II OSK 2299/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-02-26	
Data wpływu	2014-08-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jacek Chlebny /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 1975/13	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art. 8 ust 2a art. 18 ust. 2 pkt 11; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1975/13 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przystąpienie do realizacji i zawarcia porozumienia w sprawie realizacji inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1975/13 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przystąpienie do realizacji i zawarcie porozumienia w sprawie realizacji inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] Rada Miejska w W. na podstawie art. 8 ust. 2a, art. 10 oraz art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) wyraziła zgodę na przystąpienie do realizacji i zawarcie porozumienia z Powiatem L. w zakresie współrealizacji inwestycji pn. "Budowa chodnika przy ul.[...] w W. w ciągu drogi powiatowej Nr [...] w W." oraz "Budowa chodnika przy ul. [...] w ciągu drogi powiatowej nr [...] w W.", wskazując również w treści uchwały, że szczegółowe warunki współpracy i zasad ponoszenia kosztów określone zostaną w porozumieniu zawartym pomiędzy Powiatem L. a Gminą W. oraz upoważniając Burmistrza W. do zawarcia porozumienia w zakresie opisanych wyżej inwestycji. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 260 z póżn. zm.).

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym ustawy o samorządzie gminnym nie mają zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż zagadnienie zarządzania drogami publicznymi szczegółowo reguluje ustawa o drogach publicznych.

Odwołując się do treści art. 19 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy Wojewoda podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma zasada lex specialis derogat legi generali tj. ustawa szczególna (w niniejszym przypadku ustawa o drogach publicznych) deroguje przepisy ogólne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym w zakresie dotyczącym zarządzania drogami publicznymi i zawierania porozumień. W tej sytuacji należy uznać, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada upoważnienia do wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia w zakresie budowy części drogi (chodnika), z uwagi na fakt, iż powyższa kwestia należy do kompetencji zarządcy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 2a w związku z art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, gmina na mocy porozumienia może jedynie przejąć zadania do realizacji. Oznacza to, że w drodze porozumienia określone zadanie zostaje przekazane do realizacji w całości, a nie współrealizacji danego przedsięwzięcia. W przypadku, gdyby rada gminy chciała wyrazić zgodę na wspólne wykonywanie danego zadania, uchwała powinna wyrażać zgodę na współdziałanie gminy z powiatem oraz określać na ten cel odpowiedni majątek. Tymczasem w skarżonej uchwale nie został wskazany majątek, przez co należałoby uznać, że uchwała nie zawiera wszystkich elementów obligatoryjnych dla uchwały w sprawie współdziałania. Organ zauważył, że działanie Rady Miejskiej w W. było nieuprawnione, również ze względu na przyjęcie do współrealizacji zadania inwestycyjnego, ze względu na brak podstawy do zawierania porozumień z powiatami, w ramach których dane zadanie będzie wykonywane wspólnie.

