II OSK 411/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-09-06	
Data wpływu	2020-02-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Miron
Piotr Broda
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 388/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257;  art. 8 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332;  art. 3 pkt 2a; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 185 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 2, art. 32 ust. 1, art. 22;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 388/19 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 kwietnia 2019 r., nr O-107/19 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od D. K. na rzecz A. S. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 388/19, po rozpoznaniu skargi D. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 kwietnia 2019 r., nr O-107/19, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Dolnośląski powołaną na wstępie decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r., po rozpoznaniu odwołania B. K. i D. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 7 listopada 2018 r., nr 3732/2018, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. S. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu literami A, B i C, z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w N., gm. [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki obligujące do wydania pozwolenia na budowę określone w art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."). W szczególności organ stwierdził zgodność projektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rzemieślniczą we wsi N. [...] (Dz.U. Woj. Doln. z [...] r. nr [...], poz. [...]). Teren, na którym usytuowana jest działka nr [...] został bowiem przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN2). Zgodnie z § 6 planu miejscowego: budynki mieszkalne i gospodarcze charakterem powinny nawiązywać do istniejącej zabudowy (ust. 1), dopuszczalna wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych to 2 kondygnacje naziemne z dachem dwu- lub czterospadowym o spadku od 30 do 50 stopni (ust. 2), połacie dachów powinny być symetryczne, kryte dachówka lub materiałami dachówkopodobnymi (ust. 3), minimalna szerokość frontu działki to 20 m (ust. 6), zaś jej minimalna powierzchnia to 700 m2 (ust. 7). W ocenie organu odwoławczego, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia powyższe wymagania. Organ podkreślił przy tym, że zabudowa szeregowa stanowi dopuszczalną formę realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych (art. 3 pkt 2a Pr.bud.). Projekt budowlany przewiduje wzniesienie trzech budynków mieszkalnych A, B i C w zabudowie szeregowej, przy czym każdy z trzech projektowanych domów stanowi samodzielną konstrukcję, biorąc pod uwagę pierwszą i drugą kondygnację, a także poddasze. Organ zwrócił uwagę, że posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody, aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej. W ocenie organu, nie ma też podstaw do uznania, że projektowany obiekt nie nawiązuje charakterem do istniejącej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Określony bowiem w § 6 ust. 1 planu miejscowego wymóg nawiązywania charakterem do istniejącej zabudowy ma charakter ogólny. Jeżeli lokalny prawodawca przewiduje wymóg budowy obiektów o określonym "charakterze", jednocześnie nie precyzując bliżej, jakie kryteria przesądzają o nadaniu tego charakteru zabudowie, należy przyjąć, że spełnienie przez inwestora wymienionych w planie szczegółowych warunków zabudowy (w zakresie parametrów budynku, kształtu dachu, itd.) jest równoznaczne z nadaniem projektowanemu budynkowi pożądanego "charakteru". Organ odwoławczy stwierdził też, że wprawdzie położone w sąsiedztwie budynki mają niższy wskaźnik intensywności zabudowy, jednak nie może to być przesłanką "uzasadniającą niewydanie pozwolenia na budowę", skoro plan miejscowy milczy w kwestii wymaganego wskaźnika intensywności zabudowy. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdzono zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami technicznymi, a także kompletność przedłożonego projektu oraz wykonanie go przez osoby uprawnione, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł D. K. podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 Pr.bud., bowiem udzielono pozwolenia na budowę, mimo niezgodności projektu z planem miejscowym. Skarżący stwierdził, że planowana inwestycja nie stanowi odrębnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ponieważ poszczególne części nie są konstrukcyjnie samodzielne, jak choćby posiadają wspólne fundamenty oraz poddasze. Nie jest to więc zabudowa szeregowa jednorodzinna. W skardze zarzucono