Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Wojewody z dnia 2 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z dnia 27 marca 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz. U.2004.261.2603 ze zm.), zwrócił J. A. prawo własności nieruchomości położonej w G. przy ul. Swarzewskiej 42, oznaczonej na arkuszu mapy nr 19 obręb nr 0002 G. jako działki nr 1153/166 obszaru 233 m2 i nr 1154/166 obszaru 901 m, stanowiącej własność Gminy Miasta, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW 4604 i ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania orzeczonego w decyzji o wywłaszczeniu na kwotę 27.226,50 zł. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 16 września 1977 r. została zawarta pomiędzy H. A. oraz Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Dyrektora Dyrekcji Rozbudowy Miasta - w formie aktu notarialnego, umowa sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka nr 967/166 (obecnie działki nr: 1153/166 oraz 1154/166), o łącznej powierzchni 1134 m2, dla której Sąd Rejonowy Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr 4604. Nieruchomość miała zostać przeznaczona pod budowę Bloku VI w osiedlu Kartuska w G., co znajdowało potwierdzenie w okazanej podczas zawierania umowy prawomocnej decyzji nr 55/73 z dnia 20 czerwca 1973 r. Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. nr GP.II.BU.1061/201-17, zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji Bloku VI osiedla Kartuska w G. J. A., jako spadkobierca H. A., wystąpił do Wojewody z wnioskiem o zwrot nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta. Podczas oględzin nieruchomości, ustalono, że około 70 % działki nr 1153/166 zajęta jest przez parking, zaś działka nr 1154/166 w około 70 % stanowi porośniętą krzewami i chaszczami skarpę, pozostała część tej działki to teren płaski, nieużytki, u podnóża skarpy i na jej szczycie. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania znajduje się na obszarze, na którym nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr 1153/166, posiadająca w ewidencji gruntów użytek "dr" znajduje się poza pasem drogowym ul. Swarzewskiej. W toku postępowania Prezydent Miasta stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż na nieruchomości powstał parking będący częścią infrastruktury osiedla mieszkaniowego, dla budowy którego nieruchomość została wywłaszczona. Organ ustalił, iż z informacji uzyskanej od Spółdzielni Mieszkaniowej wynika, że parking został urządzony w ramach realizacji zadania inwestycyjnego "Osiedle Kartuska-blok VI" w oparciu o zatwierdzony plan realizacyjny, decyzję nr 55/73 z dnia 20 czerwca 1973 r., część parkingu zlokalizowana jest na terenie będącym w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, a pozostała część na terenie Gminy Miasta, a budynki obejmujące wymienione zadanie inwestycyjne zostały oddane do użytku w latach 1975-1976 r. Organ stwierdził, iż z dokumentów przesłanych organowi, do sprawy dotyczącej postępowania o zwrot sąsiedniej działki, wynika, że cały parking został ogrodzony w 1992 r. na podstawie pozwolenia wydanego na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej. Organ wskazał, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wywłaszczona na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1961.18.94), zatem w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy działu III rozdział 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - (t.j. Dz.U. z 2004 Nr 261 poz. 2603 ze zm.), stosownie do art. 216 ust. 1 tej ustawy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został określony jako przeznaczenie nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego pod nazwą Kartuska. Organ wskazał, iż nie budzi wątpliwości, że parking jest częścią infrastruktury osiedla, zatem jego budowa na wywłaszczonej nieruchomości wyczerpuje definicję celu wywłaszczenia, co wielokrotnie znalazło swoje potwierdzenie w orzecznictwie. Organ ten ustalił, że realizacja celu nastąpiła przed datą wywłaszczenia cel ten został bowiem zrealizowany mniej więcej na rok przez faktycznym wywłaszczeniem działki nr 967/166, co nastąpiło dopiero we wrześniu 1977 r. Ustalenie takie zostało oparte na piśmie H. C. z dnia 29 stycznia 1992r., z którego wynika, że parking został urządzony po wybudowaniu wieżowca nr 48 "16 lat temu" w 1976 r. przez wyłożenie terenu płytami betonowymi. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie praw do nieruchomości, co oznacza, że najpierw następuje wywłaszczenie nieruchomości, a następnie realizacja celu wywłaszczenia. Gmina Miasta nie wykazała się żadnym dowodem na potwierdzenie tezy, że cel wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego Kartuska w G-C. zaczęła być realizowana po dacie wywłaszczenia działki nr 967/166. Po dacie wywłaszczenia nie wydano dla części działek nr 1153/166 lub 1154/166, obecnie stanowiących część parkingu o utwardzonej nawierzchni otoczonego żywopłotem, żadnej decyzji mogącej świadczyć o rozpoczęciu realizacji celu wywłaszczenia, za wyjątkiem wydanego, na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w dniu 17 stycznia 1992 r., pozwolenia na ogrodzenie już istniejącego parkingu. Pozwolenie to zostało wydane po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia i wg informacji urbanistycznej nr 105/91 z dnia 18 listopada 1991 r. zmiana funkcji istniejącego parkingi na parking strzeżony możliwa była tylko czasowo, na okres 2 lat. Organ wskazał nadto, iż w operacie szacunkowym określono aktualną wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 295.284 zł oraz ustalił, że w okresie od wywłaszczenia do chwili obecnej nastąpiło zmniejszenie wartości wywłaszczonej nieruchomości o kwotę 5.569 zł., zwaloryzowana wartość odszkodowania na dzień 31 sierpnia 2007r. wynosi 31.862,00 zł., podlegające zwrotowi odszkodowanie po waloryzacji do daty wydania niniejszej decyzji wynosi kwotę 27.226,50 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasta, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z przeznaczeniem na cel publiczny budowę osiedla mieszkaniowego "Kartuska" w G.Działka oznaczona nr 1154/166 stanowi teren porośnięty krzewami, znaczną jej część stanowi skarpa, a działka nr 1153/166 w znacznej części zajęta jest pod parking, a w ewidencji gruntów oznaczona jest jako droga. Gmina wskazała, iż realizacja infrastruktury osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi nie niweczy celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego. Zrealizowany parking stanowi istotny element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, dla budowy którego nieruchomość została wywłaszczona, nie można więc uznać, iż nieruchomość położona przy ul. Swarzewskiej 42 stanowiąca jako zieleń i parking element infrastruktury osiedla stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Decyzją z dnia 2 czerwca 2008 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z definicją zbędności nieruchomości wywłaszczonej, zawartą w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak wynika, z zebranego w przedmiotowej sprawie, materiału dowodowego zakładany cel wywłaszczenia nie został w pełni zrealizowany, jednakże istniejący obecnie na nieruchomości parking osiedlowy, który zgodnie z orzecznictwem należy uznawać za część infrastruktury osiedlowej, wyczerpuje definicję realizuj celu wywłaszczenia, pod warunkiem jednak, że został o zrealizowany przed upływem terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wskazał, iż ustalenie organu l instancji, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła już w 1976 r., a więc na rok przed zawarciem umowy, na mocy której prawo własności przedmiotowej nieruchomości zostało przeniesione przez jej ówczesną właścicielkę H. A. na Skarb Państwa, nie znajduje dostatecznego oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z pisma H. C. z dnia 29 stycznia 1992 r. skierowanego do Urzędu Miasta, parking, z chwilą wybudowania wieżowca (Swarzewska 48 B), był usytuowany na wolnej przestrzeni przed wieżowcem, na położonych przez "budowlańców" betonowych płytach. Obecny parking posiada natomiast nawierzchnię asfaltową, co zostało zresztą udokumentowane w sporządzonym operacie szacunkowym. Parking zbudowany z płyt betonowych mógł być zaś pozostałością po placu budowy, na którym mieszkańcy bloku Swarzewska 48 B postanowili parkować swoje pojazdy. Organ wskazał, iż aby wyjaśnić wątpliwości dotyczące daty realizacji parkingu należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić od kiedy istnieje parking w obecnej postaci o powierzchni asfaltowej, z wydzielonymi miejscami do parkowania. Niezbędne w tym przypadku będzie w szczególności przedstawienie pozwolenia na budowę parkingu, albowiem pozwolenie na budowę z dnia 17 stycznia 1992 r., załączone do akt niniejszego postępowania, dotyczy jedynie ogrodzenia stalową siatką istniejącego już parkingu.

