III OSK 1713/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-10-29	
Data wpływu	2024-06-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ireneusz Dukiel
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska	
Symbol z opisem	6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 1056/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 1526; art. 25b ust. 1, art. 85a ust. 2; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 1056/23 w sprawie ze skargi W. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w G. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W. D. na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 1056/23, po rozpoznaniu skargi W. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2023 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w wyniku wyborów W. D. (dalej jako: "skarżący") uzyskał mandat radnego Rady Powiatu w G. na okres kadencji 2018 - 2023. Na I sesji Rady, która odbyła się w dniu 22 listopada 2018 r., złożył ślubowanie, a tym samym rozpoczął wykonywanie mandatu.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że X Sp. z o.o. w G. świadczy na rzecz Powiatu G. usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na podstawie umowy nr [...], która została zawarta w dniu 11 grudnia 2003 r. na czas nieokreślony i w latach 2005 - 2020 była wielokrotnie aneksowana. Dodatkowo, w dniu 12 stycznia 2021 r. pomiędzy Powiatem G., a ww. spółką podpisana została umowa nr [...] o świadczenie usług odbioru odpadów zmieszanych oraz zbieranych selektywnie na terenie Miasta i Gminy G. Umowa ta także została zawarta na czas nieokreślony, co potwierdza - podpisany przez skarżącego aneks Nr 1 z dnia 20 października 2021 r.

W ocenie organu nadzoru, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że w okresie łączenia przez skarżącego mandatu radnego z funkcją członka zarządu X sp. z o.o. w G. z budżetu Powiatu G. były przekazywane środki finansowe na rzecz ww. Przedsiębiorstwa tytułem wynagrodzenia za świadczone usługi. O powyższym świadczą przekazane przy piśmie Starosty G. z dnia 5 listopada 2021 r., znak: [...] faktury wystawione w okresie od czerwca 2021 r. do września 2021 r.

Organ nadzoru uznał zatem, że skarżący jako radny oraz jako członek zarządu X sp. z o.o. w G. zarządza działalnością gospodarczą, która prowadzona jest z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym uzyskał mandat. Ustalenie to – zdaniem Wojewody - jest trafne, bowiem skarżący sprawując mandat radnego jest jednocześnie członkiem zarządu spółki prawa handlowego X sp. z o.o. w G., która w ramach prowadzonej działalności i zawartej z Powiatem G. umowy o świadczenie na rzecz tej jednostki usług pobiera za ich wykonywanie wynagrodzenie.

Wojewoda wskazał nadto, że związek funkcjonalny pomiędzy przychodami osiąganymi z działalności gospodarczej, a faktem wykorzystywania mienia powiatu jest w niniejszej sprawie niewątpliwy, bowiem środki pieniężne na sfinansowanie usług świadczonych przez X sp. z o.o. w G. pochodzą z budżetu Powiatu G. Istotne jest przy tym, że o dysponowaniu tymi środkami decyduje Zarząd Powiatu w G., z kolei o ilości środków przeznaczonych na pokrycie kosztów realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej rozstrzyga Rada Powiatu w G., której radnym jest skarżący. Sytuacja taka, w ocenie organu nadzoru, rodzi niebezpieczeństwo, że radny może w nieuprawniony sposób wpływać na Radę w celu takiego ustalenia wysokości opłat ponoszonych np. za gospodarowanie odpadami komunalnymi, aby pula przeznaczonych na ten cel środków była jak najwyższa, zapewniając X sp. z o.o. w G. jak największą korzyść finansową. Wynagrodzenie otrzymywane przez ten podmiot za wykonywanie usług użyteczności publicznej pozostaje więc w ścisłym związku z budżetem Powiatu G.

Końcowo organ nadzoru podał, że w dniu 13 października 2021 r. do Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie wpłynęło stanowisko Nr [...] Rady Powiatu w G. z dnia 7 października 2021 r., w którym Rada poinformowała, że podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu skarżącego w ocenie Rady stanowiłoby naruszenie art. 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1277 ze zm.), dalej: "ustawa Kodeks wyborczy".

Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. zarządzenie zastępcze, wnosząc o jego uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Jak wskazał Sąd meriti, ze znajdującej się w aktach sprawy informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców nr KRS: [...] wynika, że X Spółka z o.o. w G. jest spółką prawa handlowego, w której gmina G. (jedna z gmin powiatu g.) posiada całość udziałów tej Spółki. Tym samym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie sposób przyjąć, że skarżący prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia powiatu. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.) – dalej: "u.s.p." mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Chodzi zatem o mienie, którego podmiotami są powiat oraz inne powiatowe osoby prawne. Z kolei, warunkiem posiadania przez dany podmiot statusu powiatowej osoby prawnej jest jej majątkowe powiązanie z powiatem, zapewniające powiatowi wpływ na mienie tego podmiotu.

Z wyżej przedstawionych względów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Zachodniopomorski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego w postaci:

1) art. 85a ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, poprzez przyjęcie braku podstaw do wydania zarządzenia zastępczego Nr [...] Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2023 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w G. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w G. W. D., w związku z naruszeniem zakazu wynikającego z treści art. 25b ust. 1 u.s.p., oraz uznanie, że zaskarżone zarządzenie zastępcze podlegało uchyleniu, gdyż narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego, pomimo tego, że zarządzenie to jest zasadne i odpowiada prawu;

2) art. 25b ust. 1 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że radny Rady Powiatu w G. W. D. - jako członek zarządu X sp. z o.o. w G., która w ramach prowadzonej działalności i zawartych z Powiatem G. umów o świadczenie na rzecz tej jednostki usług pobiera za ich wykonywanie wynagrodzenie - nie zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia Powiatu G., w którym radny uzyskał mandat, z tego powodu, że X sp. z o.o. w G. jest spółką gminną Gminy G., w której Gmina G. posiada całość udziałów tej Spółki, a nie spółką Powiatu G. posiadającą status powiatowej osoby prawnej; podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że wynikający z art. 25b ust. 1 u.s.p. zakaz zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, dotyczy wszelkich przypadków zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu niezależnie od tego, jakiego rodzaju podmiotem prawa zarządza radny, jaki podmiot prawa tę działalność prowadzi, jaki jest status prawny tego podmiotu, a w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością także niezależnie od tego, kto jest jej wspólnikiem;

3) art. 25b ust. 1 u.s.p. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że nie skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego zarządzanie przez radnego Rady Powiatu w G. W. D. działalnością gospodarczą prowadzoną przez X sp. z o.o. w G. z wykorzystaniem mienia Powiatu G., w którym radny uzyskał mandat, ponieważ przepis ten nie dotyczy sytuacji, w której radny powiatu zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną przez spółkę Gminy G., w której Gmina G. posiada całość udziałów tej Spółki, podczas gdy radny zarządzał działalnością tej Spółki, która prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, czym naruszył ustawowy zakaz zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, sankcjonowany wygaśnięciem mandatu radnego;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w postaci, tj. art. 148 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do uchylenia zarządzenia zastępczego Nr [...] Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2023 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w G. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w G. W. D., w związku z naruszeniem zakazu wynikającego z treści art. 25b ust. 1 u.s.p. pomimo tego, że zarządzenie to jest zasadne i odpowiada prawu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi na zaskarżone zarządzenie zastępcze, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W realiach przedmiotowej sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni postanowień art. 25b ust. 1 u.s.p. i w rezultacie nieprawidłowo zrekonstruował treść norm mających zastosowanie w sprawie, jak również dokonał ich niewłaściwej subsumcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu zawartego w art. 25b ust. 1 u.s.p. Przepis ten stanowi, że radni "nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu danej działalności.".

