Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 915/21 w sprawie ze skargi Fundacji B. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 10 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 8 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji B. w W. (dalej: fundacja) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 10 maja 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Piotrków Kujawski z 3 grudnia 2020 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 3 grudnia 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy Piotrków Kujawski ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...]" (dalej: decyzja środowiskowa). Jako podstawę decyzji organ powołał art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) i § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie koncesji na wydobycie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]", A. S.A. z siedzibą w K. (dalej: inwestor) pozyskała prawo do eksploatacji złoża. W wyniku planowanych robót górniczych zlikwidowany zostanie fragment drogi wojewódzkiej nr [...]. W celu zapewnienia ciągłości szlaku komunikacyjnego pomiędzy [...] a [...] konieczne jest wybudowanie nowego odcinka drogi wojewódzkiej omijającego eksploatowaną odkrywkę. Istniejący układ komunikacyjny dróg gminnych i powiatowych nie jest w stanie przejąć ruchu pochodzącego z drogi wojewódzkiej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła fundacja.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z 10 maja 2020 r., w pkt 1 uchyliło "wstęp sentencji" zaskarżonej decyzji poprzedzający pkt I decyzji i w tym zakresie orzekło: "ustala się środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. Budowa nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] zgodnie z jej przebiegiem wynikającym z wariantu 3, a mianowicie - od km 3+830 do km 9+000 województwo kujawsko - pomorskie, powiat [...], gmina [...] i od km 0+000 do km 3+830 województwo wielkopolskie, powiat [...], gmina [...]"; a w pkt 2 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie.

Fundacja wniosła skargę na powyższą decyzję z 10 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń, czy dla terenu planowanego przedsięwzięcia obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że całość terenu wokół przedsięwzięcia została objęta miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, natomiast brak jest konkretnych ustaleń dotyczących samego terenu przedsięwzięcia. Ponadto Sąd I instancji odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi. Wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem fundacji, opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radziejowie zostały wydane przed złożeniem wyjaśnień przez inwestora dotyczących treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd I instancji wyjaśnił, że pismem z 7 stycznia 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, pismem z 20 stycznia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Radziejowie, pismem z 11 lutego 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz pismem z 5 maja 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wezwały inwestora do złożenia wyjaśnień dotyczących treści raportu. W odpowiedzi na powyższe inwestor przedłożył wyjaśnienia pismami odpowiednio z 24 lutego 2020 r., 10 marca 2020 r., 29 kwietnia 2020 r. i z 22 maja 2020 r. Natomiast opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie została wydana 13 grudnia 2019 r., a opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radziejowie 6 marca 2020 r. Z powyższego wynika, że opinie te zostały wydane przed uzupełnieniem i wyjaśnieniem przez inwestora treści raportu. Oznacza to, że proces opiniowania warunków realizacji przedsięwzięcia został nieprawidłowo przeprowadzony przez obydwa organy inspekcji sanitarnej. Artykuł 77 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej wymaga, żeby organ występujący o opinię przedłożył organowi opiniującemu "raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", a więc raport zaktualizowany, w wersji ostatecznej, z wszystkimi uzupełnieniami i wyjaśnieniami. Ponadto, po uzupełnieniu raportu nie ponowiono "konsultacji ze społeczeństwem", co stanowi naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji podzielił także zarzut fundacji, że opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie jest niekompletna, ponieważ brakuje w niej elementów wskazujących na ocenę raportu i zawiera jedynie jego streszczenie. Opinia ta sprowadza się do powtórzenia treści raportu i nie zawiera własnej oceny organu.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji nie odniosły się do pism fundacji, w szczególności do pisma z 9 grudnia 2019 r. Sąd I instancji wskazał szczegółowo argumenty fundacji przedstawione w tym piśmie, podkreślając, że obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał także, że w swojej decyzji organ I instancji nie poczynił żadnych własnych ustaleń i treść uzasadnienia sprowadza się do przytoczenia przebiegu postępowania oraz zacytowania treści opinii i uzgodnień dokonanych przez inne organy. Biorąc pod uwagę, że również Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku nie wyjaśniło wszystkich okoliczności mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, konieczne było wyeliminowanie decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.

Inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, ponieważ opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie została oparta na nieaktualnym raporcie, pomimo tego, że organ w koniecznym zakresie zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ I instancji nie poczynił żadnych własnych ustaleń i treść uzasadnienia sprowadza się do przytoczenia przebiegu postępowania oraz zacytowania treści opinii i uzgodnień dokonywanych przez inne organy, a organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie inwestora, treść decyzji oraz jej uzasadnienie odpowiada regulacjom prawnym.

Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy środowiskowej przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawnej wynikającej z tego przepisu do stanu prawnego i stanu faktycznego niniejszej sprawy i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia tego przepisu. Sąd wskazał, że organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń, czy dla terenu planowanego przedsięwzięcia obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego, że dla planowanego przedsięwzięcia bez znaczenia pozostaje zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ przedsięwzięcie to dotyczy drogi publicznej.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej. Polegało to na uznaniu, że organ nienależycie przeprowadził proces opiniowania i nie ponowił opiniowania po uzupełnieniu raportu. W ocenie inwestora, nie było to konieczne, ponieważ dodatkowe wyjaśnienia do raportu nie wprowadziły zasadniczych zmian w jego treści, a miały na celu jego uszczegółowienie na potrzeby innych organów, zajmujących stanowiska w zakresie swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Organy opiniujące żądały od inwestora wyjaśnień dotyczących przedmiotowego przedsięwzięcia tylko w zakresie swoich kompetencji. Wyjaśnienia dokonywane na wezwanie innego organu nie miały wpływu na wydaną już opinię, ponieważ organy opiniujące wydają swoje opinie w zakresie określonym ustawami.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej przez błędne uznanie, że po uzupełnieniu raportu nie ponowiono konsultacji ze społeczeństwem, pomimo że taka konieczność nie zachodziła.

Inwestor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Inwestor oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną fundacja wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Kwestia ta ma istotne znaczenie w sprawie i miała bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wynika to z tego, że pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, również dlatego, że część uchybień zaskarżonej decyzji, wskazanych przez Sąd I instancji jako uzasadniających uwzględnienie skargi, w ogóle nie została zakwestionowana w ramach zarzutów kasacyjnych.

