II OSK 553/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-06	
Data wpływu	2022-03-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 377/20	
Skarżony organ	Rada Gminy~Rada Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 19 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 282; art. 19 ust. 1 i art. 4; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 377/20 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości [...] w rejonie ulicy [...] 1. uchyla punkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę, 2. zasądza od M. K. na rzecz Gminy N. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 377/20, po rozpoznaniu skargi M.K. na uchwałę Rady Gminy Nowa B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości D. w rejonie ulicy S., stwierdził nieważność § 12 ust. 1 i § 18 zaskarżonej uchwały (punkt 1), a w pozostałym zakresie oddalił skargę (punkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt 3).

1.2. W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie jedynie w zakresie przebiegu spornej drogi przez zespół dworsko-parkowy, w pozostałym natomiast zakresie skarga pozbawiona była podstawy prawnej. Podkreślono, że istota rzeczy w przedmiotowej sprawie nie sprowadza się w głównej mierze do eksponowanej przez obie strony konstytucyjnej ochrony prawa własności jednostkowego podmiotu, lecz ochrony innej konstytucyjnej wartości o szerokim publicznym zasięgu, tj. ochrony materialnego dziedzictwa narodowego - kulturowego. W ocenie Sądu Gmina uchwalając kontestowany skargą zapis planu i rysunek graficzny w zakresie drogi przekroczyła przyznaną jednostkom samorządu terytorialnego swobodę planistyczną w kształtowaniu polityki przestrzennej, w tym zasad i sposobu przeznaczania terenów na określone cele, w sposób nieuzasadniony naruszając integralność zespołu dworsko-parkowego i godząc się tym sposobem na degradację obiektu wpisanego jako całość kompozycyjno-architektoniczną w 1989 r. do rejestru zabytków. Uboczną tego konsekwencją jest co najmniej nieuprawnione ograniczenie prawa własności, a wręcz obowiązku obecnego właściciela kompleksu, do odrestaurowania unikatowego w skali kraju obiektu wraz z jego układem wewnętrznych dróżek i ścieżek oraz zabytkowej architektury parku, w tym występującego w nim ponad stuletniego drzewostanu.

Rada Gminy nie przedstawiła ani w uzasadnieniu uchwały, ani w odpowiedzi na skargę przekonujących argumentów - formułowanych w granicach sprawy planu miejscowego - pozwalających na przyjęcie, iż w tej sprawie nie doszło do nadużycia planistycznego ze strony Gminy, a kwestionowane skargę zapisy planu i załącznika graficznego są - wbrew skardze - wyrazem prawidłowo przeprowadzonego procesu ważenia z jednej strony interesu publicznego rozumianego jako interes części lokalnej społeczności do przejazdu przez zabytkowy zespół na tzw. "skróty", "dla wygody", z drugiej zaś interesu publicznego rozumianego jako prawo do zachowania integralności zabytkowego zespołu dworsko-parkowego, stanowiącego unikatowe dziedzictwo kultury materialnej, a więc szerszej pojmowanego interesu publicznego niż interes ogółu mieszkańców gminy, oraz indywidulanego interesu właściciela tego zabytku, obowiązanego do zrealizowania planu użytkowania tego obiektu, w tym jego restauracji i zachowania jego substancji dla przyszłych pokoleń jako dowód na okoliczność życia przodków na tym terenie.

Zdaniem Sądu powyższe naruszenie uprawnień planistycznych Gminy stanowi o oczywistym, ewidentnym i istotnym naruszeniu zwłaszcza przepisów art. 5 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp) oraz art. 19 ust. 1 upzp, art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282, dalej uozoz).

