dostaw, nazwy własne materiałów), wnioskodawca wniósł o ich zanonimizowanie, tak aby mogła zostać udostępniona dokumentacja w pozostałym zakresie, niezawierającym tajemnicy przedsiębiorstwa wykonawcy.

9. Czy wykonawca sporządził już dokumentację techniczno-technologiczną przedmiotu umowy zgodną z załącznikiem nr 1 do umowy i przekazał ją zamawiającemu, stosownie do wymogów wynikających z § 2 ust. 12 umowy? Jeśli tak, to wnioskodawca wniósł o informację w jakiej dacie to nastąpiło oraz o udostępnienie przedmiotowej dokumentacji.

10. Czy (w razie pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 9) dokumentacja techniczno-technologiczna wykonawcy określona w § 2 ust. 12 umowy spełnia wymagania określone w punktach 3.1 każdej z części załącznika nr 1 do umowy?

11. Czy wykonawca przedstawia zamawiającemu cotygodniowo raporty ze stanu realizacji umowy w formie harmonogramu, stosownie do żądania zamawiającego zgłoszonego w piśmie z dnia 25 czerwca 2021 r. znak: Ckt 1911/21? Jeśli tak, to wnioskodawca wniósł o udostępnienie przedmiotowej dokumentacji, złożonej po dniu 14 sierpnia 2021 r. Jednocześnie z ostrożności wskazał, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia z dnia 7 października 2015 r. sygn. I OSK 1883/14 dokumentem, który posiada przymiot informacji publicznej jest raport z realizacji zamówienia publicznego, a zatem odmowa udostępnienia ww. dokumentów będzie bezprawna.

12. Kiedy po raz ostatni wykonawca przedstawił zmawiającemu dane o aktualnej liczbie wyprodukowanych wyrobów oraz, czy podał planowane terminy przedstawienia poszczególnych partii wyrobów do odbioru jakościowego oraz dostaw do odbiorców? Wnioskodawca wniósł też o podanie informacji o ilości wyprodukowanych wyrobów w tej dacie oraz o podanych przez wykonawcę planowanych terminach przedstawienia poszczególnych partii wyrobów do odbioru jakościowego oraz dostaw do odbiorców.

13. Czy podczas oceny przedstawionych do zatwierdzenia wzorów przedmiotu umowy (i finalnie zatwierdzonych) zamawiający miał świadomość, że zostały one wykonane z materiałów innych, niż wymagane postanowieniami specyfikacji technicznej, czy może wykonawca złożył oświadczenie, że poprawione wzory zostały wykonane z tkanin zgodnych z wymaganiami specyfikacji technicznej?

14. Dlaczego, wbrew postanowieniom umowy, oceny wzoru dokonywano w siedzibie zamawiającego, a nie w przewidzianym w umowie (por. § 2 ust. 18) miejscu oględzin, tj. siedzibie organu upoważnionego – [...]?

15. Mając na uwadze pytanie zawarte w pkt 13 i jego uzasadnienie wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie w siedzibie zamawiającego wzoru przedmiotu umowy wyprodukowanego przez wykonawcę i ostatecznie zaakceptowanego, jako zgodnego z wymaganiami specyfikacji technicznej w toku realizacji przedmiotowej umowy.

16. Skarżący zwrócił się także w wnioskiem o udostępnienie w siedzibie zamawiającego wzoru zestawu przeciwuderzeniowego wyprodukowanego przez wnioskodawcę w ramach "Wykonanie kamizelek przeciwuderzeniowych OPP-4/K z ochraniaczami barku i ramienia OPP-4/0 zgodnie ze szczegółowym opisem przedmiotu zamówienia" w marcu 2020 roku (celem porównania oby tych wzorów).

Jednocześnie na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wnioskodawca wniósł o udostępnienie odpowiedzi na powyższe pytania oraz wnioskowanej dokumentacji poprzez przesłanie na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej.

W związku z wpływem powyższego wniosku, pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. organ na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował wnioskodawcę, że informacje nie mogą zostać udostępnione w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności oraz, że odpowiedź na wniosek zostanie przekazana nie później niż do 6 lutego 2022 r.

Następnie Komendant Główny Policji (zwany dalej: KGP lub organem) decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. nr 1/22, wydaną na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 769 ze zm., dalej "k.p.a.") odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia 30 listopada 2021 r.