również, że projektowany obiekt wbrew dyspozycji § 6 ust. 1 planu miejscowego koliduje z istniejącą zabudową. Skarżący podkreślił, że wskaźnik intensywności istniejącej w okolicy zabudowy nie przekracza 20%. Tymczasem powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji wynosi 247,77 m2, co stanowi ok. 20,65%, jednakże intensywność zabudowy projektowanej inwestycji zdefiniowana jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy (czyli sumy powierzchni całkowitej wszystkich budynków na działce wraz z podjazdami i tarasami) do powierzchni działki budowlanej wynosi ponad 50%, co znacząco przekracza wartość tego wskaźnika dla okolicznej zabudowy. Forma zabudowy wolnostojącej jest dominująca na przedmiotowym terenie, zatem zabudowa szeregowa stanowi zjawisko nienawiązujące charakterem do panującej zabudowy. Co więcej, w najbliższym sąsiedztwie nie występują zespoły zabudowy, gdzie znaczącą część stanowiłaby zabudowa o szeregowym charakterze. Skarżący podniósł nadto, że w myśl § 6 ust. 6 i 7 planu miejscowego, front działki nie może być mniejszy niż 20 metrów, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 700 m2. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje zaś inwestycję, w której segment środkowy uzyskuje szerokość frontu około 6,5 metra, a powierzchnia działki środkowej nie przekroczy 260 m2. Jest więc w istocie obejściem wymagań planu miejscowego w zakresie wymaganej wielkości działek budowlanych. W skardze wyartykułowano, że zabudowa szeregowa powstaje przez ustawienie w szeregu segmentów budynku w taki sposób, że segmenty te łączą się ścianami bocznymi, znajdującymi się w granicach działek. Przyjęcie, że każdy budynek należy traktować jako samodzielny obiekt budowlany posiadający odrębność konstrukcyjną, powoduje, że każdy z projektowanych budynków z osobna powinien spełniać warunki wynikające z zapisów miejscowego planu, w tym dotyczące wielkości działki. Zdaniem skarżącego ocena projektu budowalnego w postępowaniu administracyjnym dokonana została w sposób wybiórczy i zdawkowy (naruszenie art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a.), zaś uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest niewystarczające i nie uwzględnia interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (naruszenie art. 6, art. 8, art. 12, art. 107 § 3 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę stwierdził, że zasadny jest zarzut podnoszący niezgodność projektu budowlanego z planem miejscowym. Wyjaśnił przy tym, że w świetle regulacji z art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 Pr.bud. nie budzi wątpliwości, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może udzielić pozwolenia budowlanego w przypadku, gdy wystąpiła niezgodność projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ocena zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego musi być kompleksowa. Musi więc obejmować całość projektu budowlanego (tj. projekt zagospodarowania terenu jak i część architektoniczno-budowlaną) oraz wszystkie określone w miejscowym planie wymagania, które w związku z planowaną inwestycją będą musiały znaleźć zastosowanie. Tylko pod takim warunkiem postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego spełni swoją zasadniczą funkcję polegającą na zapewnieniu przestrzegania wymagań ładu przestrzennego na etapie projektowania inwestycji budowlanej. Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji nieprawidłowo oceniły zgodność projektu budowlanego z określoną w planie miejscowym funkcją terenu, na którym planowana jest inwestycja. Podkreślił, że z § 7 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego wynika, że jedynym dopuszczalnym przeznaczeniem na terenie objętym projektem budowlanym jest przeznaczenie pod "budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne" (symbol 2 MN). A contrario, niedopuszczalna jest więc na tym terenie realizacja funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Wyjaśnił, że ani obowiązujący plan miejscowy, ani też inne regulacje z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie określają, co należy rozumieć pod pojęciem "budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego". W praktyce więc odpowiedzi na tego rodzaju pytania poszukuje się najczęściej w przepisach prawa budowlanego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy stwierdzając zgodność projektu budowlanego z określoną w planie miejscowym funkcją 2MN powołały się na definicję legalną "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" określoną w art. 3 pkt 2a Pr.bud. Wynika z niego, że budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W ocenie organów, skoro projekt budowlany przewiduje realizację mieszkalnego obiektu budowlanego składającego się z trzech samodzielnych segmentów w zabudowie szeregowej, to należy tym samym zakwalifikować go jako "budynek mieszkalny jednorodzinny" w rozumieniu art. 3 pkt 2a Pr.bud., a tym samym jako realizację "budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego" w rozumieniu § 7 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego. Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy opisana wyżej subsumcja była nieuprawniona. Zwrócił uwagę, że "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" w rozumieniu art. 3 pkt 2a Pr.bud. jest zawsze "jeden" budynek. Chodzi tu o "jeden" budynek wolno stojący, "jeden" budynek w zabudowie bliźniaczej oraz "jeden" budynek w zabudowie szeregowej lub grupowej. Celem tej definicji jest bowiem wyartykułowanie, że budynek mieszkalny może zachować konstrukcyjną samoistność (samodzielność), mimo różnych form zabudowy. W przypadku więc zabudowy szeregowej "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" w rozumieniu art. 3 pkt 2a Pr.bud. będzie wyłącznie jej pojedynczy segment. Odnosząc powyższe do ustaleń planu miejscowego, Sąd stwierdził, że realizacja funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2MN) to realizacja w obrębie konkretnej działki budowlanej budynku mieszkalnego wolnostojącego lub segmentu zabudowy bliźniaczej czy szeregowej. Tymczasem według przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego na jednej działce budowlanej nr [...]przewiduje się realizację trzech samodzielnych budynków (segmentów) jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, co w rzeczywistości oznacza realizację na przedmiotowej działce zabudowy wielorodzinnej, na którą plan miejscowy nie zezwala. Zabudowa mieszkaniowa w formie szeregowej rozpatrywana jako całość (wszystkie segmenty łącznie) nigdy nie będzie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, o którym stanowi art. 3 pkt 2a Pr.bud. Innej zaś perspektywy w niniejszej sprawie przyjąć nie można, skoro realizację wszystkich segmentów planuje się na jednej i niepodzielnej działce geodezyjnej. Sąd zaznaczył, że przedłożony projekt budowlany nawet nie zakłada wydzielenia odrębnych działek gruntu pod poszczególnymi segmentami projektowanej zabudowy. Byłoby to zresztą niemożliwe z uwagi na przewidziane w planie miejscowym minimalne normatywy powierzchniowe działek budowlanych. Prawodawca lokalny w ramach ogólnych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu określił bowiem minimalną szerokość frontu działki na 20 m oraz minimalną powierzchnię działki na 700 m2 (§ 6 ust. 6 i 7 planu miejscowego). Działka nr [...], na której planowana jest realizacja inwestycji spełnia powyższe wymagania (front - 30,86 m, powierzchnia - 1200 m2). Sąd podkreślił, że w uwarunkowaniach urbanistycznych, pełniących pierwszorzędną rolę przy interpretacji przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, występuje ścisły związek pomiędzy różnymi formami zabudowy zwartej a strukturą działek geodezyjnych. Nie bez powodu w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano stanowisko wiążące formę zabudowy szeregowej z określonym przebiegiem linii podziału geodezyjnego. Wskazywano, że zabudowa szeregowa ze swej istoty musi być zabudową w granicy działek. Stwierdzano, że jeśli żadna ze ścian bocznych któregokolwiek z segmentów zabudowy szeregowej nie znajduje się w granicy działki, to brakuje istotnej cechy zabudowy szeregowej. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 Pr.bud.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym 5074 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2 i 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, przez niezastosowanie tych przepisów w sprawie; Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dokonał daleko idącej ingerencji w prawo własności uczestnika mimo braku jednoznacznej normatywnej podstawy do tej ingerencji;

2) naruszenie art. "145 § 1 pkt 1" p.p.s.a., mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przez całkowicie bezpodstawne przyjęcie naruszenia przez organ I i II instancji prawa materialnego, a to art. 3 pkt 2a Pr.bud. i dokonanie przez WSA błędnej wykładni tego przepisu, całkowicie odmiennej od wykładni dokonanej przez organ I i II instancji, polegające na przyjęciu, że "jeśli żadna ze ścian bocznych któregokolwiek z segmentów zabudowy szeregowej nie znajduje się w granicy działki, to brakuje istotnej cechy zabudowy szeregowej";

