Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu O. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością I spółka I, spółka komandytowa w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw

I.

Decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie oczyszczalni ścieków usytuowanej przy ul. [...] na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości M., gmina N..

Wyjaśnił, że w dniu 5 października 2021 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie oczyszczalni ścieków opisanej j.w.

Z pisma MPWiK z 3 grudnia 2021 r. wynika, że w dniu 26 listopada 2021 r. podczas telekonferencji zorganizowanej z udziałem zainteresowanych stron, zostało wypracowane rozwiązanie satysfakcjonujące wszystkich uczestników spotkania oraz eliminujące ówczesny i potencjalny konflikt społeczny dotyczący odprowadzania ścieków bytowych z nowobudowanego Osiedla "[...]" realizowanego w W., do oczyszczalni ścieków usytuowanej przy ul. [...]. W wyniku wypracowanego rozwiązanie, ścieki będą odprowadzane z pominięciem ww. oczyszczalni.

W dniu 28 stycznia 2022 r. na ww. działce odbyła się kontrola, w wyniku której stwierdzono, że budynek oczyszczalni ścieków jest wyłączony z użytkowania, złoża biologiczne pozbawione są wypełnienia, a sam budynek oczyszczalni wymaga remontu. W dniu kontroli obiekt nie posiadał książki obiektu budowlanego. Przedstawiciele właściciela i zarządcy obiektu podczas kontroli oświadczyli, że w grudniu 2021 roku dokonano przeglądu technicznego budynku.

Z dostarczonego w dniu 1 lutego 2022 r. "Protokołu z kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego" wynika, że aby doprowadzić obiekt do prawidłowo stanu technicznego należy wykonać szereg robót budowlanych, które szczegółowo wskazał w niniejszym protokole, dokonujący kontroli stanu technicznego.

W związku z powyższym, w ocenie PINB, inwestor winien wystąpić do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Starosty L., z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wykonanie prac remontowych związanych z przedmiotowym budynkiem.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki O.Sp. z o.o. [...], sp. k. w W., M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wskazał, nie budzi wątpliwości kwestia legalności przedmiotowej oczyszczalni ścieków. W toku postępowania, Spółka przy piśmie z 12 stycznia 2022 r. przedłożyła kopię decyzji Urzędu Gminy N. nr [...] z [...] lutego 1995 r. zatwierdzającą projekt budowlany Oczyszczalni Ścieków dla Osiedla Domów Jednorodzinnych G. we wsi M. oraz zezwalającej na budowę oczyszczalni ścieków biologicznej dla osiedla G. we wsi M. Ponadto, przy ww. piśmie przesłano kopię ostemplowanej strony tytułowej projektu budowlanego.

Brak było zatem podstaw do przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania określonego w rozdziale 5a Prawa budowalnego.

Niemniej jednak MWINB zauważył, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy obiekt znajduje się w złym stanie technicznym. W znajdującym się w aktach sprawy protokole z kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego z 14 grudnia 2021 r. wskazano m.in., że ściany wypełniające są zużyte i należy doraźnie uzupełnić braki, poprawić estetykę przez malowanie elewacji, stan elewacji określono jako średni, zalecono doraźne uzupełnieniu tynku, poprawienie estetyki poprzez jej pomalowanie, zaś stan urządzeń do oczyszczania ścieków oraz urządzeń filtrujących określono jako zużyty. Z kolei we wnioskach końcowych wskazano, że "budynek pomimo tego, iż nie znajduje się w należytym stanie technicznym, nie zagraża życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, jednakże wymaga niezbędnego remontu. Równocześnie zalecono pilne oczyszczenie zbiorników wewnętrznych i komory osadnika gnilnego niedziałającej technologii oczyszczalni ścieków ze znajdujących się w nich nieczystości płynnych z uwagi na nieznany skład chemiczny płynów. Natomiast w celu usunięcia zagrożenia dla ludzi lub mienia zalecono niezwłoczne (pilne) zabezpieczenie terenu przed dostępem osób nieupoważnionych, uzupełnienie ogrodzenia oraz zamontowanie barierki przy schodach przy kanale [...]. Konieczność wykonania prac remontowych w związku z stanem technicznym oczyszczalni ścieków zaznaczono również w protokole z kontroli z dnia 28 stycznia 2022 r. oraz w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB.