W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołując się na regulację zawartą w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i przewidzianą w niej możliwość zawierania porozumień przez zarządców dróg przez pryzmat przepisów art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych uznał, że przywołany przepis ma charakter normy kompetencyjnej, a więc przyznaje zarządcy drogi uprawnienie do zawierania porozumienia z innym zarządcą drogi. Nie oznacza to wszakże, iż dysponuje on swobodą w tym zakresie, a co za tym idzie, że do takiego porozumienia nie stosuje się innych przepisów normujących kwestie porozumień (tj. art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym). Podkreślić trzeba, że zarządca drogi nie jest jej właścicielem, a jedynie w imieniu właściciela sprawuje zarząd drogą. Wobec tego porozumienie pomiędzy zarządcami dróg nie może być traktowane, jako wyraz pełnej autonomii tych podmiotów w przyjmowaniu lub przekazywaniu określonych zadań związanych z zarządzeniem majątkiem jednostki samorządu terytorialnego – w tym przypadku drogami. Tym samym zawarcie porozumienia, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych przez zarządcę drogi, jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wymaga uprzedniego podjęcia przez radę gminy uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 2 i 2a ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd zwrócił w tym miejscu uwagę, że zarządca drogi gminnej jest jednocześnie organem wykonawczym gminy, który ją reprezentuje m.in. w przypadku zawierania porozumienia z inną jednostką samorządu terytorialnego. W istocie więc tego rodzaju porozumienie zawierają między sobą jednostki samorządu terytorialnego (co zresztą miało miejsce w niniejszej sprawie, o czym świadczy treść porozumień zawartych pomiędzy Gminą W. a Powiatem L.), w imieniu których działają ich organy wykonawcze będące jednocześnie zarządcami dróg – zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo wskazano, że delegowanie na inny podmiot zadań, do realizacji których gmina jest zobowiązana ustawowo, bądź też przejęcie takich zadań od innej jednostki samorządu terytorialnego, nie może być zaliczone do działań z zakresu zwykłego zarządu, które nie wymagają akceptacji organu uchwałodawczego. Wobec tego zarówno wykładnia logiczna tych przepisów jak i ich systemowa relacja wskazują na to, że sama możliwość przekazania zarządzania drogami publicznymi pomiędzy ich zarządcami nie daje podstaw do przyjęcia założenia, że taki zarządca, będący zarazem nie tylko organem gminy, lecz w tym przypadku, wykonujący uprawnienia właściciela, może bez zgody rady gminy przekazywać zarządzanie drogami komuś innemu bądź też przyjmować od innego zarządcy dodatkowe zadania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedopuszczalności zawarcia porozumienia w celu wspólnego wykonania zadań wskazanych w zaskarżonej uchwale, Sąd podniósł, że zakres działania gminy obejmuje wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezależnie od innych podmiotów (art. 6 u.s.g.), może również wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu (art. 8 ust. 2a u.s.g.), przy czym zadania te gmina może wykonywać również w drodze współdziałania z powiatem (art. 10 ust.1 u.s.g.). Ze względu na charakter zadań, jakie zostały nałożone na gminę współdziałanie może dotyczyć tylko zadań publicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji niewątpliwie budowa chodnika do takich zadań należy. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera, więc uprawnienie do podjęcia współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego. Organem właściwym do wyrażenia woli przejęcia zadań należących do właściwości powiatu jest, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy. Na mocy wskazanego przepisu do wyłącznej właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawach przejęcia zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 2a ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta nie precyzuje zatem, jaki organ będzie właściwy do podjęcia decyzji o współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego innymi niż gmina. Wydaje się jednak, że i w takim przypadku właściwym organem będzie również rada gminy.

Sąd zauważył, że z literalnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, iż znajduje on zastosowanie przy podejmowaniu uchwał w sprawach współdziałania między gminami, natomiast nie ma mowy o współdziałaniu między gminą a powiatem. Dlatego też należałoby przyjąć, że podstawą dla podjęcia w tym zakresie uchwały przez radę gminy jest wyłącznie art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym. Nie sposób zgodzić się z taką wykładnią tego przepisu, która ograniczałaby się jedynie do możliwości przejęcia określonych zadań należących do właściwości powiatu tylko w całości. Taka wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy, który dopuszcza współdziałanie pomiędzy gminą a powiatem przy realizacji zadań publicznych. W ocenie Sądu nie ma przeszkód, aby gmina, jako podmiot publicznoprawny odpowiedzialna za zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców, uczestniczyła w budowie chodników, czy też dróg będących w zarządzie powiatu, a leżących w granicach danej gminy, w ramach współdziałania z powiatem. Również przepisy ustawy o finansach publicznych nie sprzeciwiają się współdziałaniu jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Śląski zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) w związku z art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.).

W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasator powołując się na treść art. 18 ust. 2 pkt 9 i 11 wskazał, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie przyjął, że porozumienie między zarządcami dróg nie może być traktowane jako wyraz pełnej autonomii tych podmiotów w przyjmowaniu lub przekazywaniu określonych zadań związanych z zarządzeniem majątkiem jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu nadzoru stanowisko to nie ma poparcia w przepisach ustaw ustrojowych, a tym bardziej w przepisie art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, który stanowi lex specialis wobec tych ustaw.

Ponadto w swoich rozważaniach Sąd oparł się jedynie na relacji między ustawą o drogach publicznych a ustawą o samorządzie gminnym, pomijając jednocześnie skutki wykładni dla jej stosowania wobec powiatów i województw. Norma zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych dotyczy nie tylko organów gminy, ale również zarządów powiatu i województwa oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. O ile zatem wykładnia dokonana przez Sąd może wydawać się spójna w przypadku gmin, nie jest możliwa do zastosowania w przypadku przejęcia zadań przez zarządców dróg powiatowych i wojewódzkich. Ustrój samorządu terytorialnego zakłada bowiem, że zadania danej jednostki samorządu terytorialnego mogą być przekazywane innej jednostce tego samego stopnia lub stopnia niższego. Biorąc to pod uwagę oraz uzupełniające stosowanie ustawy o drogach publicznych względem ustaw samorządowych, zarządca dróg powiatowych mógłby powierzyć wykonanie danego zadania dotyczącego utrzymania dróg jedynie zarządcy dróg powiatowych lub gminnych.