3) naruszenie przepisu art. "145 § 1 pkt 1" p.p.s.a., mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przez całkowicie bezpodstawne i niczym nie uzasadnione przyjęcie naruszenia przez organ I i II instancji prawa materialnego, a to art. 35 ust. 4 w zw. z art. 1 pkt 1 Pr.bud. w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego i dokonanie przez WSA błędnej wykładni, że organ I i II stopnia nie był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji bowiem nie zostały spełnione warunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wszystkie te warunki zostały spełnione;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., mające wpływ na treść orzeczenia, "a to pominięcie wynikającego z akt sprawy faktu", że na wszystkich sąsiadujących działkach wybudowane są domy w zabudowie szeregowej w ten sposób, że na jednej działce mieszczą się wszystkie segmenty poszczególnych domów jednorodzinnych i utrwalona praktyka rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym w tym rejonie prowadzi do konkluzji, że wszystkie te domy spełniają wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz 8 § 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji potraktowanie uczestnika w sposób krańcowo odmienny, niż w tym samym stanie faktycznym i prawnym potraktowani zostali wszyscy właściciele działek sąsiadujących;

6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 Konstytucji, przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji ograniczenie wolności działalności gospodarczej uczestnika, przez uniemożliwienie mu realizacji zamierzenia gospodarczego na działce stanowiącej jego własność, mimo że za ograniczeniem tej wolności nie przemawia ważny interes publiczny;

7) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji, przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji dopuszczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do nadużycia prawa przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od uczestnika postępowania na jego rzecz kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 20 czerwca 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, bowiem w jego ocenie, budynkiem jednorodzinnym jest jeden budynek wolnostojący, jeden budynek w zabudowie bliźniaczej oraz jeden budynek w zabudowie szeregowej. Zdaniem Sądu, trzy budynki w zabudowie szeregowej rozpatrywane łącznie, nigdy nie będą budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, o którym stanowi art. 3 pkt 2a Pr.bud., jeżeli są realizowane na jednej działce geodezyjnej. Zaakceptowanie takiego stanowiska, oznaczałoby w rzeczywistości wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej, na którą w rozpatrywanej sprawie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zezwala. Innej zaś perspektywy przyjąć nie można, skoro realizację wszystkich segmentów planuje się na jednej i niepodzielnej działce geodezyjnej. Sąd podkreślił, że w uwarunkowaniach urbanistycznych, pełniących pierwszorzędną rolę przy interpretacji przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, występuje ścisły związek pomiędzy różnymi formami zabudowy zwartej a strukturą działek geodezyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że zabudowa szeregowa, ze swej istoty, musi być zabudową w granicy działek. Przyjęto, że jeśli żadna ze ścian bocznych któregokolwiek z segmentów zabudowy szeregowej nie znajduje się w granicy działki, to brakuje istotnej cechy zabudowy szeregowej. Oznacza to, zdaniem Sądu, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 Pr.bud.

Powyższego stanowiska nie można zaakceptować. Prezentując powyższy pogląd, Sąd I instancji odwołał się do dwóch orzeczeń sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1696/13 (LEX nr 2461982) faktycznie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że "inwestycja nie posiada innej jeszcze cechy zabudowy szeregowej, mianowicie żadna ze ścian bocznych któregokolwiek z segmentów nie znajduje się w granicy działki (...)". W przytoczonej sprawie zasadniczym elementem decydującym o konkretnym rozstrzygnięciu sprawy była jednak okoliczność, że zespół trzech budynków nie mógł być uznany za zabudowę szeregową, bowiem budynki te posiadały jeden garaż podziemny z częściami wspólnymi dla wszystkich trzech budynków. Stwierdzenie dotyczące braku usytuowania ścian bocznych któregokolwiek z budynków w granicy działki nie zostało bliżej rozwinięte a poza tym może ono wzbudzać wątpliwości interpretacyjne. Także w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 409/14 (LEX nr 1987250 ), Sąd ten na marginesie innych rozważań, stwierdził jedynie, że "w sprawie plan miejscowy dopuszcza zabudowę szeregową, która ze swej istoty jest zabudową w granicy działek". Także i w tej sprawie bliżej nie uzasadniono tego stanowiska, a podjęte rozstrzygnięcie uwarunkowane było zupełnie innymi okolicznościami. Niewątpliwie zgodzić się należy ze stanowiskiem, że nabywcy budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, mogą oczekiwać, że będą jednocześnie właścicielami odrębnych działek gruntu. Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać wniosku, że każdy z budynków w zabudowie szeregowej musi być usytuowany na odrębnej działce, a ściany pomiędzy tymi budynkami muszą być usytuowane w granicy działek. Pogląd taki nie znajduje uzasadnienia w żadnym z przepisów obowiązującego prawa. Z tego też względu skład Sądu orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/15 (LEX nr 2279362), że zarówno zabudowa bliźniacza możliwa jest na jednej działce gruntu, jak i budynki w zabudowie szeregowej mogą znajdować się na jednej lub kilku działkach. Nie można zatem podzielić argumentacji Sądu I instancji, iż realizacja trzech budynków w zabudowie szeregowej na jednej działce geodezyjnej, stanowi realizację zabudowy wielorodzinnej. Oczywiście prawodawca lokalny uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ustalić minimalne powierzchnie działek przeznaczonych pod różne rodzaje zabudowy jednorodzinnej jak i pod zabudowę wielorodzinną. W braku takich zapisów należy uznać, że na działkach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną mogą być realizowane różne formy tej zabudowy, pod warunkiem spełnienia innych warunków przewidzianych w treści planu zagospodarowania przestrzennego jak i przepisach prawa budowlanego. Kwestia ewentualnego podziału działki jest zdarzeniem przyszłym, zależnym od woli współwłaścicieli i nie może rzutować na ocenę zgodności inwestycji z przepisami prawa. Z przytoczonych powodów za zasadny należało uznać zarzut podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej dotyczący błędnej interpretacji art. 3 pkt 2a Pr.bud.

Niezasadne są natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP. Prawo własności, czy też prawo do zagospodarowania własnej nieruchomości nie są prawami absolutnymi, które nie podlegają ograniczeniom w zakresie przewidzianymi przepisami ustaw. Wadliwa interpretacja przepisów ustaw prawnomaterialnych czy procesowych nie jest najczęściej równoznaczna z naruszeniem przepisów rangi konstytucyjnej. Takie zdarzenia mogą oczywiście wystąpić ale są to sytuacje wyjątkowe, które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie realizuje zamierzenie inwestycyjne w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nie oznacza także, że podlega na gruncie przepisów prawa budowlanego jakiejś szczególnej ochronie, odmiennej od innych inwestorów, z uwagi na art. 22 Konstytucji RP. Poza tym jednym przepisem Konstytucji RP, strona skarżąca kasacyjnie nie odniosła się także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do żadnego z powołanych w zarzutach kasacyjnych przepisów Konstytucji RP.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a jedynie kontrolują ich zastosowanie przez organy administracyjne orzekające w sprawie. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zatwierdziły projekt budowlany i udzieliły pozwolenia na budowę bez odwoływania się do treści powołanego przepisu. Tym samym nie zachodziła konieczność by Sąd I instancji wypowiadał się w przedmiocie powołanego unormowania, zwłaszcza, że w toku postępowania sądowego kwestia ta nie była podnoszona. Oczywiście nie można wykluczyć, że na sąsiednich działkach w stosunku do działki inwestycyjnej usytuowana jest zabudowa jednorodzinna szeregowa, nie mniej nie wynika to jednoznacznie z materiałów załączonych do akt administracyjnych, jak również zdjęć załączonych do skargi kasacyjnej, bowiem nie wiadomo, na których działkach usytuowane są przedstawione na nich budynki oraz czy działki te stanowią jedną działkę geodezyjną.

Przedwczesny jest natomiast zarzut podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji skoncentrował się na braku możliwości usytuowania planowanej inwestycji na jednej działce geodezyjnej pomijając całkowicie kwestię samodzielności konstrukcyjnej projektowanych trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Skoro § 7 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. [...] dopuszcza zabudowę jednorodzinną na określonym terenie, to Sąd I instancji rozpatrując ponownie sprawę przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej stanowiska, co do możliwości sytuowania zabudowy szeregowej na jednej działce, powinien rozważyć i ocenić, czy projektowana inwestycja jest jednorodzinną zabudową szeregową, a zatem, czy każdy z budynków stanowi odrębną całość konstrukcyjną, a nadto, czy zamierzenie inwestycyjne nie narusza innych przepisów obowiązującego planu miejscowego lub przepisów prawa budowlanego. Oczywiście, Sąd I instancji powinien mieć na uwadze, że usytuowanie budynków na jednej płycie fundamentowej, czy na jednym fundamencie nie może oznaczać, że budynki na nich posadowione nie stanowią odrębnych konstrukcyjnie elementów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.