Mając powyższe na uwadze organ powiatowy, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, winien zdaniem MWINB rozważyć przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Decyzja Nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia, dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji.

III.

Sprzeciw od powyższej, kasacyjnej decyzji MWINB, wywiodła O.Sp. z o.o. [...], sp. k. w W., kwestionując ją w całości i zrzucając rażące naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 139 oraz art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia z jednoczesnym poczynieniem w treści uzasadnienia ustaleń naruszających uprawnienie Skarżącej, co do zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej, a tym samym naruszając zasadę wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że sentencja decyzji PINB jest co do zasady prawidłowa, a wniesienie od niej odwołania podyktowane było nieprawidłowymi ustaleniami, które opisano w akapicie nr 2 jej uzasadnienia. Skarżąca nigdy nie kwestionowała prawidłowości samego formalnego umorzenia przez PINB postępowania.

MWINB przekroczył granice orzekania w sprawie, określone w art. 139 k.p.a. Ustanowiony tym przepisem zakaz reformationis in peius służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, zaś ustanowione wyjątki od tej zasady uzasadnia wzgląd na interes publiczny.

W ocenie Spółki, zakazem tym należy objąć również decyzje organów odwoławczych wydawane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. szczególnie wydane w okolicznościach takich jak sprawa niniejsza. Wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy stanowi wydanie decyzji na niekorzyść strony, ponieważ: (1) przedłużenie się postępowania administracyjnego w wyniku wydania decyzji kasacyjnej może stanowić naruszenie zasady szybkości postępowania i stanowić dla strony odwołującej się rzeczywistą dolegliwość; (2) uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przyznającej stronie uprawnienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pogarsza sytuację strony w tym sensie, że strona traci uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji odwoławczej i pewność, że decyzja organu pierwszej instancji przywróci jej to uprawnienie, tym bardziej, że decyzja kasacyjna nie może zawierać wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji.

Odwołanie wniesione od decyzji PINB kwestionowało tę część uzasadnienia, w którym organ w sposób nieprawidłowy zinterpretował przebieg telekonferencji z MPWiK oraz zapadłych na niej rozstrzygnięć. Tymczasem, MWINB wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, a w treści uzasadnienia wykraczając poza zarzuty określone w odwołaniu zawarł tezy, które sprawiają, że sytuacja prawna Skarżącej się pogorszyła. MWINB poczynił bowiem ustalenia co do trybu orzekania przez PINB wskazując, że należy je zakwalifikować jako postępowanie z art. 66 P.b. Uzasadnienie stanowi część decyzji, która jako obowiązkowy składnik decyzji, wiąże zarówno stronę jak PINB, który jako organ I instancji na jej skutek zajmie się sprawą ponownie.

Uzasadnienie decyzji, jako element równoprawny z innymi częściami składowymi decyzji, wyliczonymi w art. 107 § 1 k.p.a., współtworzący jej całość, może być przedmiotem oceny pod kątem zgodności z prawem. Uzasadnienie decyzji może mieć również wpływ na postępowania w innych sprawach. Wywody i ocena prawna zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mają dla Strony istotne znaczenie. W ich wyniku, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez PINB, sytuacja prawna Skarżącej ulegnie pogorszeniu na skutek związania przez PINB okolicznościami wynikającymi decyzji MWINB.

MWINB uzasadniając Zaskarżoną decyzję antycypował bowiem rozstrzygnięcie jakie powinno zapaść w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez PINB. Działanie takie narusza prawnie chronione interesy Skarżącej i doprowadza do pogorszenia jej sytuacji, na skutek realizacji przez nią konstytucyjnie chronionego uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji PINB.

Strona zasugerowała, że w postępowaniu odwoławczym doszło do zmiany tożsamości sprawy i istotnego naruszenia zakazu reformationis in peius, który ma gwarantować Stronie brak negatywnych konsekwencji ze względu na wywiedzione odwołanie.

