III SA/Wr 324/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-07-19	
Data wpływu	2017-04-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Bogumiła Kalinowska /przewodniczący/
Maciej Guziński
Tomasz Świetlikowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami	
Hasła tematyczne	Ruch drogowy
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I OSK 2452/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 627;  art. 102 ust. 1 pkt 4 ust. 1c i  ust. 1e; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 1137;  art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 541;  art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2; Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23;  art. 6,7,8,77,80 i 97 par. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Maciej Guziński, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i zatrzymania prawa jazdy na okres 3 miesięcy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. o nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.

Decyzją z [...] r. (nr [...]), Prezydent W. (dalej: Prezydent) orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy kat. A,B S. P. (dalej: strona, kierujący, skarżący) na okres 3 miesięcy od dnia zwrotu dokumentu do organu, z uwagi na kierowanie pojazdem z przekroczeniem dozwolonej prędkości w obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c, 1e i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm. - dalej: u.k.p.) w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - dalej: u.P.r.d.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: K.p.a.). Uzasadniał, że powyższe było konsekwencją faktu, iż - [...] r. - do urzędu wpłynęło zawiadomienie Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji we W., że w dniu [...] r. strona kierowała pojazdem przekraczając dozwoloną prędkość w obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h i że kierujący nie okazał dokumentu prawa jazdy (odmówił przyjęcia mandatu, w związku

z czym do Sądu Rejonowego został skierowany wniosek o ukaranie). Wskazał, że

- w konsekwencji - wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, wzywając stronę do zwrotu dokumentu prawa jazdy i udziału w toczącym się postępowaniu. Podniósł, że w postępowaniu strona kwestionowała prawidłowość pomiaru prędkości przez funkcjonariuszy Policji i odmówiła zwrotu dokumentu prawa jazdy. Motywował, że organ wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Pismami z [...] r. i [...] r., organ wezwał stronę do zwrotu dokumentu prawa jazdy. W dniu [...] r. strona zwróciła dokument prawa jazdy. Wcześniej strona odwołała się od decyzji Prezydenta, wnosząc o jej uchylenie

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Eksponowała fakt, że już w chwili zatrzymania przez funkcjonariuszy Policji kwestionowała prawidłowość dokonanego pomiaru prędkości,

w konsekwencji odmówiła przyjęcia mandatu a sprawa została skierowana do Sądu.

W opinii strony, wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, organ musi dysponować jednoznacznymi ustaleniami, wskazującymi na przekroczenie dozwolonej prędkości

w terenie zabudowanym o ponad 50 km/h. Jej zdaniem, z uwagi na zakwestionowanie przez kierującego dokonanego przez funkcjonariuszy Policji pomiaru prędkości, odmowy przyjęcia przez niego mandatu, a także skierowania sprawy do Sądu, wydając decyzję, Prezydent nie dysponował takimi ustaleniami. Według strony, w takiej sytuacji organ powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gdańsku, w wyroku z 15 grudnia 2016 r. (III SA/Gd 812/16). Skarżoną decyzją, po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO, Kolegium) uchyliło w całości decyzję Prezydenta i orzekło co do istoty sprawy, tj. o zatrzymaniu stronie prawa jazdy na okres 3 miesięcy (od [...] r. do [...] r.). Powodem uchylenia decyzji był fakt złożenia przez stronę dokumentu prawa jazdy do akt sprawy i związana z tym możliwość określenia okresu, na jaki prawo jazdy zostało zatrzymane. W podstawie prawnej decyzji, SKO powołało art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c i 1e u.k.p. w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a/ u.P.r.d. i art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.