Dokonując oceny wniosku z dnia 30 listopada 2022 r. organ stwierdził, że żądana informacja nie może zostać udostępniona, bowiem w sprawie mamy do czynienia z tzw. nadużyciem prawa do informacji publicznej oraz ograniczeniem ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc się kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej organ wyjaśnił, że wnioskodawca żąda udostępnienia informacji we własnej sprawie, w której brał udział jako uczestnik postępowania przetargowego "Produkcja i dostawa zestawów przeciwuderzeniowych nr 203/Ckt/20/RG/PMP", w którym to postępowaniu jego oferta nie została wybrana. Celem zatem przedmiotowego wniosku nie jest dbałość o dobro publiczne, ale zaspokojenie indywidualnej potrzeby w ewentualnym postępowaniu sądowym (lub innym) w związku z niewybraniem jego oferty. Takie twierdzenie uzasadnia fakt, że wnioskodawca uprzednio już wniósł odwołanie do KIO w sprawie wyboru innego wykonawcy. Wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt KIO 221/21, KIO w części uwzględniła to odwołanie, jednakże i w ponownym przetargu oferta wnioskodawcy nie została wybrana. W istocie zatem wnioskodawca jest podmiotem, który był zainteresowany współpracą z organem Policji, a która to współpraca nie została nawiązana, bowiem wnioskodawca przegrał przetarg.

Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ Policji (biorąc pod uwagę ilość i zakres składanych wniosków, skarg do sądu administracyjnego, kolejnych wniosków przed prawomocnym zakończeniem postępowań sądowych). Te okoliczności również mogą świadczyć o nadużywaniu przez wnioskodawcę prawa do informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do kwestii tajemnicy przedsiębiorcy organ zaznaczył, że pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. [...] - wykonawca, powołując się na zapis § 13 ust. 6 umowy nr 71/BLP/203/Ckt/20/RG/PMP zastrzegł, że wszystkie dokumenty i informacje przekazane zamawiającemu dotyczące realizacji umowy, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i oświadczył, że nie wyraża zgody na ich udostępnienie innym podmiotom. Dodatkowo w piśmie z dnia 17 sierpnia 2021 r., podtrzymanym w piśmie z dnia 10 stycznia 2022 r. wykonawca wskazał, które dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ w konkluzji stwierdził, że przesłankami przesądzającymi o ograniczeniu udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii dokumentów wniosku w trybie u.d.i.p. są: 1) sprzeciw przedsiębiorcy przed ujawnieniem tych informacji wynikający z pism z dnia 6 i 17 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 10 stycznia 2022 r. oraz 2) istnienie informacji podlegającej ochronie w postaci wymienionych dokumentów, których treść odnosi się do zastosowanych rozwiązań technicznych, technologicznych.

W ocenie organu uczynienie zadość żądaniu wnioskodawcy w pełnym zakresie wiązałoby się z nielegalną ingerencją w tajemnicę przedsiębiorcy będącego stroną umowy nr 71/BLP/203/Ckt/20/RG/PMP, co byłoby sprzeczne z regulacją wprowadzoną przez ustawodawcę do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz zasadami uczciwej konkurencji.

Pismem z dnia 9 marca 2022 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu z 3 lutego 2022 r. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku z dnia 30 listopada 2021 r. i udostępnienie mu przedmiotowej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie dokonał analizy żądanych przez skarżącego w 16 punktach wniosku informacji pod kątem spełnienia przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, lecz zbiorczo odmówił ich udostępnienia powołując się na fakt, że wykonawca – [...] zastrzegł, że wszystkie dokumenty i informacje przekazane zamawiającemu dotyczące realizacji umowy nr 71/BLP/203/Ckt/20/RG/PMP, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie wyraził zgody na ich udostępnienie innym podmiotom.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sytuacji, gdy przedsiębiorca zastrzegł, że wszystkie dokumenty i informacje przekazane zamawiającemu, dotyczące realizacji umowy nr 71/BLP/203/Ckt/20/RG/PMP stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to organ winien to zastrzeżenie poddać ocenie i dopiero po dokonaniu analizy żądanych informacji pod kątem spełnienia przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, ewentualnie odmówić ich udostępnienia. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorcy informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Dla pozbawienia dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczającym byłoby bowiem formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowane przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że złożone przez przedsiębiorcę zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast w wyniku dokonanej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. w szczególności wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 321/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 50/14 – publ. CBOSA).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji sprowadza się natomiast do ogólnych rozważań na temat materialnej przesłanki "tajemnicy przedsiębiorcy" oraz powołania się na zastrzeżenie wykonawcy, jednak nie wskazuje z jakich konkretnie powodów organ przyjął, że w odniesieniu do wszystkich żądanych we wniosku informacji przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy została spełniona.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że oprócz żądania ujawnienia szeregu dokumentów dotyczących realizacji umowy nr 71/BLP/203/Ckt/20/RG/PMP, skarżący we wniosku domagał się udostępnienia np. informacji o tym, czy umowa została wykonana do dnia 26 listopada 2021 r. w całości lub w części (pkt 1), czy nadal jest realizowana, czy może zamawiający złożył oświadczenie o odstąpieniu od umowy (pkt 3), czy strony po dniu 14 sierpnia 2021 r. dokonywały jakichkolwiek zmian w umowie, w tym w szczególności w zakresie terminu realizacji umowy (pkt 5). Trudno zatem uznać, aby takie ogólne informacje dotyczące realizacji umowy spełniały przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy, zważywszy, że dotyczą one realizacji umowy zawartej w trybie zamówień publicznych finansowanej ze środków publicznych.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że tajemnica przedsiębiorcy nie wyłącza jawności gospodarowania środkami publicznymi, zatem w każdym indywidualnym przypadku konieczne jest rozważenie, czy odmowa udostępnienia informacji - formalnie zastrzeżonej jako tajemnica przedsiębiorcy - nie ograniczy w sposób nieuprawniony prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej na temat wydatkowania środków publicznych, a poprzez to prawa do sprawowania kontroli społecznej nad gospodarowaniem majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