IV.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Sprzeciw jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił granice kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny wskazując, że ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Mając to na uwadze zauważyć należy, że kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnych - jak wskazano - to wyeliminowanie z praktyki organów odwoławczych, wszystkich tych przypadków, w których odesłanie sprawy do niższej instancji jest nieuzasadnione, bowiem przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

W myśl zatem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić ponownie badając sprawę. W świetle tej regulacji, organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu tak poważnym, że uchybienie to uzasadnia twierdzenie, że sprawa jest niewyjaśniona, a przez to nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym.

Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien natomiast dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże wyraźnego i jednoznacznego podkreślenia wymaga to, że jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują właśnie przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle pominięte (por. wyroki NSA z 21 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1618/21; 21 września 2021 r. sygn. akt I OSK 1221/21; z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 1021/21).

W konsekwencji, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw, ocenia wprawdzie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, stanowiących niejako źródło uchylenia decyzji organu I instancji (podobnie wyrok NSA z 15 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1709/21).

Podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że zakres merytorycznej kontroli sądowej nie pozwala, ani nie uzasadnia odnoszenia się przez Sąd do zarzutów, które w istocie zmierzają do przesądzenia możliwego, merytorycznego sposobu załatwienia sprawy w przyszłości.

VI.

Powodem "odesłania" przez MWINB sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB, było niewypowiedzenie się przez organ I instancji, pomimo dostrzeżenia tego faktu, co do niewłaściwego stanu technicznego oczyszczalni ścieków. Mówiąc inaczej, MWINB podzielił uwagi o legalności wzniesienia samej inwestycji, natomiast zakwestionował oczywisty i jednoznaczny brak odniesienia się przez PINB, do ustalonego stanu faktycznego, z którego wynika, że oczyszczalnia jest w złym stanie technicznym i wymaga interwencji (naprawy). Zakwestionowane zostało przy tym stanowisko PINB, dające wskazówki inwestorowi, co do potrzeby uzyskania zgody organów architektoniczno-budowlanych na wykonanie remontu oczyszczalni i nie kierujące sprawy na tory stosownego postępowania z zakresu utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie.

Sąd powyższe stanowisko MWINB podziela.

Strona Skarżąca zarzuca organowi rażące naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 139 oraz art. 15 k.p.a., gdyż wydana z jej odwołania decyzja kasacyjna naruszać ma zakaz reformationis in peius. Zdaniem Strony, nie można było w postępowaniu odwoławczym, przez nią przecież zainicjowanym, wydać decyzji kasacyjnej, zwracającej uwagę na niewłaściwy stan techniczny budynku. Skoro bowiem to Skarżąca zakwestionowała nie tyle samo rozstrzygnięcie PINB umarzające postępowanie, co raczej wskazane w jego uzasadnieniu powody takiego stanu rzeczy, to organ odwoławczy nie mógł wyjść poza ten zakres i orzec kasacyjnie, a więc na niekorzyść strony.

Jak wskazuje się w doktrynie (patrz P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2022) "w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, że zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnej (zob. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II FSK 1557/17, LEX nr 2445893; wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 1878/16, LEX nr 2443013). Nie można przyjmować, że decyzja kasacyjna może być niekorzystna dla strony (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OSP 1998, nr 6, poz. 108; zob. także wyrok NSA z 9 lutego 2007 r., II OSK 1270/06, LEX nr 325295).

Sam fakt uchylenia decyzji wydanej w I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty - nie może być odczytywany jako wydanie decyzji na niekorzyść strony. W literaturze wskazuje się, że dopuszczalność podjęcia decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 dotyczy tylko przypadków, gdy powstaje konieczność ponownego rozpoznania sprawy ze względu na naruszenie zasady dwuinstancyjności w zakresie rozpoznania sprawy (brak ustalenia stanu faktycznego) lub ustalenie stanu faktycznego w postępowaniu wyjaśniającym dotkniętym rażącym naruszeniem prawa, a przez to wynik sprawy jest uzależniony od rezultatów tego postępowania. Organ odwoławczy pozbawiony został w takim przypadku kompetencji merytorycznego rozstrzygania, z zastrzeżeniem art. 136 § 2 i 3. Hipotetyczna możliwość wydania niekorzystnego dla odwołującej się strony rozstrzygnięcia przez organ I instancji nie uzasadnia w tego rodzaju sytuacjach zakazu reformationis in peius (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., art. 139, pkt 5)."