1.3. Odnosząc się szczegółowo do istotnych dla oceny legalności zaskarżonej uchwały dokumentów i wynikających z nich okoliczności Sąd wyjaśnił, że na mapie klasyfikacyjnej z 1963 r. cały obszar działki nr [...], w D. został określony jako las klasy IV, na tym obszarze wówczas nie było obszarów przeznaczonych na cele związane z transportem, natomiast istniała droga wokół parku, zaś użytek drogowy na tej działce pojawił się dopiero po modernizacji ewidencji gruntów w 1992 r. w wyniku stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania. Wedle wypisu i wyrysu z rejestru gruntów z 1998 r. i 2011 r. brak jest zapisu o władaniu bądź użytkowaniu tej działki przez Gminę N., a przez działkę przebiega utwardzony pas gruntu, niewydzielony geodezyjnie, wykorzystywany przez mieszkańców w celach komunikacyjnych. W związku ze zmianą sposobu użytkowania części parku w charakterze drogi właściwy Konserwator Zabytków podejmował szereg działań celem likwidacji spornej drogi przez park, która została przeprowadzona bez zgody konserwatora zabytków, a w trakcie której budowy dokonano zniszczeń w obrębie całego zespołu parkowego. Organ wskazywał, że poprzednio obowiązujący plan miejscowy podjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z [...] czerwca 2006 r. nie przewidywał przebiegu drogi przez park, lecz tradycyjną drogę przebiegającą poza zabytkowym parkiem łączącą wschodnią i zachodnią część wsi D. Droga przez park została utworzona samowolnie i wyasfaltowana w latach 90-tych XX w. niezgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą o ochronie dóbr kultury z 1968 r. Na załączniku graficznym do ww. planu z 2006 r. pas gruntu, obejmujący obszar wyasfaltowanej drogi przebiegającej przez działkę nr [...] w D. został oznaczony przerywaną linią i opisany jako DK – DG (droga planowana), zaś droga przebiegająca dookoła parku została oznaczona symbolem KD – DG (L) jako istniejąca droga gminna z przewidzianym terenem na jej poszerzenie. W § 5 ust. 2 tej uchwały wskazano, że oznaczenie graficzne KD – DG na rysunku planu, obejmujące zasięg śladu drogi gminnej przez teren zespołu dworsko-parkowego w D., jest oznaczeniem informacyjnym, natomiast w § 40 planu dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem KD – DG (L) ustala się podstawowe przeznaczenie jako teren dróg publicznych, istniejących dróg gminnych – lokalnych.

W § 12 ust. 1 zaskarżonej obecnie uchwały, przyjętej wyłącznie dla obszaru obejmującego wpisany do rejestru zabytków zespół dworsko-parkowy, postanowiono natomiast, iż powiązanie obszaru objętego planem z zewnętrznym układem komunikacyjnym zapewniają obsługujące bezpośrednio obszar objęty planem: 1) droga gminna – ul. Słoneczna położona poza granicami obszaru objętego planem; 2) droga lokalna – oznaczona na rysunku planu symbolem KD-L. Szczegółowe przeznaczenie dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem KD-L zawiera § 18 tej uchwały. Z rysunku graficznego do tego planu wynika, że kontestowany skargą plan miejscowy, w rozdziale 11 "dzieli" ten zespół na trzy części, a mianowicie obszar oznaczony na rysunku planu symbolem ZP,MU, a obejmujący północną część parku i dwór (§ 16 uchwały), teren oznaczony symbolem ZP, obejmujący południową część parku (§ 17 uchwały) oraz teren oznaczony symbolem KD-L, obejmujący środkową część zespołu przeznaczoną na drogę lokalną – gminną drogę (§ 18 uchwały). Jednocześnie z zapisów rozdziału 4 uchwały wynika, iż obszar objęty planem obejmuje cały teren zespołu wpisany do rejestru zabytków, dla którego wyznacza się strefę ochrony archeologicznej na całym obszarze i nadzór archeologiczny nad jakimikolwiek robotami ziemnymi, a także strefę ochrony ekspozycji, dla której nakazuje się zachowanie przedpola widokowego na zabytek, w celu ekspozycji obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz urządzania zieleni wyłącznie jako zieleni niskiej, a także zakazuje się lokalizacji zabudowy oraz nadziemnych urządzeń infrastruktury technicznej i drogowej (§ 9 uchwały). Ponadto w § 5 ust. 1 uchwały nakazuje się uwzględnianie przy zagospodarowaniu terenów w granicach obszaru objętego planem poszanowanie historycznego układu przestrzennego i obiektu zabytkowego oraz zachowanie formy i detalu architektonicznego istniejącego, zabytkowego budynku; zaś w § 6 ust. 1 uchwały zakazuje się lokalizacji inwestycji kwalifikowanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych.