z 2015 r., poz. 541 - dalej: ustawa zmieniająca). Kolegium stwierdziło, że informacja Policji o stwierdzonym przekroczeniu przez kierującego dozwolonej prędkości na obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h ma charakter wiążący dla organów administracji, obligując je do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, co znajduje oparcie

w powołanych przepisach prawa i jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazało, że obowiązujące przepisy wykluczają w tym zakresie jakiekolwiek uznanie organu administracji (także Policji). Podniosło, że nie jest konieczne zakończenie czynności Policji w sprawie ujawnienia popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a/ u.P.r.d., prawomocnym rozstrzygnięciem (mandatem karnym), gdyż jest to postępowanie odrębne. Zdaniem Kolegium, należy odróżniać postępowanie mandatowe za naruszanie przez kierowców przepisów ruchu drogowego i - ewentualnie - postępowanie sądowe w sprawie o wykroczenie, od prowadzonego przez organ administracji postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy na 3 miesiące, w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość

o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W opinii Kolegium - w świetle w/w przepisów - Prezydent i Kolegium nie posiadają uprawnień do badania okoliczności zdarzenia drogowego i prawidłowości postępowania organów kontroli ruchu drogowego. SKO powołało liczne wyroki sądów administracyjnych potwierdzających jego stanowisko. Wskazało, że powołany przez stronę w odwołaniu wyrok jest odosobniony. Przytoczyło tezy wyroków, w których wynika, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania regulacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając na uwadze powyższe argumenty, Kolegium orzekło, że brak było podstaw dla uwzględnienia stanowiska i żądań strony. W skardze, skarżący zaskarżył decyzję SKO w całości, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c i 1e u.k.p. w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a/ u.P.r.d. przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że przekroczył on dozwoloną prędkość

w obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h, pomimo kwestionowania przez niego prawidłowości dokonanego przez funkcjonariuszy Policji pomiaru i skierowania sprawy do Sądu Rejonowego, z uwagi na nieprzyjęcie mandatu, a zatem mimo braku dysponowania przez organ dokumentami potwierdzającymi rzeczywiste popełnienie przez kierującego zarzucanego mu czynu;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd karny;

2) art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, z uwagi na wydanie decyzji pomimo posiadania informacji, że kierujący kwestionuje pomiar prędkości a sprawa zasadności jego ukarania mandatem będzie rozpoznawana przez Sąd karny;

3) art. 7 K.p.a. przez jego niezastosowanie, gdyż organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

4) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, ponieważ organ był obowiązany

w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego zaniechał. Skarżący szeroko uzasadnił swoje stanowisko w sprawie, m.in. odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 r. (K 24/15), w którym to wyroku Trybunał podkreślił, że wskazywanie na błędy pomiaru prędkości i tym samym ryzyko zastosowania sankcji w postaci zatrzymania prawa jazdy, mimo że prędkość nie została w rzeczywistości przekroczona, powinny być podnoszone i uwzględniane

w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej: u.p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje

w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, że art. 133 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../. Co więcej, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych

w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (stosownie do art. 135 u.p.p.s.a.). W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie niesporne było, że w dniu [...] r. do Prezydenta wpłynęło zawiadomienie Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji we W., że [...] r. strona kierowała pojazdem przekraczając dozwoloną prędkość na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h oraz że kierujący nie okazał dokumentu prawa jazdy (odmówił przyjęcia mandatu w związku z czym do Sądu Rejonowego został skierowany wniosek o ukaranie). Z uwagi na tę informację, Prezydent wszczął

- w stosunku do skarżącego - postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a/ u.P.r.d. Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., starosta (analogicznie Prezydent) wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy [...] w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, do dnia 31 grudnia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5 (u.k.p.), jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a/ ustawy wymienionej w art. 4 (u.P.r.d.). W ocenie Sądu, uwzględniając treść przytoczonego art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w sprawie nie można pominąć okoliczności, że skarżący - od samego początku i konsekwentnie - podnosił zarzut błędnego przyjęcia przez organy administracji, że [...] r. przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Skarżący odmówił przy tym przyjęcia mandatu karnego. Powyższa okoliczność znana była organowi I instancji z przekazanej przez Policję informacji zawartej w w/w piśmie oraz wskazał na nią skarżący. W tych okolicznościach sprawy, zdaniem Sądu, kwestią istotną dla wydania decyzji

o zatrzymaniu prawa jazdy, a jednocześnie nie pozostającą poza sporem, było rozpatrzenie zarzutu skarżącego co do prawidłowego ustalenia, czy przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h. Ostateczne rozpatrzenie tej kwestii może natomiast nastąpić w toczącym się postępowaniu karnym, tj. w postępowaniu w sprawie o wykroczenie, w związku z odmową przyjęcia mandatu. W konsekwencji uznać trzeba, że załatwienie sprawy i wydanie decyzji zależy