Należy jednak zauważyć, że ustawa o drogach publicznych w żadnym miejscu nie stanowi, iż do porozumień stosuje się odpowiednio lub wprost przepisy innych ustaw. W związku z tym należy uznać, że w przypadku przekazywania zarządzania drogami, nie obowiązuje zasada dotycząca kierunku przekazywania zadań (tylko jednostkom niższych stopni), lecz przekazywanie zadań może być przekazywana dowolnie między zarządcami, o ile w porozumieniu zostaną zawarte wzajemne rozliczenia finansowe. Porozumienie w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie jest zawierane między jednostkami samorządu terytorialnego, lecz między zarządcami, którymi są organy wykonawcze wszystkich stopni samorządu oraz Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Wobec tego również z tego powodu nie można go utożsamiać z porozumieniami, o których mowa w ustawach samorządowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Wbrew zarzutom i twierdzeniem skargi Sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej uchwały, dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) w związku z art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) uznając, że w zakresie wyrażenia przez gminę zgody na zawarcie z Powiatem L. porozumienia dotyczącego współrealizacji inwestycji dotyczącej budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej, zastosowanie mają przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące zawierania porozumień międzygminnych.

Organ nadzoru stoi na stanowisku, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie mają zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż zagadnienie zarządzania drogami publicznymi szczegółowo reguluje ustawa o drogach publicznych. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że: "organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi." Jednocześnie ustawa w art. 19 ust. 2, określa właściwego zarządcę drogi publicznej w zależności od kategorii drogi. Zgodnie z wyżej wskazanym przepisem drogi zaliczone do dróg krajowych są zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, natomiast odpowiedzialność za pozostałe kategorie dróg publicznych ciąży odpowiednio na organach wykonawczych gminy, powiatu lub województwa. Wojewoda zwraca uwagę, że wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają możliwość przekazywania obowiązku zarządzania drogą między zarządcami dróg publicznych (art. 19 ust. 4 ustawy). Przekazanie to następuje w formie porozumienia administracyjnego regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe.

Zakres działania gminy obejmuje wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym (art. 6 ustawy o samorządzie gminnym). Niezależnie od innych podmiotów, może ona również wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu czy województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 2a ustawy), przy czym zadania te gmina może wykonywać również w drodze współdziałania z powiatem (art. 10 ust. 1 ustawy). Organem właściwym do wyrażenia woli przejęcia zadań pozostających w zakresie właściwości powiatu jest, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy. Na mocy wskazanego przepisu do wyłącznej właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawach przejęcia zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 i ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym.

Porozumienia są formą współdziałania gminy z pozostałymi jednostkami samorządu terytorialnego. Analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że ustawodawca pozostawił uznaniu gminy zarówno podjęcie współdziałania, jak również ukształtowanie jego treści. Zastrzegł jedynie formę uchwały w sprawie przejęcia zadań powiatu, bądź województwa. Z normy art. 8 ust. 2a ustawy uprawniającej do zawarcia porozumienia, wynika pełny zakres władzy dyskrecjonalnej gminy w przedmiocie zawarcia porozumienia, co implikuje swobodę rozstrzygnięcia o zawarciu porozumienia. Przedmiotem porozumienia może być przekazanie na rzecz jednej ze stron zadań publicznych określonych w porozumieniu lub powierzenie jednej ze stron wykonywania zadań publicznych ustalonych w porozumieniu. Porozumienie takie niewątpliwie jest czynnością prawa administracyjnego, za czym mogą przemawiać określona sytuacja stron, tryb jego zawierania i jego istotne elementy oraz zadania objęte treścią porozumienia mieszczące się w zakresie spraw postawionych przez ustawę przed jednostkami samorządu terytorialnego (por. L. Kieres, Związki i porozumienia komunalne, "Samorząd Terytorialny" 1991 r., nr 10 s. 9). Należy przy tym zwrócić uwagę, że wykonywanie zadań publicznych objętych treścią porozumienia wymaga zabezpieczenia środków finansowych. O randze porozumień świadczy też to, że są one podawane do publicznej wiadomości. Zgodnie z art. 13 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) w wojewódzkich dziennikach urzędowych, ogłasza się porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej.