Sąd podkreślił nadto, że sporny zespół dworsko-parkowy w całości aktem notarialnym z 29 maja 2013 r. skarżący nabył na własność, zobowiązując się do jego restauracji zgodnie z zatwierdzonym planem użytkowania obiektu. Akt ten, zawierający wpis o ograniczeniu korzystania w związku z wpisem kompleksu do rejestru zabytków, nie został unieważniony, co oznacza, iż funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutki z niego wynikające. W akcie tym istnieje zapis o istnieniu zwyczajowej drogi przez działkę objętą skarżoną uchwałą, jak bowiem stwierdzono "przez działkę oznaczoną numerem [...] przebiega utwardzony pas gruntu, niewydzielony geodezyjnie, łączący dwa odcinki drogi gminnej, z której zwyczajowo korzystają mieszkańcy miejscowości K." (§ 1 aktu notarialnego); a skarżący "oświadcza, że wyraża zgodę na przejazd i przechód przez wyżej opisaną działkę oznaczoną numerem [...] - obręb [...], przez mieszkańców miejscowości K., pasem gruntu utwardzonym asfaltem --- do czasu wydzielenia lub wykonania przez Gminę drogi biegnącej poza przedmiotową działką".

Co istotne do sprzedaży tej nieruchomości skarżącemu doszło w wyniku kolejnego przetargu, a Gmina N. nie skorzystała z prawa pierwokupu.

Następnie decyzją Wojewody Łódzkiego z 29 listopada 2013 r. stwierdzono komunalizację szeregu działek w obrębie D., oznaczonych jako użytki drogowe, w tym działki oznaczone nr ewidencyjnym [...] i [...], zlokalizowanymi w części wokół zabytkowego parku, oznaczone wedle zapisów planu jako istniejąca droga gminna KD-DG (L), a także działkę nr [...].

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z powyższych dokumentów niewątpliwie płynie wniosek, że przez teren zespołu dworsko-parkowego przebiega droga i co więcej droga ta – choć zapewne w innym kształcie – istniała na tym terenie od początku powstania zespołu dworsko-parkowego. W oparciu o przekazy historyczne, jak i o pośrednie informacje płynące z szeregu złożonych przez obie strony postępowania dokumentów, można niemalże ze stu procentową pewnością przyjąć, iż sporna droga, przebiegająca przez park stanowiła drogę funkcjonującą w ramach założenia parkowego, do jego obsługi wraz z historycznym układem alejek, ścieżek przeznaczonych dla celów rekreacyjnych właściciela ziemskiego i jego rodziny. Na taki układ spornego parku wskazuje miejsce usytuowania dworu, w jego środkowej części, dworu, z którego widok musiał rozciągać się na cały park, do którego musiała prowadzić droga dojazdowa oraz droga do zabudowań folwarcznych. Jednakże wraz z upaństwowieniem zespołu droga ta stała się powszechnie dostępna dla mieszkańców okolicznych terenów, którzy, co również jest niewątpliwe, w świetle załączonych do akt sprawy dowodów, uczynili sobie z tej drogi z czasem miejsce przepędzania zwierząt, a kompleks dworsko-parkowy stał się powszechnie – bez koniecznego nadzoru – dostępny dla ogółu miejscowej ludności. W ocenie Sądu fakt, iż w pewnym okresie dziejów państwowości akceptowane było takie podejście do państwowej własności nie zmienia faktu, iż sporna droga przez park, której przebieg mógł zostać zapewne zmieniony w wyniku robót budowlanych mieszkańców w czynie społecznym nie uprawnia do tezy, iż ma ona - wbrew nieumotywowanym w sposób przekonujący i nieudokumentowanym w dostateczny sposób twierdzeniom Gminy – charakter drogi publicznej, jak tego domaga się Gmina. Jednakże – co trzeba wyraźnie podkreślić, pierwotne usytuowanie drogi przez park ma niewątpliwie bezpośredni związek z funkcjonowaniem wpisanego pod koniec lat 80-tych do rejestru zabytków zespołu dworsko-parkowego, nie zaś z celami wskazywanymi przez Gminę. Okoliczność faktycznego używania tego fragmentu zabytkowego zespołu nie niweczy bowiem jego pierwotnej funkcji i znaczenia. Zresztą przez wile lat Konserwator Zabytków podejmował liczne – choć mało skuteczne - działania celem zlikwidowania owego przechodu przez park, czego dowodem są kierowane licznie do ówczesnego zarządy zespołu pisma w tej sprawie. Zmiana tego wieloletniego stanowiska przez obecnego konserwatora zabytków, znaczny czas po wpisaniu zespołu do rejestru zabytków, zwłaszcza wobec braku ujawnienia obiektywnych i racjonalnych tego powodów przy oczywistym wzroście walorów zabytku wraz z upływem czasu, nie jest zrozumiała. Pomimo świadomości statusu kompleksu dworsko-parkowego i jego walorów Gmina przed przystąpieniem do prac planistycznych nad skarżonym planem miejscowym, przyjętym jedynie dla działki nr [...] w D., obejmującej ten kompleks, nie przeprowadziła niezbędnej analizy historycznej co do spornego kompleksu dworsko-parkowego, w tym w zakresie spornej drogi, i nie zbadała materiałów historycznych z czasu powstania tego zespołu i pierwszych lat jego funkcjonowania aż do daty wywłaszczenia właściciela ziemskiego tego kompleksu w latach czterdziestych ubiegłego stulecia. Władze Gminy - ulegając naciskom lokalnej ludności, faktycznie zainteresowanych wygodniejszym przechodem i przejazdem przez park - za dopuszczalne w ramach swobody władztwa planistycznego uznała przeznaczenie części tego zespołu pod drogę – drogę przebiegającą przez park, podnosząc wbrew okolicznościom tej że droga ta to jedyne możliwe miejsce skomunikowania dwu części wsi D. Jak bowiem oświadczył przedstawiciel Gminy do protokołu rozprawy zdalnej "przy spornym planie Gmina nie sięgała do dokumentów historycznych dotyczących całego kompleksu dworsko-parkowego wraz z historycznym układem alejek, ścieżek i dróg wewnętrznych do obsługi kompleksu, uznając w tym zakresie kompetencje Konserwatora Zabytków", "plan miejscowy w tym zakresie został dostosowany do stanowiska i oczekiwań Konserwatora Zabytków, który uznał, że dopuszczalne jest przeprowadzenie spornej drogi przez park. (...) mając świadomość, że droga dookoła parku wymaga zabrania rogów działki nr 1, nie wyraził na to zgody". Zdaniem przedstawiciela Gminy z inwentaryzacji geodezyjnej i analizy rejestru gruntów wynika, że nie jest prawnie ani technicznie możliwe wykonanie drogi biegnącej dookoła parku. Konserwator Zabytków nie wyraził zgody na przeznaczenie rogów działki nr 1 na cele drogowe, co stanowiłoby warunek zaprojektowania zgodnie z warunkami technicznymi, lecz zaakceptował przebieg drogi przez park".