Na tle niniejszej sprawy, Sąd powyższe stanowisko doktryny i orzecznictwa podziela. Strona w istocie formułuje w sprzeciwie zastrzeżenia pod adresem organu odwoławczego, za to, że ten dostrzegł nienależyty stan techniczny oczyszczalni ścieków i z tego powodu uchylił decyzję PINB o umorzeniu postępowania, która tę okoliczność całkowicie bagatelizowała. Jakkolwiek Sąd rozstrzygający sprzeciw, nie absolutyzuje twierdzeń doktryny o braku możliwości naruszenia przez decyzję kasacyjną zakazu reformationis in peius, to jednak w tej sprawie takiego naruszenia po prostu brak.

Przypomnienia wymaga, że organy nadzoru budowlanego, jak wszystkie organy administracji publicznej, zobowiązane są do wykonywania swoich obowiązków w sposób prawidłowy, rzetelny i pełny. Nie jest takim zachowaniem działanie, które nie dostrzega oczywistego i potwierdzonego zebranymi już na tym etapie sprawy dowodami, stanu faktycznego, wskazującego na zły stan techniczny obiektu budowlanego. Strona nie chce przy tym dostrzec, że nawet uwzględnienie jej twierdzeń i utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, a więc kończącej sprawę w sposób formalny, nie wyłączałoby możliwości zainicjowania kolejnego postępowania np. na skutek interwencji MWINB, które toczyłoby się w kontekście przepisów art. 61 i nast. Prawa budowlanego, zmierzając do oceny stanu obiektu, jaki wynika z zebranych dowodów.

W związku z tym, uchylenie oczywiście wadliwej, bo przedwczesnej decyzji PINB, którą umorzono postępowanie w zakresie stanu technicznego oczyszczalni ścieków z powołaniem się jedynie na ustalenia z narady pomiędzy Spółką a MPWiK, nie może naruszać ani art. 138 § 2 k.p.a. ani też art. 139 w zw. z art. 15 k.p.a. PINB w ogóle bowiem nie ocenił istoty sprawy (stanu obiektu), pomimo że posiadał wiedzę na ten temat i powinien był, w ramach swoich obowiązków, wyciągnąć z tego faktu odpowiednie wnioski (inna sprawa jakie). Zakres czynności jakie należy podjąć w związku z tym, w szczególności ocena zakresu stwierdzonych uchybień i ewentualne skonstruowanie powinnego obowiązku działania, przekracza ramy postępowania odwoławczego. W istocie okoliczności te, po raz pierwszy podlegałyby ocenie, w postępowaniu prowadzonym przed organem II instancji.

Skarżąca nie może w tych konkretnych realiach sprawy uznawać, że skoro to ona zakwestionowała decyzję PINB, to przed MWINB mogła zapaść co najwyżej decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie tego organu w mocy, gdyż strona odwołująca się jest bezwzględnie chroniona zakazem reformationis in peius. W niniejszej sprawie art. 139 k.p.a. nie znajdował zastosowania, gdyż organ I instancji w ogóle nie przeprowadził rzetelnej, o ile w ogóle ją przeprowadził, oceny stanu faktycznego sprawy, pomimo że dysponował materiałem, który nie uzasadniał umorzenia postępowania. Słusznie zatem MWINB skorzystał z art. 138 § 2 k.p.a., odsyłając sprawę do ponownej decyzji organ powiatowego, który winien rozważyć całokształt okoliczności już zebranych, czego wcześniej nie wykonał.

W tym zatem sensie MWINB słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż PINB w ogóle nie rozważył istoty problemu, akceptując bezkrytycznie poczynione ustalenia w trakcie wideokonferencji, które nijak się mają do stanu technicznego obiektu.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) Sąd oddalił sprzeciw.