W okolicznościach niniejszej sprawy analiza wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie daje możliwości dokonania przez Sąd oceny, czy zaistniały faktycznie przesłanki do wydania decyzji odmownej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zaś wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższe uchybienia obligowały Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 16 ust. u.d.i.p., które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że żądane przez skarżącego informacje i dokumenty stanowią informację publiczną, podczas gdy żądane informacje i dokumenty nie dotyczą sprawy publicznej, ale indywidualnej sprawy skarżącego związanej z odrzuceniem przez organ jego oferty w postępowaniu przetargowym (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.);

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że do wniosku skarżącego stosuje się ustawę o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy żądana w tym zakresie informacja nie dotyczy spraw publicznych, ale indywidualnej sprawy skarżącego związanej z odrzuceniem przez organ jego oferty w postępowaniu przetargowym, a co za tym idzie błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że żądanie skarżącego nie stanowi nadużycia prawa do informacji publicznej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.);

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 pkt 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że zastrzeżenie przez przedsiębiorcę dokumentów i informacji dotyczących realizacji umowy nr 7/BLP/203/Ckt/20/RG/PMP może być uznane za wadliwe oraz błędne przyjęcie, że organ nie dokonał analizy żądanych przez skarżącego w 16 punktach wniosku informacji pod kątem spełnienia przesłanki ochrony tajemnicy (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.).

Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, określenie sposobu naruszenia prawa i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało jego niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, a w przypadku podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – dodatkowo wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jest jako wskazanie przepisów, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny. Dopełnienie tego obowiązku wiąże się stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., z obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11), a także w odniesieniu do podstawy formalnej – uprawdopodobnienie istotnego wpływu naruszenia na wynik postępowania. Prawidłowo skonstruowany zarzut powinien następnie zostać uzasadniony. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może wiec polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy – co jest podstawowym obowiązkiem autora skargi kasacyjnej - sprowadza się do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1545/21; z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12).

Omówienie przepisów regulujących wymogi formalne skargi kasacyjnej było konieczne, gdyż zarzuty podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie odpowiadają ustawowemu paradygmatowi. Każdy z trzech zarzutów dotknięty jest niedoskonałościami, które w różnym stopniu ograniczają ich skuteczność.

Zarzuty naruszenia przepisów procesowych rozpoznane zostaną łącznie. Zarzuty te są nieuzasadnione. W obu zarzutach autor skargi kasacyjnej uchybił obowiązkowi wskazania postaci naruszenia prawa procesowego. Jego niedopełnienie stanowi wadę istotną, gdyż precyzyjne określenie sposobu naruszenie prawa wytycza granice skargi kasacyjnej, a w ten sposób precyzyjnie wyznacza żądanie skierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonania kontroli instancyjnej wyroku sądu pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej w miejsce wyrażeń ustawowych "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania prawa" użył sformułowania "błędnego przyjęcia". Podstawowe zasada semantyki języka polskiego nie prowadzą do jednoznacznego powiązania tego wyrażenia z pojęciami użytymi przez ustawodawcę. W rozwikłaniu tego problemu nie pomaga również uzasadnienie skargi kasacyjnej. W tym zakresie nie jest możliwe legalne zastąpienie autora skargi kasacyjnej przez Sąd drugiej instancji. Analiza uzasadnienia skłania natomiast do kolejnego wniosku, iż autor skargi kasacyjnej na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kwestionuje w istocie zagadnienie materialnoprawne. Nie zgadza się on bowiem ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że objęte wnioskiem dostępowym informacje i dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przymiotu tego pozbawiać ma wnioskowaną informację ta okoliczność, iż po pierwsze informacje te dotyczą sprawy indywidualnej, tj. sprawy prywatnej skarżącego związanej z odrzuceniem jego oferty w postępowaniu przetargowym oraz po drugie to, że żądanie jego z tej przyczyny stanowi nadużycie prawa. W związku z wkomponowaniem w treść obu zarzutów przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. możliwe jest dość ogólne (a to w związku z wadami obu zarzutów) odniesienie się do jego naruszenia, tak aby mimo naruszenia obowiązków przez fachowego pełnomocnika skarżącego kasacyjnej, zapewnić realizację jego konstytucyjnego prawa do sądu.

Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. To istotna uwaga, gdyż interpretacja wniesionej skargi kasacyjnej, choć nie prowadzi do jednoznacznej oceny sposobu naruszenia prawa, to jest mimo wszystko bliższa wnioskowi, że jej autor stawia zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa.

Dalej wskazać należy, że zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. Kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji ma zatem charakter obiektywny, a z przepisów zawierających normy wyznaczające przedmiot publicznego prawa podmiotowego nie wynika, aby kryterium tym było, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.

Prowadzi to do wniosku, iż stanowisko autora skargi kasacyjnej wyrażone w zarzutach 1-2, iż żądane informacje i dokumenty dotyczą sprawy indywidualnej skarżącego (nawet jeśli jest prawdziwe), nie pozbawia określonej publicznego charakteru określonej informacji. Jego przyjęcie prowadziłoby bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej, indywidualnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej, indywidualnej").

Dodać należy, że w zarzucie 2. kwestia "sprawy indywidualnej" została powiązana z "nadużyciem" prawa do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia konkretnego wyroku sądu pierwszej instancji. Oznacza to, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej powinny korespondować z wyrokiem i jego pisemnym uzasadnieniem. W rozpoznawanej sprawie organ wydał na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, którą została uchylona przez sąd w związku z wadami jej uzasadnienia. Sąd wskazał, że wniosek dostępowy zawierał 16 punktów, które powinny zostać każdy odrębnie przeanalizowane pod kątem przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy w sposób w pełni zindywidualizowany, zaś w to miejsce uzasadnienie zawiera ogólne dywagacje na temat tajemnicy przedsiębiorcy. Autor skargi kasacyjnej powinien sformułować zarzuty odnoszące się do prawnych podstaw oraz ich uzasadnienia wyrażonych w kwestionowanym wyroku. Podstawą materialnoprawną uchylenia decyzji było naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w części odnoszącej się do "tajemnicy przedsiębiorcy". Podstawą prawną stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej jest zaś przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak już wskazano wyżej, informacja nie przestaje być publiczna, jeśli wniosek dotyczy sprawy własnej, indywidualnej. To zaś oznacza, że samo tylko skierowanie wniosku w sprawie "indywidualnej" nie może być równoznaczne z nadużyciem prawa do informacji publicznej, a do takich wniosków prowadzi lektura skargi kasacyjnej.

Oceniając zarzuty 1. należy wskazać także, że oparto go na naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co jest istotną sprzecznością w związku z oparciem zarzutu na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Błędu tego nie popełniono już w drugim zarzucie.

W obu zarzutach podniesiono dodatkowo naruszenie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., do czego odniesiono się już wyżej, oraz naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak na czym miałoby polegać jego naruszenie, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do zarzutu. Z tych wszystkich przyczyny zarzuty pierwszy i drugi nie mogły zastać uznane za uzasadnione.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest pozbawiony podstaw. Treść zarzutu nie pozostawia wątpliwości, iż strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania. Autor skargi kasacyjnej uważa bowiem za błędną ocenę Sądu, iż zastrzeżenie przez przedsiębiorcę dokumentów i informacji dotyczących realizacji wskazanej szczegółowo umowy mogło zostać uznane przez Sąd pierwszej instancji za wadliwe, a tym samym błędne ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie i przyjęcie, że organ nie dokonał analizy żądanych w 16 punktach wniosku informacji pod kątem spełnienia przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, ze oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy można kwestionować wyłącznie zarzutami naruszenia przepisów postępowania. W związku z konstrukcją omawianego zarzutu należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwsze instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię jest co najmniej przedwczesny. Gdy zaś strona nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieskuteczne. Z tych przyczyn zarzut ten okazał się nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie określonej w art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.