1.4. Reasumując Sąd wskazał, że poprzednio obowiązujący plan miejscowy z 2006 r. - pomimo faktycznego i zwyczajowego przebiegu przez kompleks dworsko-parkowy spornej drogi - zakazywał podziału kompleksu, zmierzając tym samym do zachowania integralności całego kompleksu. A zatem już w momencie podejmowania tego planu, kiedy kompleks dworkowo-parkowy był już wpisany do rejestru zabytków, organ planistyczny przyjął zasadę zachowania integralności tego zespołu. Odstąpienie od pierwotnego zakazu, do czego doszłoby gdyby zaakceptować przebieg spornej drogi w obecnie kontrolowanej przez Sąd uchwale i usankcjonowanie tego przebiegu poprzez zapis planu, nie zostało przez Radę wykazane poprzez przedstawienie spełniających rygory zasady równoważonego rozwoju i zasady ważenia kolidujących interesów przekonujących argumentów. Przyjąć zatem należało, że póki kompleks dworsko-parkowy będzie wpisany do rejestru zabytków, a w obrocie prawnym będzie funkcjonował akt notarialny sprzedaży tego kompleksu skarżącemu oraz plan jego użytkowania organ planistyczny obowiązany będzie respektować te okoliczności, korzystając ze swobody planistycznej. Zwrócono przy tym uwagę, że przebieg drogi z uwagi na wzmożony ruch drogowy, w tym ciężkimi pojazdami, w negatywny sposób – choćby poprzez drgania czy zanieczyszczenia spalinami, ewentualne zdarzenia drogowe – będzie negatywnie oddziaływać na park i drzewostan, powodując jego usychanie.