Skargę do Sądu wniósł J. A., domagając się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż działka 1153/166 ma powierzchnię 233 m2, zaś parking ok. 70% działki czyli około 163m2. Stanowi to ok. 15% całości działek łącznie. Poza parkingiem znajduje się więc teren około 971 m2. Jest to ziemia całkowicie niezagospodarowana, a działka Nr 1154/166 o powierzchni 901 m2 znajduje się poza planowanymi inwestycjami od samego momentu wywłaszczenia. Jej stan przedstawia się podobnie jak pozostałości obok parkingu działki 1153/166. Teren ten jest zdewastowany i nie stanowi zieleni będącej elementem infrastruktury osiedla, co podważa tezę, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty. Istniejący parking nie jest własnością Spółdzielni Mieszkaniowej, która nie ma do niego żadnego tytułu prawnego. Nadto skarżący wskazał, iż akt notarialny z 16 września 1977r jednoznacznie określał, iż nieruchomość przeznaczona była pod budowlę bloku VI w Osiedlu Kartuska w G.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględnia także ewentualną wadliwość decyzji dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Oceniając zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego, wskazać należy, że nie narusza ona prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Stwierdzenie konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości bądź znacznym zakresie obliguje organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji, w przeciwnym bowiem wypadku skutkiem rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, po przeprowadzeniu znacznej części postępowania dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie istniały podstawy do uchylenia wydanej decyzji z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, dotyczącego okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia wniosku.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. na organie wydającym decyzję spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a stosownie do art. 80 k.p.a. poczynione w sprawie ustalenia winny znajdować potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