Unormowanie art. 25b ust. 1 u.s.p. ma jednoznacznie antykorupcyjny charakter i kształtuje odpowiednie standardy wykonywania obowiązków radnego, które powinny cechować rzetelność i uczciwość. Celem przepisów antykorupcyjnych jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. Radny jest osobą zaufania publicznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo tylko wówczas, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania, korzyści majątkowych, czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego powiatu na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności gospodarczej mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. W demokracji przedstawicielskiej zaufanie to jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społecznego (por. uchwała TK z dnia 2 czerwca 1993 r., sygn. akt W 17/93, OTK 1993 r., nr 2, poz. 44). Sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną, z którą mogą się wiązać dodatkowe obciążenia i obowiązki. Wykonywanie funkcji publicznych w wielu przypadkach pozbawia lub ogranicza prawa osób je pełniących w zakresie przynależności do partii politycznych lub organizacji związkowych, bądź w sferze zatrudnienia. Obejmując funkcję publiczną obywatel niejako "godzi się" na utratę pewnych praw (uprawnień) zyskując w zamian inne, związane z tą funkcją (por. wyroki TK z dnia: 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/1997, OTK 1998 nr 2, poz. 13; 13 lipca 2004 r., sygn. akt K 20/03, OTK 2004, nr 7, poz. 63 i 23 czerwca 1999 r., sygn. akt K 30/98, OTK 1999, nr 5, poz. 101).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 25b ust. 1 u.s.p. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, LEX nr 688796). Podkreślić przy tym trzeba, że norma art. 25b ust. 1 u.s.p. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Pojęcie działalności gospodarczej nie zostało zdefiniowane dla potrzeb samorządowych przepisów antykorupcyjnych, dlatego też systemowo należy odnieść się do przepisów art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 221 ze zm.), które stanowią, że działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.

O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., sygn. III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza.

W sprawie nie jest sporne, że w okresie łączenia przez skarżącego mandatu radnego Rady Powiatu w G. z funkcją członka zarządu X sp. z o.o. w G., z budżetu Powiatu G. były przekazywane środki finansowe na rzecz ww. Przedsiębiorstwa tytułem wynagrodzenia za świadczone usługi. O powyższym świadczą przekazane przy piśmie Starosty G. z dnia 5 listopada 2021 r., faktury wystawione w okresie od czerwca 2021 r. do września 2021 r. Natomiast jak wynika z akt sprawy X Sp. z o.o. w G. świadczy na rzecz Powiatu G. usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na podstawie stosownych umów. Nadto, ww. Spółka jest podmiotem gospodarczym, w którym całość udziałów spółki posiada Gmina G. (jedna z gmin powiatu g.).

Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zachodzi związek funkcjonalny pomiędzy przychodami osiąganymi z działalności gospodarczej Spółki, a faktem wykorzystywania mienia powiatu, skoro środki pieniężne na sfinansowanie tych usług pochodzą z budżetu Powiatu G. Zauważyć należy, że o dysponowaniu tymi środkami decyduje Zarząd Powiatu, zaś niewątpliwy wpływ na ilość środków przeznaczonych na pokrycie kosztów realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej (dostarczania wody i odprowadzania ścieków) na terenie Powiatu ma Rada Powiatu, w której radnym jest skarżący. Sytuacja taka świadczy więc o konflikcie interesów i rodzi niebezpieczeństwo, że radny może w nieuprawniony sposób wpływać na Radę Powiatu np. w celu określonego ustalenia wysokości opłat ponoszonych za dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie powiatu. Zatem wynagrodzenie otrzymywane przez Spółkę za wykonywane usługi pozostaje w bezpośrednim związku z budżetem powiatu. W wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 132/07 (LEX nr 341083) NSA zwrócił uwagę, że: "O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy".

W konsekwencji zastosowanie powołanych przepisów przez organ nadzoru było zasadne i prawidłowe, a wydane zarządzenie zastępcze z dnia 19 października 2023 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego było zgodne z prawem.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarzuty kasacyjne są zasadne, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.