Niewątpliwie wyrażenie przez radę gminy zgody na budowę chodnika w ciągu drogi powiatowej, stanowi przejaw realizacji zadań publicznych o znaczeniu lokalnym. Gmina, jako podmiot publicznoprawny, odpowiedzialny za zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców, może uczestniczyć w budowie chodników, czy też dróg będących w zarządzie powiatu, a leżących w granicach danej gminy, w ramach współdziałania z powiatem. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przed przystąpieniem do realizacji tego zadania publicznego i przed zawarciem porozumienia w tym zakresie, gmina powinna dysponować odpowiednimi środkami finansowymi gwarantującymi należyte wywiązanie się z przyjętego zadania. Środki te powinny być zabezpieczone w budżecie, który corocznie uchwala rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy). Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym, ustalając kompetencje rady gminy, uregulował w art. 18 ust. 2 pkt 9 uprawnienia tego organu w zakresie czynności majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu. Zgodnie z tym przepisem, tylko rada może podjąć uchwałę w przedmiocie: "zaciągnięcia długoterminowych pożyczek i kredytów". Kierując się systemowymi regułami wykładni, a zwłaszcza mając na względzie dyrektywę nakazującą interpretację przepisów prawa w sposób prowadzący do zapewnienia niesprzeczności systemu prawnego, trzeba dojść do wniosku, że przyjęcie przez gminę, zadania w postaci współrealizacji z samorządem powiatowym inwestycji drogowej, należy traktować także w kategorii "spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu", o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Z materiału aktowego wynika, że Gmina W. przeznaczyła w budżecie na rok 2013 odpowiednie środki na realizację inwestycji pn. "Budowa chodnika przy ul. [...] w W. w ciągu drogi powiatowej Nr [...] w W." oraz "Budowa chodnika przy ul. [...] w ciągu drogi powiatowej nr [...] w W.".

Porozumienie między jednostkami samorządu terytorialnego, zawarte na gruncie ustrojowej ustawy o samorządzie gminnym, zakreśla ogólne ramy do zawarcia szczegółowego porozumienia, między zarządcami dróg, na podstawie ustawy o drogach publicznych. W istocie bowiem dopiero dwuetapowy przebieg tego rodzaju współdziałania przesądza o tym, że zawarcie takiego porozumienia wyczerpuje skutecznie normatywny katalog form oddziaływania między kooperującymi podmiotami administrującymi (por. P. Lisowski, Relacje strukturalne w polskim samorządzie terytorialnym, Wrocław 2013 r., s. 408).

Analiza treści uchwały z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], wskazuje jednoznacznie, że ma ona charakter intencyjny. Normuje bowiem ogólne podstawy do zawarcia szczegółowego porozumienia między burmistrzem gminy a zarządem powiatu odnośnie współrealizacji planowanej inwestycji. W tej uchwale Rada Miejska w W. wyraziła jedynie zgodę na przystąpienie do realizacji z Powiatem L. budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej. Natomiast szczegółowe warunki współpracy i zasady ponoszenia kosztów tego przedsięwzięcia, mają zostać określone w porozumieniu zawartym pomiędzy Gminą W. a Powiatem L. Do zawarcia takiego porozumienia Gmina upoważniła Burmistrza W. Sporna uchwała nie przekazuje zatem zarządzania drogami publicznymi, lecz stanowi swoistą promesę partycypacji gminy w budowie chodnika w ciągu drogi powiatowej. Szczegóły realizacji tej inwestycji niewątpliwie zostaną ustalone w porozumieniu zawartym między burmistrzem a zarządem powiatu, jako zarządcami dróg. Potwierdza to treść porozumień z dnia 21 sierpnia 2013 r. i z dnia 5 września 2013 r. dotyczących współpracy przy realizacji zadań inwestycyjnych, zawartych pomiędzy Gminą W. a Powiatem L.