W niniejszej sprawie podstawową kwestią podlegającą ustaleniu i ocenie organu było zaistnienie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stosownie do treści art. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz. U. z 2004 Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicję ustawową zbędności zawiera art. 137 stanowiący, iż

1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.

Cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony w akcie notarialnym z dnia 16 września 1977 r. oraz decyzji nr 55/73 z dnia 20 czerwca 1973 r. zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji. Celem tym była budowa bloku VI osiedla Kartuska w G. Na części wywłaszczonej nieruchomości (część działki 1153/166) znajduje się parking, zaś pozostałą część (działka 1154/11) zajmuje skarpa i teren porośnięty krzewami i trawą. W orzecznictwie przyjmuje się, iż celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne czy parkingi. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Na marginesie wskazać jednak należy, iż organ administracji winien szczegółowo ustalić, na jaki dokładnie cel miała być przeznaczona nieruchomość – co miała obejmować inwestycja określona jako budowa bloku VI, tak językowo określony cel jest bowiem co do zasady pojęciem węższym niż budowa osiedla mieszkaniowego.

Organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż ustalenia organu I instancji dotyczące zasadniczej kwestii daty realizacji na części nieruchomości parkingu nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zdaniem organu I instancji cel wywłaszczenia został osiągnięty przed przeniesieniem własności nieruchomości w związku z wybudowaniem parkingu około 1976 r., na co wskazuje znajdujące się w aktach sprawy pismo H. C. z dnia 29 stycznia 1992 r. a więc na rok przed wywłaszczeniem nieruchomości. Organ II instancji słusznie wskazał, iż z powołanego pisma wynika, że w 1976 r. na terenie tym wyłożono płyty betonowe, a aktualnie istniejący parking ma nawierzchnię asfaltową. Pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy dokonania takiego ustalenia, a okoliczności dotyczące daty realizacji parkingu winny podlegać ponownemu dokładnemu wyjaśnieniu.

Zaskarżona decyzja Wojewody uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia była uzasadniona i odpowiada prawu. W niniejszym postępowaniu organ winien dokładnie ustalić zarówno cel wywłaszczenia, datę oraz zakres jego realizacji Podkreślić należy, iż decyzja kasacyjna została wydana w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego, w żaden sposób nie przesądza ona o zasadności złożonego przez skarżącego wniosku, a wniosek ten będzie podlegał ponownemu badaniu przez organ I instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.