1.5. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził niekonsekwencje w części tekstowej skarżonej uchwały i dodatkowo niespójność z częścią graficzną jako integralną częścią planu w zakresie drogi przez zabytkowy park. Z jednej strony bowiem Rada sankcjonuje spornym zapisem przebieg zwyczajowo "ustanowionej" drogi przez kompleks dworsko-parkowy, de facto dzieląc ten zespół na 3 części, tj. część parkową z dworkiem, część z drogą publiczną i część wyłącznie parkową, naruszając tym samym ustawowy nakaz zachowania integralności zabytku i konstytucyjny nakaz zachowania dziedzictwa narodowego dla przyszłych pokoleń w stanie nienaruszonym. Z drugiej jednak strony plan obejmuje cały obszar kompleksu ochroną archeologiczną z uwagi na potencjalną możliwość zachowania podziemnego zabytku w obszarze kompleksu oraz nakaz poszanowania w granicach tego kompleksu historycznego układu przestrzennego, formy i detalu architektonicznego zabytkowego budynku, co pozostaje z kolei w kolizji z wykonywaniem robót ziemnych na obszarze parku pod sporną drogą, z czym wiąże się niewątpliwie konieczność wykonania odpowiednich robót budowlanych z uwagi na stan tej drogi, jak i jej docelowy przebieg. Dodatkowo wprowadzono w planie strefę ochrony ekspozycji poprzez nakaz zachowania przedpola widokowego, gwarantującego widok na cały zabytkowy kompleks wraz z jego historycznym układem. Nie sposób też zdaniem Sądu I instancji nie odnieść wrażenia, że poprzez sporny zapis planu i usankcjonowanie przebiegu drogi przez kompleks dworsko-parkowy Gmina zmierza do rozstrzygnięcia swoistego konfliktu na tle własności tej części kompleksu, przez którą przebiega zwyczajowa droga. Nie można jednak zaaprobować sytuacji, w której plan miejscowy jest wykorzystywany jako instrument prawny ograniczenia prawa własności, tj. do innych celów niż wynika z jego istoty i charakteru, a mianowicie do określenia przeznaczenia terenu objętego planem, nie zaś – jak w tej sprawie - "odjęciem" prawa własności części gruntu w ramach kompleksu poprzez usankcjonowanie przebiegu spornej drogi, chociaż istnieje obiektywna (lecz może kosztowniejsza) możliwość przebiegu drogi po dotychczasowym śladzie drogi wokół kompleksu. W okolicznościach tej sprawy nie ma więc podnoszonego przez Gminę niebezpieczeństwa wykluczenia komunikacyjnego części mieszkańców Gminy.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina N., zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu 1 i 3. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 4 i 7, art. 2 ust. 1 (winno być pkt 1) upzp oraz art. 4 pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 6 uozoz, art. 15 ust. 2 pkt 4 (winno być upzp) i art. 19 ust. 1 i art. 5 uozoz, w zw. z art. 1, art. 3, art. 4 pkt 3, art. 21 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury przy uwzględnieniu art. 16 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, iż dokonana przez Gminę zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi nadużycie władztwa planistycznego w związku z jedynie potwierdzeniem przebiegu drogi gminnej przez teren zespołu parkowego-dworskiego, zaakceptowanego nadto przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jak i Głównego Konserwatora Zbytków Wiceministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postanowieniu z 12 września 2017 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak DOZ-OAiK.650.761.2017,

2) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, iż poza granicami przedmiotowej sprawy są kwestie dotyczące chociażby komunalizacji przedmiotowej drogi, co miało wpływ na błędne ustalenie, iż Sąd I instancji de facto nie uznał takich ostatecznych aktów prawnych funkcjonujących w obrocie prawnym jak postanowienie z 12 września 2017 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak DOZ-OAiK.650.761.2017, uchwały z 31 stycznia 2001 r. Zarządu Gminy w N. nr [...] w sprawie przebiegu dróg gminnych czy decyzji z 19 grudnia 2017 r. Wojewody Łódzkiego znak GN-IV.7352.226.2017.HC stwierdzającej nieodpłatne nabycie część działki nr [...] w D. na rzecz Gminy N.

W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie punktu 1 i 3 zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi M.K. także w tym zakresie, względnie o uchylenie zaskarżonej części wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono nadto o oddalenie wniosku dowodowego z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów.

5. Pismem z 27 stycznia 2025 r. skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu ze zdjęć satelitarnych z 1992 r. oraz rysunku mpzp z 1990 r.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.

5.2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest rozstrzyganie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporów właścicielskich dotyczących historycznego przebiegu drogi na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat. Normy planistyczne zorientowane są bowiem na przyszłość i ustalają status urbanistyczny terenu. Dlatego podstawowym pytaniem na jakie trzeba odpowiedzieć w tej sprawie jest kwestia dopuszczalności przeznaczenia części terenu pod drogę publiczną oznaczoną symbolem K-DL i związanego z tym naruszenia "integralności zabytkowego zespołu dworsko-parkowego".