Jak już wyżej wskazano w pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, ponieważ opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koninie została oparta na nieaktualnym raporcie. Zarzut ten w istocie skupia się wyłącznie na konieczności ponownego zaopiniowania uzupełnionego raportu przez organ inspekcji sanitarnej. Nie ulega wątpliwości, że opiniowaniu powinien podlegać pełny i aktualny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Należy jednak również pamiętać, że organy współdziałające dokonują opiniowania (jak również uzgadniania) raportu wyłącznie w granicach swojej właściwości rzeczowej. Jeżeli zatem uzupełnienie raportu następuje w zakresie wykraczającym poza kompetencje organu opiniującego albo uzupełnienie to nie ma istotnego wpływu na treść raportu i jego wnioski końcowe, to ponowne opiniowanie raportu nie jest konieczne. Kwestia ta powinna zostać oceniona w każdym postępowaniu indywidualnie i brak jest podstaw do sformułowania ogólnej tezy, że uzupełnienie raportu wymaga w każdym przypadku ponownego dokonania opiniowania i uzgodnień z właściwymi organami. Przykładem tego jest powoływany przez fundację w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r. III OSK 3925/21, który został wydany na tle konkretnego stanu faktycznego i który dotyczył uzupełnienia raportu o kwestie związane m.in. z emisją odorów oraz redukcją emisji amoniaku, co niewątpliwie mieści się w kompetencji organów inspekcji sanitarnej. Natomiast w tej sprawie Sąd I instancji w istocie ograniczył się do wskazania, że uzupełnienie raportu było obszerne, ale nie wskazał i nie dokonał konkretnej oceny, na czym to uzupełnienie polegało i czy miało istotne znaczenie z punktu widzenia opinii sanitarnej. Brak ten starała się uzupełnić fundacja w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wskazując, jakiego rodzaju uzupełnień raportu dokonała spółka i z jakich powodów powinny one zostać ocenione przez organ inspekcji sanitarnej w ponownej opinii. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie może jednak zastępować ani uzupełniać wyroku Sądu I instancji. Dodatkowo Sąd I instancji kwestionuje samą opinię sanitarną sporządzoną przed uzupełnieniem raportu posiłkując się słownikową definicją "opinii". Brak jest jednak w przepisach powszechnie obowiązującego prawa przepisów, które jednoznacznie definiują treść tego rodzaju opinii. W szczególności brak jest podstaw do kwestionowania opinii tylko z tego powodu, że powiela ustalenia raportu, jeśli organ sanitarny zgadza się z tymi ustaleniami. W tym znaczeniu zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie, jednak nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wynika to z tego, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie było wprawdzie niewystarczające, ale jednocześnie spółka nie podważyła argumentacji Sądu I instancji, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że uzupełnienia raportu nie wymagały ponownego opiniowania. Ponadto należy mieć także na uwadze, że na str. 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji nie odniosły się do pism fundacji składanych w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności do pisma z 9 grudnia 2019 r., co potwierdził nawet organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nadal jednak nie zajmując stanowiska w tym zakresie. Sąd I instancji dokonał analizy argumentów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez fundację i dokonał oceny ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał między innymi na zarzuty fundacji odnoszące się do braku w raporcie oceny skumulowanego oddziaływania związanego z emisją pyłu zawieszonego PM10 i PM2,5, jak i odnoszące się do braku wyjaśnienia, dlaczego wybrany wariant realizacji przedsięwzięcia jest najkorzystniejszy dla środowiska. Tych okoliczności spółka w ogóle nie kwestionuje w ramach uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że złożony w tej sprawie raport był prawidłowy. Oznacza to, że spółka nie podważyła skutecznie wszystkich wskazanych przez Sąd I instancji powodów uwzględnienia skargi fundacji, co nie pozwalało na uwzględnienie złożonej przez spółkę skargi kasacyjnej. Obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem nie tylko odniesienie się do kwestii wskazanych wyżej i niepodważonych przez spółkę, ale także szczegółowe i niebudzące wątpliwości ustalenie, czy uzupełnienie raportu wymagało ponownego opiniowania przez organ inspekcji sanitarnej, szczególnie uwzględniając kwestie podnoszone w tym zakresie przez fundacje w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Oznacza to także, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że treść decyzji oraz jej uzasadnienie odpowiada regulacjom prawnym, ale w tym zakresie spółka nie odniosła się konkretnie do sformułowanych przez Sąd I instancji zarzutów odnośnie do treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przede wszystkim w kontekście braku ustosunkowania się przez organy do pism fundacji składanych w toku postępowania administracyjnego.

Na uwzględnienie zasługiwał z kolei zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy środowiskowej. Nie ulega wątpliwości, że warunek zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania w przypadku przedsięwzięć polegających na realizacji drogi publicznej. Kwestia ta nie będzie zatem przedmiotem oceny przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ustawa środowiskowa gwarantuje społeczeństwu udział w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej). Podmioty biorące udział w tego rodzaju postępowaniu nie muszą się legitymować interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym. Jednak zapewnienie udziału społeczeństwa nie może mieć charakteru pozornego, a do tego sprowadza się zapewnienie społeczeństwu możliwości zapoznania się z raportem, przy jednoczesnym braku zapewnienia możliwości zapoznania się z istotnymi uzupełnieniami raportu. Bez znaczenia jest przy tym, że uzupełnienia raportu stanowiły wyjaśnienie i uszczegółowienie zawartych w nim danych (tak jak to wskazuje spółka, a także organ odwoławczy), ponieważ taka jest istota uzupełnienia tego dokumentu. Znaczenie ma natomiast, czy uzupełnienie raportu (a więc jego wyjaśnienie i uszczegółowienie), miało istotny wpływ na zakres oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kwestia ta powinna zostać w sposób jednoznaczny wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a organy nie mogą poprzestać na gołosłowym stwierdzeniu, że uzupełnienia raportu nie były istotne.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.