- w tym wypadku - od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ("Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd"). Zdaniem Sądu, z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wynika obowiązek wydania przez organ administracji decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ale tylko wtedy, jeśli prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej odpowiada hipotezie tej normy, tj. kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W sytuacji, kiedy na etapie postępowania administracyjnego strona stawia w tym przedmiocie zarzut, wskazując na toczące się jednocześnie postępowanie sądowe w związku z odmową przyjęcia mandatu, to wówczas kwestią najistotniejszą dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, czyli zastosowania sankcji administracyjnej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest rozstrzygnięcie tego zarzutu poprzez ustalenie, czy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Jeżeli organ dysponuje informacją od Policji o przekroczeniu przez kierującego pojazdem prędkości o więcej niż 50 km/h oraz o odmowie przyjęcia przez niego mandatu karnego i w związku z tym

o toczącym się postępowaniu sądowym a strona postępowania administracyjnego (kierujący pojazdem) wyraźnie kwestionuje przekroczenie dopuszczalnej prędkości, to w takich okolicznościach rozstrzygnięcia na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. organ nie może opierać wyłącznie na przekazanej informacji o przekroczeniu przez stronę prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W opinii Sądu, nie do przyjęcia jest - zaprezentowane w zaskarżonej decyzji -stanowisko organu, że skoro organ uzyskał informację od Policji - na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a/ u.P.r.d., w przedmiocie ujawnienia przekroczenia dopuszczalnej prędkości przez kierującego pojazdem - to w takiej sytuacji "automatycznie" był on zobligowany wszcząć postępowanie w sprawie i wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.). Sąd nie podziela także stanowiska, że rozstrzygnięcie organu w tej sprawie może opierać się wyłącznie na przekazanej organowi przez Policję informacji. Powyższe wynika m.in. z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 r. (K 24/15), w uzasadnieniu którego stwierdzono, że omawiana procedura nie wprowadza automatyzmu i obligatoryjności zatrzymania prawa jazdy oraz umożliwia podniesienie

w jej ramach zarzutu błędnego pomiaru prędkości. Skoro w niniejszej sprawie - na etapie postępowania administracyjnego - strona kwestionowała przekroczenie prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym

a organ dysponował informacją o odmowie przyjęcia mandatu karnego i o toczącym się postępowaniu karnym, tj. postępowaniu w sprawach wykroczeń, to brak było uzasadnienia faktycznego dla stwierdzenia, że "kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym" i tym samym uzasadnienia prawnego do rozstrzygania na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Ponieważ organy obu instancji pominęły tak istotną okoliczność jak zaprzeczenie przez stronę przekroczeniu dopuszczalnej prędkości, zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, należało uznać za zasadny. Reasumując, w sprawie rozstrzygnięcie zarzutu w kwestii ustalenia, czy skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h, nastąpi w toczącym się równolegle postępowaniu karnym. Orzeczenie sądu powszechnego w tym zakresie,

w rozpoznawanej sprawie, stanowi zatem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., co rodzi konieczność zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o wykroczenie. Zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego podyktowane jest także niewątpliwie ekonomiką i szybkością postępowania. I tak np.

w przypadku wydania, tak jak w niniejszej sprawie, decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, przy stwierdzeniu przez sąd powszechny, że przekroczenie dopuszczalnej prędkości nie nastąpiło, kierujący mógłby domagać się wszczęcia kolejnego postępowania, tym razem wznowieniowego i dochodzić stosownego odszkodowania. Sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - nie podziela poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rozstrzygnięcie organu może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a/ u.P.r.d. Sąd stwierdza, że w sprawie - przez nienależyte przeprowadzenie postępowania - niewątpliwie naruszono regulacje art. 7, 8, 77, 80 i 97 § 1 pkt 4 K.p.a w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. a w konsekwencji art. 6 K.p.a Z powyższych względów - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. - decyzje organów obu instancji zostały uchylone. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji winny uwzględnić wyrażone wyżej stanowisko Sądu.