5.3. Punktem wyjścia do oceny pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego w szczególności naruszenia art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2, pkt 2, 3, 4 i 7, art. 2 pkt 1 upzp oraz art. 4 pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 6 uozoz, art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp i art. 19 ust. 1 i art. 5 uozoz musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni i odniesienie ich do norm konstytucyjnych oraz norm prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Wykonywanie władztwa planistycznego nabiera szczególnego znaczenia, kiedy mamy do czynienia z koniecznością ustalenia statusu planistycznego zabytku. W takiej sytuacji następuje ocena celowości i granic ochrony zabytku w związku z planowanym zagospodarowaniem danego obszaru. Jest to powiązane z zasadą zrównoważonego rozwoju, która została wyrażona wprost w art. 1 ust. 1 upzp, gdzie właśnie ład przestrzenny i zrównoważony rozwój są podstawą zasad kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakresu sposobów postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele przez ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Uszczegółowione to zostaje w art. 1 ust. 2 tej ustawy przez wskazanie wartości, które należy brać pod uwagę i ważyć w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

5.4. Realizacja tego procesu wymaga uwzględnienia stanowiska organów specjalistycznych, które wyrażają swoje stanowisko opiniując albo uzgadniając projekt planu miejscowego (art. 17 pkt 6 upzp). Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, w tym z właściwym konserwatorem zabytków, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12). Przy tym, co kluczowe, organ planistyczny jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego.

5.5. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zasadnie w skardze kasacyjnej wskazuje się, że odnośnie rozstrzygnięć uzgodnieniowych wyspecjalizowanych organów, organ planistyczny nie ma jakichkolwiek uprawnień kontrolno-nadzorczych. Dodatkowo w niniejszej sprawie organ specjalistyczny przed wydaniem swojej opinii w formie ww. postanowienia, na prośbę mieszkańców, przeprowadzał wizję w terenie, podczas której prezentował swoje aktualne stanowisko w sprawie przebiegu drogi przez zespół parkowo-dworski. Fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie ma ta okoliczność, że projekt planu z przebiegiem drogi K-DL został pozytywnie zaopiniowany przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z 18 listopada 2019 r., co było wynikiem dialogu pomiędzy tym organem o organem planistycznym. Wartość użytkowa zabytku zmienia się w czasie, co niesie za sobą konieczność poszukiwania kompromisu pomiędzy realizacją celów związanych z ochroną zabytków a jego przystosowaniem do potrzeb współczesności (K. Zeidler, Pojęcie "dziedzictwa narodowego" w Konstytucji RP i jego prawna ochrona, "Gdańskie Studia Prawnicze" 2004, t. 12, s. 343–353 K. Zeidler, Spór wartości w prawie ochrony dóbr kultury (w:) Teoretycznoprawne problemy integracji europejskiej, red. L. Leszczyński, Lublin 2004, s. 89–102). Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie Sąd Wojewódzki podważa ustalenia specjalistycznego organu wskazując na ustawowy nakaz zachowania integralności zabytku i konstytucyjny nakaz zachowania dziedzictwa narodowego dla przyszłych pokoleń w stanie nienaruszonym. Nakazy te nie mają charakteru absolutnego i właśnie rolą organów konserwatorskich jest udzielanie zgody na podział czy prowadzenie prac przy zabytku z uwzględnieniem celów ochrony zabytków.

5.6. Z uwagi na jednoznaczne pozytywne stanowisko organu konserwatorskiego co do ustaleń planu miejscowego w żadnym razie nie może być mowy o naruszeniu art. 5 Konstytucji, art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 4 upzp oraz art. 19 ust. 1 upzp, art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 4 uozoz. W związku z tym usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego.

5.7. Na marginesie należy wskazać, że Sąd Wojewódzki stwierdzając nieważność § 12 ust. 1 i § 18 zaskarżonej uchwały (punkt 1) pozostawił w obrocie prawnym część graficzną planu miejscowego uwzględniającego przebieg drogi, czym doprowadziłby do dysfunkcjonalności planu.

5.8. Nie doszło natomiast w niniejszej sprawie do naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, ponieważ Sąd Wojewódzki właściwie ustalił jej granice. Przedmiotem sprawy była bowiem ocena legalności planu miejscowego, a nie kwestie komunalizacji czy sporów właścicielskich. Z tych również względów brak było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego kasacyjnie.

5.9. Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność ww. zarzutów naruszenia prawa materialnego, uchylił punkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku oraz stwierdzając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę w tym zakresie i w oparciu o art. 151 Ppsa oddalił ją. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).