W przekonaniu skarżącego kasacyjnie organu nadzoru, wyłącznie stosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych, jako przepisów szczególnych w stosunku do ustaw samorządowych, umożliwia swobodne zawieranie porozumień dotyczących zarządzania drogami - w oderwaniu od uprawnień właścicielskich danej jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczą bowiem porozumień zawieranych pomiędzy zarządcami dróg w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy, a nie pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw dla uznania zasadności tej tezy. Przepisy art. 19 ustawy o drogach publicznych nie stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, lecz są regulacją komplementarną wobec przepisów tej ostatniej w zakresie materii związanej z zawieraniem porozumień między zarządcami dróg publicznych. W tym kontekście trzeba mieć na uwadze, że wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Przepisy art. 19 ust. 2 i 4 stanowią normę kompetencyjną i wskazują na organ uprawniony do zawierania porozumień z innym zarządcą. To zaś nie oznacza, że dysponuje on pełną swobodą w tym zakresie, a co za tym idzie, że do takiego porozumienia nie stosuje się postanowień samorządowych przepisów ustrojowych. Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że zarządca drogi nie jest jej właścicielem, a jedynie w imieniu właściciela, sprawuje zarząd drogą, wobec czego zawarcie porozumienia przez zarządcę będącego wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta powinno być poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały na postawie art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 2 i 2a ustawy o samorządzie gminnym.

Kluczowe znaczenie dla przyjęcia stanowiska o rażącym naruszeniu prawa przez uchwałę Rady Miejskiej w W. Nr [...], ma zdaniem Wojewody, treść normatywna art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, jako lex specialis wobec postanowień art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 2 i 2a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi podstawę prawną do fakultatywnego przekazywania, między zarządcami dróg, zarządzania drogami publicznymi w trybie porozumienia. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posługuje się zwrotem normatywnym: "zarządzanie drogami publicznymi". Wobec braku definicji ustawowej tego pojęcia, należy odwołać się do przyjętego w piśmiennictwie znaczenia tego pojęcia, że zarządzanie to "Zestaw działań (obejmujący planowanie i podejmowanie decyzji, organizowanie, przewodzenie, tj. kierowanie ludźmi, i kontrolowanie), skierowanych na zasoby organizacji (ludzkie, finansowe, rzeczowe i informacyjne) i wykonywanych z zamiarem osiągnięcia celów organizacji w sposób sprawny i skuteczny." (R. W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 6). Zarządzanie drogami, w analizowanym kontekście, to bieżące prowadzenie spraw z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, czyli sprawowanie klasycznych funkcji zarządczych poprzez planowanie, organizowanie, motywowanie, ochronę oraz kontrolę. Jednakże, aby takie zarządzanie mogło być skuteczne to zarządca drogi musi mieć odpowiednie wsparcie finansowo-organizacyjne, które może zapewnić wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie stwierdził, iż porozumienie między zarządcami dróg nie może być traktowane, jako wyraz pełnej autonomii tych podmiotów w przyjmowaniu lub przekazywaniu określonych zadań związanych m.in. z zarządzaniem majątkiem jednostki samorządu terytorialnego. Stanowisko to znajduje oparcie w przepisie art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, który, jak wskazano wyżej, nie stanowi lex specialis wobec postanowień ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym należy uznać, że w przypadku przekazywania, w trybie porozumienia, zarządzania drogami, transfer tego zadania publicznego, może być dokonywany dowolnie między zarządcami, o ile w porozumieniu zostaną zawarte zasady wzajemnych rozliczeń finansowych. Przy czym środki finansowe na realizację danego zadania powinny zostać zapewnione przez organ stanowiący w budżecie gminy. Wprawdzie porozumienie w zakresie zarządzania drogami, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, nie jest zawierane między jednostkami samorządu terytorialnego, lecz między zarządcami dróg, to jednak nie stoi temu na przeszkodzie podjęcie przez radę gminy uchwały intencyjnej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 11.

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji oparł się jedynie na relacji między ustawą o drogach publicznych a ustawą o samorządzie gminnym, pomijając jednocześnie skutki wykładni dla jej stosowania wobec powiatów i województw. Zarzutu tego nie można podzielić, ponieważ Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, dokonał wykładni operatywnej – na użytek rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy wojewódzki sąd administracyjny może dokonywać tak wykładni operatywnej (powiązanej z treścią kontrolowanego aktu i dokonywanej w celu wydania orzeczenia o określonej treści), jak i abstrakcyjnej. Przy czym jedynie wykładnia operatywna stanowi integralny element procesu decyzyjnego stosowania prawa i zarazem ma wpływ na treść rozstrzygnięcia kończącego proces decyzyjny wojewódzkiego sądu administracyjnego, przedmiotem którego jest kontrola legalności zaskarżonej uchwały.

Kontrola kasacyjna, polegająca na weryfikacji zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ocenia jedynie rozumowanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, które wpływa na treść aktu stosowania prawa przez wojewódzki sąd administracyjny. Takim rozumowaniem nie jest natomiast wykładnia abstrakcyjna, jako rozumowanie oderwane od kontekstu konkretnej sprawy.

Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.